论我国节水型社会的基本内涵及构建路径

王福波

论我国节水型社会的基本内涵及构建路径

王福波

(重庆大学法学院,重庆 400017)

面临严重的水资源危机,开展节水工作、建设节水型社会已是时代发展的必然。建设节水型社会,水资源的理性需求和高效利用是其根本动力,合理的制度安排是其本质特征,全民广泛参与节水并积极履行消费水的社会责任是其基石。针对我国节水的实际情况,应当发挥政府主导作用,建立健全水权制度、水权交易制度、水资源价格机制,充分发挥公民参与积极性。

节水工作;基本内涵;路径探寻

加强水资源的节约和保护,建设节水型社会,提高水资源的利用效率和效益,改善生态环境,实现人与水和谐相处,促进经济社会环境协调发展,已经是时代发展的必然选择。胡锦涛总书记指出:“节水,要作为一项战略方针长期坚持。要把节水工作贯穿于国民经济发展和群众生产生活的全过程,积极发展节水型产业,建设节水型城市和节水型社会。”温家宝总理明确要求:“加强水资源管理,提高水的利用效率,建设节水型社会,应该作为水利部门的一项基本任务。”本文拟就节水型社会的基本内涵及创建路径进行探讨,以为进一步推进节水工作贡献绵薄之力。

一、节水型社会的基本内涵

(一)水资源的合理有效利用,是建设节水型社会的根本动力

经济社会的发展必须与水资源的承载能力和水环境的承载能力相协调。对水资源的合理需求也必须是有节制的需求,是可持续的需求,要在经济社会发展和水资源环境保护之间寻求均衡。水资源作为自然资源,其重要性和保护迫切性日益增加,我们对水的利用必须遵循可持续发展的原则,在数量、速度方面都要以其恢复再生能力为限[1]。而面对日益严重的水资源短缺问题,要实现经济社会发展与水资源的协调,根本出路是提高水资源的利用效率和效益,减少水资源开发利用各个环节的损失和浪费,降低单位产品的水资源消耗量,提高产品、企业和产业的水利用效率。同时要通过结构调整优化配置水资源,将水从低效益用途配置到高效益领域,实现水资源的优化配置和高效利用,以较小的用水支持更快的经济社会发展。

(二)妥善的节水制度安排,是建设节水型社会的本质特征

在长期计划经济的影响下,我国的水资源主要通过行政手段来配置,不承认水的商品属性,国家养水,福利供水,水资源的价格严重扭曲,这样不但不能调动有关方面进行节水改造的积极性,起不到调节供水的作用,甚至不能按市场经济的要求,维持正常运行。事实证明,不承认水权的多重属性,便不可能建立产权的流转机制,对市场配置功能的排斥必然造成水资源的浪费以至于水危机。开展节水工作,建设节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理念为基础的水资源管理体制,是对生产关系的变革,是制度建设的一场革命[2]。合理的节水制度之所以能够保障节水型社会向前发展并最终生成,主要是由于制度具有促进节水型社会向前发展并最终生成的一系列内在功能,表现在节水制度具有规范和秩序功能,能够为人与组织的节水行为提供一个相对稳定有序的活动空间;节水制度具有导向和激励功能,能使人与组织看到和得到尊重制度的好处和利益,能通过优胜劣汰来充分焕发人与组织的潜能和活力;节水制度具有协调和整合功能,能够对水资源进行合理配置,在一定程度上协调和平衡人们之间的各种水利益关系,把人们的利益矛盾和冲突控制在一定范围内,形成促进社会发展的合力[3]。

(三)全民广泛参与节水,是建设节水型社会的基石

随着生产力的不断发展和人们对水资源需求的不断增长,在消费欲望不断得以满足的过程中,人们对自身的关爱越来越广,对水资源的索取越来越多。传统消费模式所引起的水资源枯竭、环境污染等生态灾难问题,以及人们不合理消费对社会风气的毒害已经引起了人们的深刻反思。水消费者的活动不应只是纯粹的个人私事,还应最大限度地将社会利益、其他社会利益相关者的权益纳入考虑之中,消费者的社会义务成为日益迫切的社会需求。而倡导“人与自然和谐相处”的伦理思想,形成“节约用水光荣”的社会道德风尚,自觉积极履行消费水的社会责任,应当成为节水型社会建设必须重视的内容。

