“法律保留”视域下我国中央与地方关系之探讨

张 艳,宦吉娥

“法律保留”视域下我国中央与地方关系之探讨

张 艳1,宦吉娥2

(1.中国科学院研究生院,北京 100049;2.中国地质大学,湖北武汉 430074)

中央与地方关系是一直困扰着我国法治发展的“瓶颈”所在。随着我国行政体制改革的不断深入,如何认识和处理中央与地方之间关系的问题显得更加突出。“法律保留”可以为协调转型期间我国的中央与地方关系提供新思路:“法律保留”不仅与我国现行宪法规范具有相通性,而且可以在不改变我国现有的政治体制的情况下,为解决当下我国中央与地方关系所面临的法治困境提供有益的借鉴。

中央与地方关系;法律保留;法治

中央与地方关系,涉及整个国家权力体系的配置,也是一直困扰着我国法治发展的“瓶颈”所在。随着我国行政体制改革的不断深入,如何认识和处理中央与地方之间关系的问题显得更加突出。这一现实迫切要求学术界对我国中央与地方关系问题开展更为深入的探讨,积极探索实现我国中央与地方关系的制度化、法治化路径。本文试图从“法律保留”的视域来探讨如何构建我国中央与地方关系的问题。

一、转型期间我国中央与地方关系之现实困境

中央与地方关系问题是影响我国社会生活众多领域的深层而复杂的问题。伴随着社会从传统向现代的转型,我国经济发展取得了有目共睹的成绩,但中央与地方之间的冲突和矛盾也越来越明显,且当前我国中央与地方的矛盾突出地反映在利益诉求差异上。改革开放以来,中国社会实现了从指令性的计划经济体制向宏观调控的市场经济体制的转轨,充分调动了地方经济建设的积极性。同时,中国社会的转型也使得“地方政府在微观领域内获得了较大的配置资源的权力,地方政府开始成为相对独立的行为主体和利益主体”[1]。于是,在中央与地方的利益多元化格局下,中央与地方围绕着经济发展、资源保护、能源开发等一系列问题展开了博弈,这也使得转型时期我国中央与地方关系更加敏感和关键。地方政府为了实现自身利益的最大化,有时会对中央的政策置若罔闻或是在执行中大打折扣,导致中央政府的权威在无形中被弱化。在这样的情况下,中央政府往往不得不采取强硬的行政手段,对那些敢于顶风作案的企业和地方官员痛下杀手,以此来惩戒违背中央政府宏观调控政策的地方政府,但这并不能从根本上解决我国中央与地方之间的矛盾冲突,反而为中央与地方关系的规范化、制度化增添了更多的不确定因素。多年来,中央面临的放权与收权循环中“一放就乱、一乱就统、一统就死”的现象就是有力的证明。

毋庸置疑,重新回归原来的计划经济体制下的中央绝对集权已绝无可能,中央与地方关系已经从原来的“中央单向控制”向“中央与地方双向依赖、彼此制约”转化。面对这一事实,我们需要对中国的国情进行实事求是的分析,要善于调和中央与地方的多元利益,把握双方权责关系的动态平衡。从法治的视角来分析,就是在中央与地方关系问题上建立行之有效的法律制度框架,保证中央与地方之间的利益协调与多赢,实现中央与地方关系的制度化。

二、“法律保留”在我国适用之理论分析

“法律保留”的概念为19世纪德国行政法学家奥托·迈耶所创[2]。但其内涵却早已在法国1789年的《人权宣言》中就得以体现。如果追溯其发展历程,法律保留的理论诞生于君主立宪时代,“侵害保留”是“法律保留”最原始的含义,即“如果行政权要限制公民的自由和财产权,必须获得经由被治者代表组成并参与的立法机关制定的法律的许可”[3]。“法律保留”的首要目的在于限制行政权,防范行政权滥用给整个社会政治秩序带来的侵害。但随着时代变迁,各国在本国的法治实践中赋予了“法律保留”不同的内涵,也使得法律保留原则在世界范围内得以发展。于是,对于我国这样一个发展中大国而言,“法律保留能否适用”以及“法律保留如何适用”就成为我们首先面对的重要命题。

从理论层面分析,“法律保留”关于“立法优位”“主权在民”的主张同我国现行立法规范及政治体制框架存在契合性。首先,“法律保留”关于“立法优位”的主张意味着权力必须服从于法律,不存在超越法律的权力,而这正是当前我国建设社会主义法治国家的核心价值理念,是现行宪法的灵魂所在。我国现行宪法第5条明确规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体,各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,都必须予以追究。”另外,“法律保留”关于“主权在民”的主张也同我国的政治体制构架具有相容性。“法律保留”是从“主权在民”的立场出发,强调“只有人民选举产生、具有直接民主合法性的议会才能够对共同体利益作出决定,特别是普遍的、对公民具有约束力的行为规范”[4],并由此推导出作为民意代表的议会的优位地位。在我国,主权在民原则是现行宪法的逻辑起点,我国人民代表大会制度就是人民主权原则的最好体现。根据我国现行宪法的规定,人民代表大会在我国国家机构的体系中处于至高的地位。人民代表大会是我国的权力机关,同时也是立法机关,其他国家机关由全国人民代表大会产生,对其负责,受其监督。

