提高公共服务质量的制度安排与保障机制

2010-04-11丁辉侠

河南师范大学学报（哲学社会科学版） 2010年2期

丁辉侠

提高公共服务质量的制度安排与保障机制

丁辉侠

(郑州大学公共管理学院河南郑州450001)

建设服务型政府对公共服务质量提出了更高的要求,而目前有关公共服务质量的制度供给明显不能满足需求,亟待进行制度变迁和制度创新。针对现有行政管理模式在制度供给方面的不足,完善相关制度安排是保障公共服务质量不断提高的基础和前提,也是建设服务型政府的必由之路。为保证公共服务质量,不仅要建立相关制度安排,更重要的是完善制度落实的保障机制,同时也要有充足的财政投入。唯有如此,才能在公共服务覆盖面和数量不断提高的同时,不断提高公共服务的质量。

服务型政府;公共服务质量;制度经济学

公共服务是指政府或非营利组织等公共部门以及部分私营组织为满足社会公共需求、维护公共利益而依法提供的公共产品和服务。公共服务包括基本生存服务(如社会保障、社会福利和社会救助等)、公共发展服务(如教育、医疗等)、环境服务(如公共交通、公共设施、环境保护等)和公共安全服务(如食品药品安全、治安和国防安全等)四个层次[1]。公共服务的范围和性质决定了它不可能完全由市场自发提供,而应由政府或在政府的主导下提供。

改革开放三十多年来,我国政府的公共服务职能不断完善,公共服务水平不断提高,结构不断优化,取得了举世瞩目的巨大成就。但是,从总体上说,我国公共服务的覆盖面还较低,体制还不健全,服务质量还不够高,不能满足建设服务型政府的要求。我们所要建设的服务型政府是一种以服务理念为支撑,关注公众服务需求,追求政府服务质量的新型政府管理模式,而目前有关公共服务质量的制度供给明显不能满足需求,如一些公共服务竞争不足、质量标准不明确、公共服务合同不完善、透明度不高、评价机制缺失、投诉渠道不畅、问责机制不健全等。在服务型政府建设过程中,为了避免在扩大公共服务覆盖面的同时,由于制度供给不足而导致降低或者忽视公共服务质量的问题出现,迫切需要进行相应的制度创新和制度变迁。在此背景下,探讨提高公共服务质量的制度安排和保障机制,对于提升公共服务的质量水平、增进政府公信力、改善政府与公众的关系等具有重要的现实意义。

一、提高公共服务质量的制度安排

(一)完善公共服务竞争机制

引入竞争可以增加公众的选择机会,同时也是提高公共服务质量的重要途径。但由于公共服务本身具有垄断性,提供公共服务的政府部门没有提高服务质量和降低成本的内在动力。早在20世纪60年代末,为提高公共服务质量,西方学者就开始探索在公共服务供给体系中引入竞争机制问题。兰德(Landau,1969)指出,增加政府内部竞争不一定会造成浪费,反而可能增强政府服务的可靠性[2]。勒纳(Lerner,1986)则主张在保持政府内部竞争的同时,还应借助相应的战略控制来提高公共服务的质量[3]。80年代末,Savas(1995)认为提高公共服务质量,除了增加政府内部竞争之外,应把一部分公共服务交给第三部门和私营企业[4]。

引入竞争机制的关键在于确定可以引入竞争的公共服务范围。一般认为除了立法、司法、行政、外交、国防等政权性公共服务必须由政府部门进行外,其他公共服务都可以采取适当形式让其他社会主体参与。发达国家的实践也表明,除增加政府部门与非政府部门之间的竞争外,也应增加政府部门之间的竞争,即采用内部竞争与外部竞争相结合的方式。多种竞争形式的引入,增加了公共服务供给者之间的竞争,迫使它们节约成本,提高公共服务质量。需要注意的是,引入竞争并不是把所有公共服务都推向市场,即使最为发达的美国,政府直接提供的服务大约占全部服务的一半以上[5]。

