中国公用事业市场化的政府规制途径探析

楚迤斐

中国公用事业市场化的政府规制途径探析

楚迤斐

(北京师范大学管理学院北京100875)

20世纪70年代以来,世界各国掀起了声势浩大的行政改革浪潮,从美国的“政府再造”到英国的“下一步行动方案”,无不以公用事业的市场化改革为主要取向。我们要借鉴发达国家对公用事业进行规制的经验,根据经济、合理等原则建立公用事业市场化的政府规制体制,严格界定政府规制机关职能范围及其行使方式,并通过制订行政程序法、行政许可法,建立起政府规制的合理程序和规制者的规制结构。完善政府规制体制的关键在于深化行政体制改革,只有彻底打破政企不分、政资不分、政事不分以及政社不分的传统体制格局及其惯性,才能建立起较为中立和高效的行政体制,才能使有关行政机构的职能朝着微观规制的方向健康演变。惟此,公用事业市场化才能顺利得以实施。

公用事业;市场化;政府规制

20世纪70年代以来,世界各国掀起了声势浩大的行政改革浪潮,从美国的“政府再造”到英国的“下一步行动方案”,无不以公用事业的市场化改革为主要取向。在我国,由于原有计划经济体制下形成的对公用事业的一系列管理体制迄今仍然占一定地位,其中存在的种种弊端不同程度阻碍着公用事业市场化的发展。因此,借鉴发达国家对公用事业进行规制的经验,构建适应中国公用事业市场化的政府规制体制,是我国公用事业改革的当务之急。

一、发达国家对公用事业进行规制的经验——以英国为例

早在20世纪70年代,英国已经掀起了公用事业市场化的浪潮,先后建立了由政府规制立法、执法和社会监督组成的规制框架。80年代以来,英国政府对公用事业管制体制相继进行一系列重大改革,伴随着公用事业民营化运动,原来政企合一的政府管制体制正在被改为新的政企分离的激励性管制体制[1]。发展至今,其政府规制体制已经较为完善,对于有待发展的中国公用事业市场化有很多可以借鉴和学习的地方。

(一)英国公用事业的规制特点

经历了长达300多年的公用事业规制历史,特别是经过20世纪晚期的公用事业规制体制改革,英国形成了独特的公用事业规制模式[2][3],主要体现在六个方面。

1.规制机构独立化,注重规制机构的公正性。为了避免规制过程中发生权力过于集中、信息垄断、寻租设租等现象,保证规制机关的公正性,英国将规制机关设置为法定的独立机构,直接向国务大臣负责,由专门的法律规定其信息交流和权力运作程序,并从一开始就特别注意“规制者的规制问题”。

2.推行适度规制理念,实行激励规制。激励性规制曾经是英国政府管理公共事业的传统。重新进行的规制体制改革恢复了监督的激励作用,实行适度的有限规制,这突出表现在价格的上限规制制度安排上。一方面引入目标成本和利润的概念,在一定程度上克服了自然垄断行业由于市场竞争缺位带来的合理垄断利益问题,另一方面,由于最高限价的计算基础是目标成本利润,如果企业的实际经营效率超过政府制定的目标,就能够获取超过最高限价隐含的回报。因此,最高限价制度既包含了对企业的激励因素,又使规制机关超脱于具体事物之外。

3.最大限度地把竞争机制引入网络资产。英国的“规制资产”做法提供了如下经验:一是确保了企业资产能够长久维持正常运转,保证公共服务的延续和发展;二是保证了特定区域内公用事业提供者必须以被规制的价格向其他竞争性供应者敞开被称为瓶颈的网络设施的接入使用;三是比较并公布不同区域同类企业的经营表现,使消费者可以自由选择公共服务供应商,实现有效竞争。

4.实行严格的信息披露制度,解决信息的不对称问题。价格规制是规制制度的核心内容,由于它涉及对经营效率的评价,规制机关必须掌握足够的有关企业行业经营效率的资料。英国政府对企业规定了严格的信息披露和报告义务,政府规制机关中设置专门官员负责监督企业的信息报告义务。企业必须报告的信息包括常规的审计后的财务报表及反映经营和财务状况的其他大量信息。这一制度安排比较有效地解决了规制机关与企业之间的信息不对称问题。

5.价格调整程序制度化、透明化,保证规制机关的公信力。英国公用事业价格调整有一整套的程序安排,包括市场调研、信息收集、企业经营分析、服务目标改进确认、公众咨询、专家论证等。这些程序有严格的时间编排,而且其大致日程通过各种途径向公众发布,希望公众积极参与,使得这样的制度安排充分透明,增强公众和企业对规制机构的信任及规制机关的权威性。

6.发挥民间组织的作用,强化社会监督。英国没有一个统一的消费者利益的代表方式,各个行业都有自己的特点。总的看来,有两种模式:一种是规制机构与消费者协会分离,各自独立,相互沟通,如水务、燃气领域即是如此;另一种是规制机关与消费者协会合并,如电信领域,电信规制办公室负责处理投诉,消费者协会成为总督的咨询机构。目前,后一种模式正受到普遍的批评,因而正在逐步修订法律,使两者分离,使消费者协会成为真正的民间机构。