当然,也有学者提出,“法律保留”作为特定时期西方法治文明的产物,它以民主代表性作为立法权优位的理论基石,那么,在我国这样一个实行人民代表大会制的政权组织形式的国家,行政权同立法权一样属于“同一主体即人民行使的同质权力”[5],换言之,在人民主权原则普遍确立的情况下,行政机关或直接或间接地获得了民主与正当性[3],这就质疑了“法律保留”在我国适用的逻辑前提。对于这类质疑,我们认为,“即使在未确立权力分立的国家,机关间的分工也是存在的,而立法机关和行政机关在民主正当性基础和议事程序上的差别,决定了某些事项必须由立法机关管辖。因此,法律保留在立法机关具有最强民主性的国家仍有存在的价值”[3]。

不仅如此,“法律保留”的价值理念也在我国《宪法》及《立法法》中也得到了体现。根据全国人大常委会法工委的意见,我国宪法在“哪些事项属于法律规定的范畴”的问题上适用了“法律保留”,宪法规范中共有45处进行了规定,具体为:(1)明确必须“由法律规定”或“以法律规定”的内容,如宪法第9条第1款、第10条第 2款、第 31条、第 59条第 3款、第78条、第86条第3款、第95条第2款、第95条第3款、第97条第2款、第111条第1款、第124条第3款;(2)规定“依照法律规定”或“依照法律”的内容,如宪法第2条第3款、第10条第3款、第10条第4款、第13条第 2款、第 16条第 2款、第 17条第 2款、第19条第4款、第34条、第 40条、第 41条第 3款、第 44条、第 55条第 2款、第 72条、第 73条、第77条、第89条第17项、第 91条第2款、第 99条第1款、第99条第3款、第102条第2款、第104条、第107条第1款、第109条、第126条、第131条;(3)其他带有“法律”的表述,如宪法第8条第1款、第11条、第16条第1款、第18条第1款、第62条第3项、第 115 条 、第 125 条[6]。

如果说现行宪法关于法律保留的规定仍过于抽象的话,那么,《立法法》第8条、第9条则将“法律保留”的价值理念进一步付诸实践。《立法法》第8条从相对保留的立场对于只能制定法律的事项予以规定,要求“下列事项只能制定法律:(一)国家主权的事项;(二)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;(三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;(四)犯罪和刑罚;(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;(六)对非国有财产的征收;(七)民事基本制度;(八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;(九)诉讼和仲裁制度;(十)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”而《立法法》第9条从绝对保留的立场强调:“本法第8条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”[7]现行宪法及《立法法》的这些规定是法律保留原则在我国适用的初步尝试,也为我们在中央与地方关系中适用法律保留原则奠定了基础。

三、“法律保留”在我国中央与地方关系中适用之展望

客观而言,中国作为一个后发型法治国家,更多是以一种学习和借鉴的态度来认识和看待西方法治经验。中国的法治发展道路不仅要立足于中国现实,更要积极吸收和借鉴他国法治进程中的经验、教训[8]。作为西方法治文明表征的“法律保留”无疑为解决我国中央与地方关系问题提供了一个新的思维视角。适用“法律保留”原则意味着从宏观上决定了中央与地方在权力行使过程中不得逾越的边界;从微观上在多元化权力体制中科学划定中央和地方的界限。根据“法律保留”的要求,我们需要从立法层面对中央与地方关系进行调整和规范,具体措施如下。

(一)在立法上正视地方的利益需求

在中央集权意识主宰当代政治法律思维的时候,似乎尊重和维护中央整体利益,具有绝对的价值正当性。其他一切非中央立场的考虑,如地方经济发展前景、地方自主性发挥等角度的考虑,似乎都只能被看作对中央整体利益的补充甚至约束并因此缺乏与生俱来的合法性,需要进一步的论证才能够成立。其实,中央与地方之间利益关系的价值证成远未完结,双方权力冲突的价值评断更为复杂。可以说,尊重中央权威和保护地方自主过程中的每一场冲突、每一个方案、每一次努力,都会拨动中央与地方之间的敏感神经。就全局和长远发展而言,在中央与地方关系中,片面强调一方的利益而忽视另一方的利益是不符合我国国情的,也无助于中央与地方之间关系的法治化、长效化。无可否认,地方利益是客观存在的。在合法有效的表达渠道缺位的情况下,地方利益就会通过某种非正常渠道来表达,由此导致地方之间、中央与地方之间关系恶化等一系列负面效应。这就需要我们逐步确立和完善合理有效的地方利益法律表达机制,将“尊重中央权威和维护地方利益并重”的立场反映到法律层面来。

