GPA主要成员政府采购制度和法律规制探析

张天勖

(吉林大学经济学院,长春 130012)

GPA主要成员政府采购制度和法律规制探析

张天勖

(吉林大学经济学院,长春 130012)

政府采购制度源于自由市场经济并完善于现代市场经济,规范的政府采购制度和行为在市场经济运行中发挥着重要的公平作用。为了更好地实施政府采购制度,各国尤其是 GPA主要成员均在法律规制下实施了有序的政府采购制度。而 GPA主要成员完善的政府采购制度和相关规则设计,对于我国实施政府采购制度也具有一定的借鉴作用。

政府采购制度;GPA;财政学

政府采购也称为公共采购,它是政府及其附属机构为了日常政务活动或为公益事业提供基础设施和办公服务的需要,使用财政性资金或属于财政性资金的预算外资金,在财政的监督下以法定的方式和程序,对货物、工程和服务的购买。政府采购制度源于自由市场经济,完善于现代市场经济。规范的政府采购制度和行为在市场经济运行中发挥着重要的公平作用,在全球经济中也凸显出三大基本功能:行政管理功能、竞争政策功能和宏观调控功能。为了有效地加强支出管理,更好地发挥政府采购的经济调节功能,西方国家纷纷将政府支出划分为采购支出和转移支出两大部分,并有针对性地确立了各自的运行机制和管理办法,即通过建立政府采购制度对政府采购支出进行管理,购买商品和服务即是这种制度管理的一个显著特点。

一、政府采购的起源及其规则

欧洲是政府采购制度发源较早的地区。早在 1782年英国政府就成立了用于专门负责采买政府所需货物和投资建设项目的“办公用品局”,并相应制定了一套政府采购特有的程序以及规章制度,其中包括超过一定金额的政府采购合同必须使用公开的、竞争的程序,即公开招标。同样,开始较早并具有完善的政府采购制度的瑞士政府也是实施政府采购体制的国家之一。1861年,美国通过了一项联邦政府采购法,规定了采购机构、采购官员所应遵循的程序和步骤。从历史上看,政府采购的发展出现了三种态势:

1.政府采购的范围不断扩大。政府采购自产生以来就是各国进行宏观经济调控的重要手段,实施与推进政府采购制度是建立市场经济体制和公共财政框架的基本要求。一些国家往往通过政府采购的倾向性政策来实现其增加就业、扶持国内企业与民族产业的社会公共目标。二战后发生的经济危机,使世界主要国家认识到政府干预对国民经济发展具有巨大作用,于是,公共服务组织、国有企业以及作为政府补充并发挥政府职能的各种机构应运而生,政府部门因此得到了较大延伸。政府采购也逐渐由集中于政府机构扩展到公共组织,并日益成为国家干预经济的重要手段。

2.政府采购日趋国际化。虽然政府采购制度起源于发达国家且在发达国家实行时间较长,但政府采购却一直是一个高度保护的市场。随着政府采购市场比例的不断提高,在采购领域内歧视外国供应商和外国产品进入的行为态势凶猛,政府采购规制甚至成为一种新的贸易保护主义形态,对国际贸易自由化的发展也构成了严重阻碍。20世纪六七十年代,一些发展中国家和新兴工业化国家发展加快,但由于其本国生产能力和技术水平有限,加之国内各种大型基础设施的大规模兴建和某些重点行业企业的快速发展,导致了出口的剧增,于是外汇匮乏问题开始浮现。为保证外汇的有效利用,许多发展中国家实行了政府集中采购制度,如巴西、韩国、印度、非洲及中东地区国家,即由政府所属或政府指定的贸易公司进行国际招标、进口采购等。在将政府采购推向国际市场的过程中,发展中国家起到了重要作用,政府采购的国际化进程也进一步加快。