我国在公共服务市场化过程中出现了一些问题,如一些公共服务部门(如教育和医疗)的改革,不但没有有效改善原国有单位存在的效率低下问题,而且在服务上偷工减料,明显降低了服务质量[6]。对于这些问题,则需要在市场化的同时制定相应的质量标准和评价制度对服务质量进行规范。

(二)制定公共服务质量标准

公共服务质量标准对相关部门的公共服务提出了量化标准和监督措施。国内有学者指出,构建公共服务质量标准体系的指导思想总体上包括公正公平、顾客导向、质量第一、注重机制建设、精细化管理、强化服务能力、公共服务适度市场化、行政驱动与利益驱动并举以及多元化治理等九个基本方面[7]。由于公众既是公共服务的消费者,又是政府合法性的基础,让公众满意应是政府公共服务质量管理的出发点和归宿。因此,在制定公共服务质量标准时,应首先确保公共服务符合公民的需要,以使用者而不是提供者为中心。

英国的经验值得我们借鉴。梅杰政府在1991年颁布的“公民宪章”中,要求政府各部门、各行业、各机构制订自己的服务标准,并作出“服务承诺”。各单位的服务标准和承诺相当具体,如警察部门对报警后应在多长时间内派人赶到现场、医院对病人等待应诊的时间限制、铁路部门火车的正点率以及其他部门对前来办事人员所作出的时间承诺等等。顾客有权依据各部门、各机构以及提供公共服务的企业所制订的服务标准得到自己所需的服务[8]。

目前我国公共部门在建立公共服务质量评价标准方面正在进行新的尝试,总体上可以分为两类:一是引入国际上通行的质量管理体系如 ISO9000、ISO9001等,但多数公共部门进行认证后,在质量标准的贯彻执行方面存在严重不足;二是结合本地区情况自行设计构建一套公共服务的质量评价标准,但都包含在政府绩效评价之中。可以说,目前我国真正的公共服务质量标准体系尚未建立。在此情况下,可以借鉴英国经验,要求所有公共服务部门根据具体情况,制定相应的服务质量标准,并对服务质量进行承诺。如果进行国际质量标准认证,必须严格执行国际质量标准,否则应给予相应的惩罚。

(三)推行公共服务合同

在服务型政府下,应把公共服务合同作为保证和提高公共服务质量的一种正式制度安排。公共服务合同的关键是确定合同的主体,即谁与谁签订合同。按照委托-代理关系,最基本的公共服务合同应是公民与政府签订的以服务生产和服务提供为内容的合同。但现实中,公众的分散性使该合同在可操作性方面几乎没有可能。具有操作性的公共服务合同制度应是政府内部合同和政府与外部主体的合同共同推进。首先,内部公共服务合同是指财政部门与政府部门签订的公共服务协议。政府是公共服务供给的最主要承担者,其经费来自公共财政,与财政部门形成事实上的委托-代理关系,财政部门通过合同形式对其进行监督,有利于保证纳税人的钱以最经济的方式用到最需要的地方。对于协议形式,建议采用长期合同和短期合同相结合的方式。长期合同规定在财政部门保障预算支出的情况下,政府部门在一个较长时期内公共服务的目标和达到的标准,并制定改善公共服务的战略性计划。在长期合同存在的前提下,财政部门每年与政府部门再签订短期合同。短期合同的目标和内容使长期合同具体化,是实现长期合同的重要保障。其次,外部公共服务合同是指政府以外包或出租等形式让其他社会主体参与生产公共服务时与它们签订的合同,这是一种将政府权威与市场交换优势互补的复合制度安排,是公共服务市场化的结果,也是目前世界各国最广泛使用的公共服务合同定义。