(二)通过立法来明确中央与地方之间的职能分工

按照法治的基本精神,“社会变革的需求应当通过法治的途径得到合理反映与实现,并以法律规范的形式赋予其正当性”[9]。对于社会转型背景下的中央与地方关系问题,同样需要从法律规范的层面积极寻求解决的路径。具体而言,从规范的角度来分析,我国宪法文本对于行政体系内中央与地方关系的设置非常模糊。如现行宪法第89条规定:国务院行使下列职权:统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分;改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令等。该条规定从宏观上确立了“国务院主导”的中央与地方行政关系。但是,如果我们结合宪法条文以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定,将现行立法关于国务院与地方各级政府的权限界分进行比较,就会发现,国务院和地方政府“在承担职能上分工并不明显,除了少数外交、国防等权力专属于中央政府以外,地方政府所承担的职能基本上与中央政府一致,而中央政府与地方政府的权限却并没有明确具体的划分”[10]。这一立法现状带来的后果就是各级政府工作效率低下,相互之间争权夺利和互相推诿时有发生。因此,适用“法律保留”原则明确中央与地方政府间的职能范畴,不仅有效地避免了各级政府在具体事务处理中相互推诿责任,而且为理顺中央与地方关系、优化中央与地方之间的资源结构配置、提高政府行政工作效能奠定了制度基础。需要强调的是,鉴于不同历史阶段,中央与地方的权力分配会有一个调整的过程,中央与地方的权力分工及权力运行机制必须具备一定的灵活性[11],以适应社会发展的需求。

(三)通过立法来明确中央与地方的作为义务,强化职权监督

在法律保留的原则下,我们既要反对地方政府的“擅自行事”,也要反对中央政府的职权懈怠。通过为中央政府设定责任,来督促中央政府及时履行职权或者合理授权,从而使整个国家的权力体系能够顺利运作。而且,为了保证中央决策的科学化、高效化和民主化,也需要通过立法改革和制度创新对中央的行为进行必要的监督和制约,实现地方利益与中央利益的协调和平衡,为地方与中央之间建立一种沟通协商的制度平台,扩大地方参与中央决策的途径。

总之,实现中央统筹与地方自主之间的动态平衡,不是一件轻松而美妙的事情。它要求我们正确适用“法律保留”原则,实现中央与地方之间的充分沟通,为中央与地方的利益协调创设足够的实践平台和制度空间,从而有效整合中央与地方之间的资源优势,为不断满足公民的经济、社会和文化权利需要,促进社会的可持续发展提供稳定的制度保障和社会环境。

[1]辛向阳.法治框架内的中央与地方关系[J].中国改革,2006(7).

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[3]叶海波,秦前红.法律保留功能的时代变迁[J].法学评论,2008(4).

[4]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟,译.北京:法律出版社,2000:105.

[5]秦前红.中国宪法领域的法比较——方法与趋势[J].河南省政法管理干部学院学报,2007(1).

[6]张春生.《中华人民共和国立法法》释义[M].北京:法律出版社,2003:306-310.

[7]刘连泰.评我国《立法法》第八条、第九条关于“法律保留”制度[J].河南省政法管理干部学院学报,2003(3).[8]张艳,等.我国不起诉自由裁量之现实反思与路径选择[J].武汉大学学报,2009(5).

[9]张艳,等.当代中国民间社会团体发展的“合法性”危机[J].海南大学学报,2008(5).

[10]秦前红.简评宪法文本关于中央与地方关系的制度安排[J].河南省政法管理干部学院学报,2007(6).

[11]张艳.我国中央与地方关系的法治困境与出路[J].内蒙古大学学报,2008(4).

On the Relationship between Chinese Central and Local Government— —From the Perspective of the Principle of Reservation of Law

ZHANG Yan,et al
(Chinese Academy of Sciences,Beijing 100049,China)

Central and local government relationship,has been the bottleneck of Chinese rule-of-law development.With the development of Chinese administrative system reform,the problem of"how to understand and handle central and local government relationship"becomes more and moreoutstanding.The principleof reservation of law can provide new path for dealing with Chinese central and local government relationship:For one thing,the principle of reservation of law shares the same value with Chinese constitutional law,for another,the principleof reservation of law can help solve the messof ruleof law in current Chinese central and local government relationship without destroying current political system.

central and local government relationship;the principle of reservation of law;rule of law

D912.1

A

1000-2359(2010)02-0113-04

张艳(1976-),女,湖北孝感人,中国科学院研究生院博士后流动站研究人员,主要从事知识产权法、宪法与行政法研究。

中国科学院研究生院院长基金项目“我国遗传基因资源的法律保护研究”、第四十六批博士后科学基金面上资助项目“我国民间志愿组织发展的法律问题研究”(20090460561)

2010-01-16

[责任编辑 孙景峰]