3.政府采购国际规则逐步完善。在政府采购机制发展的最初阶段,由于没有建立一个完善和系统的政府采购国际规则,导致在不同国家间的政府采购中,各种歧视性政策和不平等条件屡见不鲜,甚至有愈演愈烈的态势,也限制了政府采购国际竞争的范围。在这种情况下,国际经济组织成员国开始重新审视政府采购规则,并在世界各国的磋商和协调下,逐步形成了一些有关政府采购的国际规则,其中包括:世界贸易组织(1994年)的《政府采购协议》、世界银行的《采购指南》、联合国贸易法委员会的《货物、工程和服务采购示范法》与《立法指南》、欧盟的《采购指令》、国际复兴开发银行和国际开发协会的《贷款、信贷采购指南》,以及亚太经合组织(APEC)正在制定的《政府采购非约束性原则》等。这些国际规则中与我国联系最紧密是APEC与W TO的政府采购规则。

加入W TO以后,伴随的一个世界商品交换的规则就是加入政府采购协议也称之为 GPA。

(1)GPA规则。一是关于采购实体。采购实体主要是指各成员应当按照 GPA规定进行采购的实体,包括中央政府机构、地方政府机构和其他实体。只有被列入清单的采购实体才受 GPA的约束,清单以外的其他政府部门的采购则不受约束。二是关于采购项目。采购项目是指应当按照 GPA规定进行采购的货物、服务和工程。确定 GPA下货物、服务和工程内涵和外延的根据分别是联邦产品分类法(FSC)、《服务贸易总协定》服务部门分类代码 (M TN.GNS/W/120)和联合国产品分类目录 (CPC)。采购实体以合同形式获得上述货物、服务和工程的行为,都属于政府采购范围。三是关于采购限额 (门槛价)。各成员采购实体的项目只有达到一定的采购限额(门槛价),才受 GPA约束。目前,GPA成员的门槛价基本统一,中央政府采购实体的货物和服务采购项目均为 13万特别提款权 (约 150万元人民币),工程一般为 500万特别提款权(约 5900万元人民币)。为避免出现拆分大额项目以规避 GPA的情况,GPA还详细规定了如何对合同进行估价,以确定一个合同是否达到了协议规定的限额。

(2)例外条款和发展中国家差别待遇。GPA的例外条款主要是涉及国家安全秘密、公共道德、秩序或安全、人类及动植物生命或健康、知识产权、保护残疾人、慈善机构或劳改人员生产的产品和服务。为鼓励发展中国家及不发达国家开放政府采购市场,GPA规定了对发展中国家的特殊和差别待遇。GPA成员应考虑发展中国家经济和产业发展状况、贸易收支平衡、扶持完全依赖政府采购的企业等需要,允许其享受差别待遇,实行非歧视性政策。发展中国家加入 GPA时,可就补偿贸易进行谈判,包括要求使用一定比例的本地产品、转让技术、按合同额一定比例投资、出口产品等;发展中国家基于其发展需要,可在得到其他成员同意后设置过渡期,并在非歧视条件下采取较高的门槛价;发展中国家加入 GPA后还可调整开放清单,以此帮助发展中国家保障国际收支平衡,充实外汇储备,实施经济发展计划,促进国内产业的建立和发展(农村和落后地区的小型企业、家庭企业等),扶持完全或主要依赖政府采购的产业等。

二、各国政府采购制度比较

在实施政府采购实践中,加入 GPA后的国家不断完善本国的采购制度和相关规则设计,已逐步建立起顺应国际化采购的制度,例如:美国早在 1933年的《购买美国产品法》中规定:联邦政府在采购时,只能购买本国产品,不许进口,除非以下三种情况:一是本国所供货物或服务价格不合理,二是从本国不能获得令人满意的质量和数量,三是从本地购买不符合美国的公共利益。美国加入 GPA后,为了履行协定义务,美国政府就政府采购问题作出了调整,如《美国贸易法案》明确规定,政府采购不向没有与W TO、GPA签署协定的国家完全开放;政府采购市场对 GPA其他成员方对等开放政府采购市场,以期促进世界贸易自由化、国际经济一体化的发展。