在我国,长期以来政府对公共服务生产和供给的过度垄断,不仅在很大程度上导致人员膨胀、权力寻租与腐败、服务成本高、公众满意度低等问题,而且使政府服务职能“越位”与“缺位”问题长期存在,公共服务供给不足与财政资金的低效率和浪费并存。通过外部公共服务合同实现政府由公共服务的“生产者”向“购买者”转变,可以在不降低甚至提高公共服务质量的前提下,节约财政资金,提高服务效率,增加公众的满意度。

需要指出的是,无论哪种形式合同,都要详细规定服务的数量、质量、资金来源等一系列关系服务质量的重要问题,同时对于合同不能完全履行的,也应明确规定应承担的责任与后果。

(四)建立公共服务质量评价体系

公共服务质量评价是保障公共服务质量的重要制度安排。通过评价,可以及时发现公共服务实现过程中存在的问题,并采取有效措施予以解决,从而提高公共服务生产和提供过程中的有效性和服务效率。

由于政府部门在提供公共服务时具有天然垄断性,缺乏提高公共服务质量和整体绩效的外在压力和内在动力,长期以来我国公共服务质量评价体系处于短缺状态。公共服务绩效评估,就是在评估政府绩效的过程中,将评估重心放在公共服务上,重视公共服务提供的质量与效果[9]。这也是政府绩效评价的重要内容。张钢等(2008)提出建立公民价值导向的地方政府公共服务和社会管理过程模型,并以此为基础构建地方政府公共服务质量评价指标体系[10]。评价主体既应包括内部主体(本部门、上级、下级和主管部门等),也应包括外部主体。公众作为公共服务的消费者,对公共服务的质量最有发言权,因此应以外部评估主体中的公众评估为主。同时,公众参与公共服务质量评价,不仅有利于提高公共服务质量,也有利于建立和谐的政府-公众关系。

在我国公共服务质量评价工作尚未全面展开的情况下,尽快建立一个包括第三方在内的多元评价主体,使用定性和定量相结合的评价方法,构建科学的评价指标体系,遵守严格的评估程序,保证结果的有效应用,等等,这是提高公共服务质量必然选择。

(五)完善公共服务投诉制度

如果说引入竞争、制定服务标准、签订合同、开展评价等是提高公共服务质量的基础制度,那么,完善的公共服务投诉制度则是监督上述制度有效运行的重要手段。完善公共服务投诉制度的前提是提高公共服务的透明度。公共服务部门有义务向服务的接受者说明所提供服务的内容,由谁经办、怎样办、花费如何,公众在接受服务中的权利,对服务感到不满意时可以采取哪些方式进行投诉以及出现问题后可以采用哪些补救办法等。

我国已有一些地方政府推出内容不同的公共服务投诉受理制度,如重庆南川市2005年出台了《南川市国家公务员服务质量投诉制度实施办法(试行)》,辽宁抚顺县2008年公布了《公共行政服务中心服务投诉受理制度》等。这些地方实行的公共服务投诉制度,主要针对的是对公务员服务质量投诉的规定。对于更广泛的公共服务主体,包括政府部门、国有企业及其他提供公共服务的部门和企业在生产和提供公共服务质量方面的监督,却游离于明文的投诉制度之外,利益相关者多选择上访这种效率低、成本高的利益诉求方式。

为保证公共服务质量,应进一步完善公共服务监管体系,从法规制度上要求提供公共服务的部门设立便捷的申诉和投诉程序,保证公众在受到不适当对待时有要求补偿的权利。同时,政府有关部门也应设置投诉专线,监督和受理公众的投拆,完善和落实公共服务问责制度。

二、提高公共服务质量的保障机制

(一)非正式制度

制度安排为提高公共服务质量提供了制度环境,保障机制的建立则为提高公共服务质量提供了实现机制。新制度经济学认为,制度是由正式制度、非正式制度与实施机制三个基本要素组成的。本文所探讨的提高公共服务质量的制度安排主要是指具有强制性的正式制度规则,这在发达国家公共服务实践过程中证明是成功的。把这些制度植入我国公共服务生产和提供过程,既是制度变迁,又是制度创新的过程。如果让这些制度安排发挥其绩效,还需要非正式制度的配合。从我国实际情况来看,公共迫切需要增加公共服务数量和提高公共服务质量,因此大多数非正式约束与提高公共服务质量的制度安排并不冲突,甚至通过适当的引导可以促进这些制度的落实与效率。