二、节水型社会的构建路径

(一)充分发挥政府的主导作用,深入进行水资源管理体制的改革

在节水型社会建设的整个历程中,政府作为节水型社会战略的实施者和组织者,需要发挥主导作用,具体体现在以下方面:编制和组织实施关于水资源节约、利用、保护的发展战略、规划、计划,推进产业结构调整升级,进行对水资源的宏观调控和微观管理;制定一系列利用水资源、保护水环境的财政、价格、信贷、税收及科技政策,推动节水型社会的建设;制定发展水利和保护水环境的法律、法规、行政规章及标准,并加强监督,查处违法违规行为;加大资金投入,进行必要的工程、设施建设以及科技研发;进行广泛的宣传、教育、培训和动员,不断提高民众的节水意识及节水能力;进行国际间涉水事务的合作与交流,等等。

在水资源管理体制上,应当建立以市场机制为基础配置国家水资源的国家水权制度,进一步完善分级管理和流域管理体制。鉴于分级管理与流域管理的过程中会出现科学规划难、同步建设难、统一调度难、管理协调难的问题,我们可以考虑整合各水资源管理机构,建立国家水资源监督管理委员会,统一行使对全国水资源的监督管理[4]。同时,要积极推行政资分开、政企分开,充分发挥市场机制的作用。在水资源管理中,要处理好政府、企业和中介组织之间的关系,各级人大、政府、中介、市场要各司其职、各负其责。

(二)完善水权制度,进一步夯实水资源制度的基础

水权即水资源的产权,包括水的所有权及使用权。水资源产权制度是水资源制度体系中的核心制度。当前,根据我国法律规定,水资源归国家所有,缺乏具体的资源所有权主体代表,在制度上没有明确中央政府、地方政府、部门以及所在地居民的权利义务,结果使水资源权属的问题面临着种种不确定性,导致水资源利用的低效率,造成大量水资源的无端浪费。为此,必须按照资源资产化、资产产权化的思路,建立起水资源产权明晰、权责明确的产权制度。(1)进一步明晰水权的种类、内容和取得方式。当事人在水资源所有权人与水权人之间合同约定基础上,可以为自己的需要设定汲水权、饮水权、蓄水权、排水权、养殖权、捕捞权、通航权、娱乐水权等等。当事人也可以在符合《水法》关于法定的用水顺序、特殊情况下水权的限制等规定下对水的使用目的、方式、期限等等进行约定。但有一点必须严格遵循的是,水使用权的设立、变更、转让和消灭以及水使用权的内容必须经水行政管理机关登记,才能发生法律效力。(2)不断完善水权分配的宏观配置制度。通过实行总量控制制度,避免对水资源的过度索取,实现人与自然的和谐相处,保证水资源的可持续利用。要合理制定水权分配方案,水量分配应优先考虑公益事业用水,预留救灾、医疗、生态、环境等影响公共安全的突发事件的用水,并制定生态用水管理制度和干旱期动态配水等紧急状态用水调度管理制度。

(三)健全水权交易制度,促进水资源的合理有效配置

水权交易是水资源使用权的交易,是国家以所有者的身份将水资源使用权出让给使用权人之后,使用权人在水市场上转让使用权的行为。在计划配置水资源的公共水权制度下,用水主体节约水资源不能得到任何物质补偿,从而缺少节约用水的动力。另一方面,人们浪费水也不能给自身带来损失,毋须承担缺水的社会成本。而如果建立水权交易制度,对转让方来说既获得了经济对价,又处理了多余的水资源,特别是对汛期中的水资源相对比较丰富的地区,水权交易既获得了实惠,也排除了汛期带来的洪涝灾害风险。对买受方来说,通过支付对价,提高了自身对水资源的利用效率,并得到了一个水资源的长期稳定的供给。从宏观来讲,水权交易也刺激水资源使用者考虑节约用水,提高节水技术,降低用水成本,能起到激励节约用水,遏制浪费用水的作用[5]。

当前,在我国的水权交易实践中,已经出现了变相的、临时的、规则不明的水权市场,例如,黄河管理部门开始在河南、山东试行“水银行”制,但我国水权交易制度还不十分完善,比如还没有建立起一个统一的水权交易体系,水权交易法律法规不健全,政府在水权交易中的角色错位等。为此,我们可以设立水权交易机构,参照我国土地交易机构的模式,依法设立固定的进行水权交易的场所,即水权交易所,负责管理水权交易的资格审查、纠纷调查等事宜;尽快出台有关水权交易的法律法规,明确水权交易的条件、规则等;政府也要进行必要的管理和协调,如建立市场准入制度,水权交易信息网络系统,建立外部性评估和损失补偿机制等等,促进政府发挥协调者、管理者和促进者的作用。