(二)英国公用事业的规制对我国的启示

英国公用事业的规制经验,对我国的公用事业改革具有积极的借鉴意义[4][5][6]。

1.实行政企分开,培育竞争性的市场结构和多元化的市场主体。改革公用事业规制体制,首先要从政企分开入手,开放市场,允许各种经济成份进入公用事业领域。通过对现有公共企业的改造,形成多元化的企业资本结构,把企业的经营管理权还给企业,使其成为自主经营、自负盈亏的市场主体,完善公用事业的微观基础。

2.整合资源,建立职能完备、统一高效、公开透明的监理机构。改革政企交错的规制体制,在区域跨度大、全国性联网的公用事业中设立独立的专门机构,执行政府规制职责。对于服务区域特定、局限于地方、边界明显的公用事业,可以设立统一的规制机构,解决职能分散、手段单一、决策低效、缺乏透明度的问题。此外,还必须充分发挥媒体、中介机构等各种监督形式的作用,强化对规制机构的监督。

3.根据经济原理,科学地制定公用事业的规制价格。新的价格规制体制应有效地激励企业降低成本、提高生产效率、确定适当的规制价格、调整周期和考虑区域间价格的比较。并且,规制价格既要因产业而异,也要以同一产业内不同的业务性质而异。

4.注重激励,创建灵活有效的规制机制。从英国的规制制度看,给予企业一定的选择目标的弹性,实行激励规制,促使企业释放其能力,企业行为就会有所改善。如果企业愿意达到更高的经营目标,就应该对其进行鼓励,使其获益更多,则消费者也将获益更多。

5.完善规章,使规制体系规范化、制度化。英国的公用事业市场化是以政府规制立法为先导的,这说明无论是市场化过程还是监督过程,都必须以严格的法律规范为基础。因此,建立基本的规制法律框架,规定公用事业的准入程序、经营目标和方式、行业和规制机构的基本结构、规制机构的产生及其地位、规制机构的经费、规制目标和职责等等,是我国公用事业改革的当务之急。

二、我国公用事业市场化政府规制的路径探析

公用事业市场化给政府转变职能带来了重要契机,是政府通过市场化方式来提供公共产品的有益探索。研究公用事业市场化的目的在于使政府“规模和职能适度,但有充足的能力提供法律、经济和集体物品生产的制度基础,从而使私营部门充分发挥其潜力”。提供制度供给,保障公用事业市场化的顺利进行,是现行行政规制体制改革的重要思路。具体来说,我国公用事业市场化的政府规制可依照以下几条路径来优化。

(一)完善我国公用事业规制立法体系,坚持依法规制

西方国家在改革过程中往往遵循“制度先于改革”的原则,通过制定明确具体的法律法规来规范改革,防范和解决改革过程中可能出现的各种问题。如英国政府根据电信产业规制体制改革的需要,在1981年制定了电信法,1984年又制定了新的电信法,在电力、煤气和自来水供应产业也分别制定了电力法(1989)、煤气法(1986)和自来水法(1989)。这些法规由立法机构制定,它们确定了新的政府规制体制的基本框架,实际上就是政府规制体制改革的纲领性文件。然而,当前我国市场化改革的环境中相关制度资源匮乏,缺乏相应的法律依据,不能适应改革中出现的新情况和新问题,所以,完善我国公用事业规制的立法体系,以法律作为公用事业改革的准则,以立法为先导,依法行政是当务之急。首先,要从基本法的角度构建我国公用事业规制的基础法律框架,以此来奠定我国公用事业规制的法律基础。其次,要完善公用事业规制的细则性法律法规,例如对公用事业在质量、环境和安全等方面的要求,以及关于公用企业的责任、日常经营行为等内容的规则。近些年来我国已陆续出台了些法律法规,但与发达国家相比还有很大差距,所以我们应该针对不同行业的公用企业的具体问题,制定相关的、可操作性强的法律法规来规范公用事业的具体运营和利益行为[7]。

(二)以政企分开为市场化的关键,建立独立性强的政府规制机构

所谓政企分开,就是要求规制机构一定要与规制对象分离,保持独立性。借鉴国外的规制经验,可以成立公用事业监管委员会作为政府规制的主要机构。首先,这样做在结构上使得其与政府政策部门分开,可以独立地执行监管政策而不受利益相关方的干扰,特别是作为现有公司股东的政府政策部门的不必要的干涉。其次,该委员会由一个合议机构来集体领导,从人员构成来讲,应当由行业管理专家、技术专家、经济学家、法学家组成,这些委员具有固定的、得到保证的、任命时间与政府的行政领导错开的任职年限,这种安排既可以保证监管的专业性,也可以保证政策的连续性。第三,公用事业监管委员会要有足够的经费与人事支配权。建立公用事业监管委员会后,要在政府与公用事业之间形成行政指导与行政合同并存的法律关系。