(二)实施机制

除非正式制度之外,提高公共服务质量的另一个保障机制是实施机制。“人们判断一个国家的制度是否有效,除了看这个国家的正式规则与非正式规则是否完善以外,更主要的是看这个国家的制度实施机制是否健全”[11]。离开了实施机制,任何制度,尤其是正式规则就形同虚设。因此,健全实施机制,既可以避免有法不依的现象,也可以防止行政权力发展成为实际上的“软政权”。判断实施机制是否有效的标准是违约成本的高低,如果违约成本大于违约收益,那么没有人愿意违约;但如果违约成本小于违约收益,就会有人置现有制度于不顾,提供不达标甚至劣质的公共服务。因此,强化公共服务制度的实施机制,不仅有利于提高公共服务质量,同时也有利于提高公共服务生产的供给效率,节约成本。

(三)财政支持

由于大部分公共服务需要政府财政支持,仅有健全的制度和实施机制还不足以保障公共服务质量,财政保障也是公共服务质量的重要决定因素。目前,我国在教育、医疗卫生、环境保护等基本公共服务方面供给严重不足,财政投入力度不足是重要原因。在服务数量难以保障的情况下,服务质量更是令人堪忧。特别是地方政府,分税制改革后,地方财力严重不足,中央政府虽然出台了一系列保障公共服务质量的措施,但地方政府可用财力有限。因此,应在国家层面上积极推进公共财政体制改革,建立公共服务可持续的财政支持体制,稳步增加公共服务财政投入数量以及地方转移力度,同时推进财政支出绩效考评工作,提高财政资金使用效率和效益。这样才能使公共服务质量不断提高,让公共服务的受益者真正满意。

结语

建设服务型政府,是各级政府实践“三个代表”重要思想、落实科学发展观、推动建设和谐社会的积极探索。针对现有行政管理模式在制度供给方面的不足,完善相关制度安排是保障公共服务质量不断提高的基础和前提,也是建设服务型政府的必由之路。为保证公共服务质量,不仅要建立相关制度安排,更重要的是完善制度落实的保障机制,同时也要有充足的财政投入。唯有如此,才能在公共服务覆盖面和数量不断提高的同时,不断提高公共服务的质量。

[1]Grubel H G.and Walker M A.Service and the Changing Economic Sructure[R].Services in World Economic Growth Symposium Institue,1989.

[2]Landau M.Redundancy,Rationality,and the Problem of Duplication and Overlap[J].Public Administration Review,1969,29(4):346-358.

[3]Lerner A.There Is More Than One Way to Redundant[J].Administration&Society,1986,18(3):334-359.

[4]Savas E.S.Privatization:The Key to Better Government[M].Chatham:Chatham House Publishers.1987.

[5]句华.美国地方政府公共服务合同外包的发展趋势及其启示[J].中国行政管理,2008(7):103-107.

[6]王永钦,包特.公共服务部门的所有权安排及其绩效:我们知道了什么?[J].世界经济文汇.2008(3):57-75.

[7]钟瑛.政府公共服务标准体系研究[J].档案学通讯,2008(5):43-45.

[8]范柏乃.政府绩效评估理论与实践[M].北京:人民出版社,2007:43.

[9]孟华.推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估——从机构绩效评估向公共服务绩效评估的转变[J].中国行政管理,2009(2):16-20.

[10]张钢,牛志江,贺珊.地方政府公共服务质量评价体系及其应用[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2008(11):31-39.

[11]卢现祥.西方新制度经济学[M].北京:中国发展出版社,2003:44.

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