(四)不断健全水资源价格机制,充分发挥市场在水资源配置中的作用

水价是调节水资源供求关系的经济杠杆。合理的水价,具有经济方面的激励因素,能够促进节约用水,提高用水效率。一些国家的经验和统计资料表明:水价提高10%,用水量下降5%;水价提高40%,用水量下降20%[6]。由于供水的价格低,致使多数人节水观念淡薄,如能把水价调到合理程度,使用户既能承担得起,又能感觉到节水和保护水资源具有可观的经济效益,水危机就可得到一定程度的缓解。

现实生活中,由于水价普遍偏低,水价形成机制缺乏科学依据,水价的制定更多地考虑了居民对水价的承受能力,而没有综合按照供水企业的成本加资源水价和环境水价来制定,使得水资源价值不能得到足额补偿;水价体系不合理,不能充分反映不同性质的用水特征,起不到调节用水量,促进节约用水的作用。为此,建立合理的能够反映水资源的稀缺状况、水资源的社会成本以及水资源在市场的供求变化状况的水资源价格,进而实现水资源合理有效配置,已是当务之急。具体措施包括:建立科学的水价形成机制。水价的构成内容要完整,除了包括基于人类劳动投入所产生的那部分价值外,还应包括因使用稀缺资源而交纳的资源产权的使用费(即地租)以及由于涵养和保护水源而限制水源区经济发展的补偿费用,充分考虑所有权因素、可供水总量因素、地域因素、季节因素、产业因素、用水水质因素、水污染因素和水务企业的经济效益因素等。建立节水型水价体系。可根据国家的产业政策,实行分类水价政策,也可以制定合理的地区和季节差价,并且实行计划用水,对超计划用水实行加价制度等。同时,大力整顿水价秩序,完善水费计收机制,取消不合理加价和收费。

(五)健全公众参与机制,促进公众积极履行水消费的社会责任

节水型社会的建立不仅是关系到整个国家的战略问题,更是关系社会长期稳定和持续发展,关系每个人日常生产和生活的基础问题。因此,节水型社会战略的实施,更需要社会的广泛参与。从目前的情况看,我国还缺少必要的渠道,加之人们的节水意识十分淡薄,公民在自觉参与节水方面还很不够。鉴于此,我们认为,一要培育节水文化,形成节水的社会风尚。通过广泛的宣传和教育等多种手段,提高公众的节水意识,使全社会转变用水和节水观念,树立节水型社会的新型价值观,使节水成为全社会的自觉行为。坚持依法管水与以德节水相结合,建设特色的节水文化,形成“节水光荣”的社会舆论氛围,树立自觉节水的社会风尚,提倡节约用水的文明消费方式,在全社会逐步形成节约用水的社会行为规范。二要构建节水消费的法律体系,规定消费者应当坚持节约资源的原则,采取适当节水的消费方式,同时规定公民节水的权利和义务等,对恣意用水的公民和组织要有一定的惩罚措施。三要依法拓宽公众参与途径,建立多部门协作制度,咨询制度,水价听证制度,用水、节水和水交易信息公布制度以及其他充分体现公众知情权、参与决策权、监督权、舆论权的制度,积极拓展公众参与水管理的渠道[7]。同时,还可以发扬用水者协会等非政府组织的作用,促进水资源管理水平的提高。

[1]姜悦楷.浅议建设节水型社会[EB/OL][2004-12-28].http//中国人大网,www.npc.gov.cn.

[2]汪恕诚.建设节水型社会,保障经济社会可持续发展[EB/OL].新华网,http://news.xinhuanet.com/politics/2006-07/20/content4859238.htm

[3]陈德敏.节约型社会法律保障论[M].北京:人民出版社,2008:254-256.

[4]幸红.流域水资源管理相关法律问题探讨[J].法商研究,2007(4):91.

[5]王雪娜.水权交易法律制度研究[D].重庆:重庆大学,2006:14-15.

[6]张波.建立合理的水价形成机制促进水资源保护与合理利用[J].国土与自然资源研究,2008(2):69.

[7]王鹏祥.论我国环境保护公众参与制度的完善[J].行政与法,2008(4):104.

On the Essence and Construction of a Water-saving Society in China

Wang Fu-bo
(College of Law,Chongqing University,Chongqing 400017,China)

Facing the severe crisisof water supply,it is necessary for us to save water and establish a water-saving society.The rational demands and efficient use is the principal motivation in the establishment of a water-saving society,with a reasonable regulation as it essential feature and a nation-wide participation as its foundation.Regarding to the water-saving reality in China,it is important to bring into play the magistral role of the government to set up a series of regulations and systems so as to encourage the active participation of the public.

Key Words:water-saving work;essence;the searching of route

D669

A

1000-2359(2010)02-0133-03

王福波(1981-)男,山东济宁人,重庆大学法学院博士研究生,助理研究员,主要从事经济法研究。

2010-01-11

[责任编辑 迪 尔]