政府在对公用企业运营模式的规制中,应从整个行业角度出发对所在行业的公用事业进行必要的行政指导,以促使其向预定目标靠拢。这是达到公用事业终极目标的需要,也是政企分开后政府对公用企业进行管理的一种角色定位的需要。再者,在政府对公用事业的管理过程中,为达到社会福利最大化目标指引下的具体行政管理目标,就需要与公用企业订立行政合同,对某些具体事务作出权利、义务方面的规定。公法上的法律关系的合同,在国外是一种比较发达的制度,主要类型有公共事业的特许权合同、公共工程合同、供给品和服务合同、公债合同,服务租赁合同等等[8]。当然,在建立行政合同关系后,政府的信用问题也是要特别注意的。政府一定要严格履行合同,合理行使规制手段。在规制的过程中政府不得以公共利益需要等理由而无视个体利益的实现,要遵循信赖保护原则。

(三)强调被规制者的参与,保障市场化程序的公正

从整个趋势来看,未来的政府规制体制必须强调公众参与。国际社会公认的几项消费者权利有安全权、知情权、建议权与索赔权等。因此,在市场化过程中,所有程序都应该公开透明,让民众所有的意见都能得到合理表达,这样才能充分体现竞争及民意。以下三项制度尤其值得关注。

1.公开招标制度。以公开招标的方式进行公用事业市场化,无疑可以减少不正当交易和腐败现象的发生。应该根据《中华人民共和国招标投标法》制订公用事业市场化公开招标投标制度。

2.价格听证制度。公用事业市场化后,价格问题十分重要。应该根据价格法的规定,进一步完善公用事业的价格听证制度,并保证消费者有获取充分定价信息与参与制定价格的权利,逐步完善听证程序和价格公示制度。

3.规制谈判制度。市场化政策的出台应当通过规制当事人的协商谈判程序。该程序要求行政机关在拟议规章前,先设立协商谈判委员会。该委员会成员由规制者和被规制者以及其他利害关系人和公众代表组成。协商谈判委员会的会议必须公开举行,规制机构的规章制定必须依据协商谈判达成一致。

(四)强化政府信用,规制规制者

由于在具体的规制活动中行政裁量权和自我强化法律权限机制的存在,使规制者不按经济福利最大化原则规范自己的行动,在经济规制活动中可能滥用职权,牟取私利,或者出于某一目的维护某些利益集团而损害公众利益。因此,在政府规制的过程中,必须将规制者即行政主体纳入被规制的范围内并界定规制主体与被规制者的权利义务疆域,加强和完善对规制者的规制监督。

对于规制者的规制不仅要有实体法的限制,同时还包括程序法和司法审查。行政程序作为规范行政权、体现法治形式合理性的行为过程,是实现行政法治的重要前提,而行政程序发达与否,是衡量一国行政法治程度的重要标志[9]。而相对于实体法和程序法的事前规制,司法审查则主要是对其行为所进行的事后规制。

总之,我们要根据经济、合理等原则建立公用事业市场化的政府规制体制,严格界定政府规制机关的职能范围及其行使方式,并通过制订行政程序法、行政许可法,建立起政府规制的合理程序和规制者的规制结构。完善政府规制体制的关键在于深化行政体制改革,只有彻底打破政企不分、政资不分、政事不分以及政社不分的传统体制格局及其惯性,才能建立起较为中立和高效的行政体制,才能使有关行政机构的职能朝着微观规制的方向健康演变。只有这样,公用事业市场化才能顺利得以实施。

[1]王俊豪.英国管制体制改革研究[M].上海:上海三联书店,1998:333-335.

[2]Thompsonb.Privatization in the UK:Internal Organization and Firm Performance[R].London:London Business School,1991:18-24.

[3]王俊豪.英国城市公用事业民营化改革评析[N].中国建设报 ,2004-03-23.

[4]王俊豪.英国公用事业的民营化改革及其经验教训[J].公共管理学报 ,2006(1).

[5]秦虹,盛洪.市政公用事业监管的国际经验及对中国的借鉴[J].城市发展研究 ,2006(1).

[6]高旺.西方国家公用事业民营化改革的经验及其对我国的启示[J].经济社会体制比较 ,2006(6).

[7]周林军.公用事业管制要论[M].北京:人民法院出版社,2004.

[8][法]古斯塔夫.佩泽尔.法国行政法 [M].北京:国家行政学院出版社,2002:82

[9]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,2005.

Study on the Way of Government Regulation of Public Utilities in China

CHU Yi-fei
(Beijing Normal University,Beijing 100875,China)

Nowadays,market-oriented public utilities is becoming the reform trend of many countries.By analyzing the intrinsic regulation demand of government regulation of market-oriented public utilities,this thesis confirmed the necessity of government regulation for it.Further more,the author puts forward the effective for the government regulation of our country’s market-oriented public utilities through mature experiences of developed country.

Public utilities;Marketization;Government regulation

D669

A

1000-2359(2010)02-0119-04

楚迤斐(1983-),女,河南新密人,北京师范大学管理学院博士生,主要从事行政管理、公共事业管理等研究。

2009-10-13

[责任编辑 迪 尔]