1.英国的政府采购制度。英国的政府采购是在政府政策指导、预算控制、个人责任约束和议会的监控下进行的。(1)中央政府各部门的采购都在政府政策指导下进行,除了控制政府支出外,其他的专门采购方式都被视为不必要。(2)政府各部门对自己的采购决定负责,但这些决定必须在财政预算的范围之内,同时,他们还必须就其支出向国会负责。(3)财政部通过预算制定出收入和借贷额度,对未来三年中每年的公共支出作出一个“总预算”,并对各部门支出和应急备用资金提出预算分配建议(即“供应估算”),最终成为政府向议会提出的资金要求,在每年的“公共支出核算”中得到解决。下议院通过对“供应决议”的投票来批准这些“供应估算”,而议会则通过“拨款条例”赋予各政府部门拨款支出的权利。(4)政府部门的所有支出应有议会的授权,这是一条基本原则。如政府不满意,可通过“追加预算”制度获得追加资金,但只能专项专用。各部门的支出都要受资金规模的限制,而且只能在资金划拨的财政年度内支出。在“预算控制”的前提下,政府部门的小部分支出可在法律规定的范围内一次性使用。(5)每个部门都有一名议会官员,对公共财政的恰当管理和使用负责。该官员必须保证财政支出的各方面都周全合理,做到物有所值。根据政府议会条例,议会官员必须密切注视财政部版本的《政府采购指南》和《采购实施指南》。(6)各部门的支出受议会“公共支出委员会”监督,而全国审计办公室则由部门审计员和总审计领导。

2.澳大利亚的政府采购制度。澳大利亚的采购监督管理主要采取了以下一些措施:建立全国采购委员会,制定采购政策,监督其他部门遵守国家采购政策,并为他们的采购提供咨询;对战略型采购项目实行集中采购,突出规模效益,便于政府监管;实行电子交易,公开采购信息;规定采购官员资质标准,达到相应的资质标准才能从事采购业务;认定采购机构资质,根据资格等级从事相应的采购活动;强调采购官员的道德规范,要求采购官员保持高度的道德标准,如有违犯,将受到《公务员行为法》的制裁。

3.美国的政府采购制度。美国联邦政府构建了一套完整的政府采购监督体系:(1)政府采购政策办公室对各政府机构的采购活动进行业绩评估;(2)总统预算办公室下设财务管理办公室,负责各政府机构财务记录和合同的日常检查与规范;(3)各政府机构内部独立设置直接对国会负责的总检察长办公室,负责对本机构项目执行情况、经费使用情况和政府采购活动进行日常监控,并向总统预算办公室和国会提交情况报告;(4)各合同争议委员会处理投诉事项,该委员会设有三名行政法官,各政府机构行政首长无权改变行政法官的裁决结果;(5)联邦会计总署作为国会的审计机构,监督联邦各政府机构公共资金的使用情况,并受理政府采购投诉。

三、各国政府采购的法律支持体系

为了更好地实施政府采购制度,各国均在法律规制下实施了健康有序的采购制度。

1.英国比较成熟的政府采购法律法规。英国的政府采购法律、法规大致包括以下内容:一般合同与商业法律;法定职责,如遵守国际条例;专门法律规定,如对行贿受贿或不公正合同条款的处理;旨在消除国别歧视、增强欧洲单一市场内物资和设施自由流动的欧共体条约及规定;世贸组织政府采购协议和其他国际协定,欧洲联合会是这些协定的协约方之一;法律先例中,应特别包括这样一个案例:英国上诉庭曾认为一个标价合理的公共机构如违反了合同结构、内容的基本要求,按这种合同规定,一切损失都应获得赔偿。也就是说,上诉庭认为在合同裁决过程中必须存在一个结构内容完整的合同。

2.美国比较健全的政府采购法律法规。美国拥有统一的联邦采购制度规范体系,各联邦机构进行采购时都须按《联邦采购法规》(FAR)及其补充规章执行。在 FAR的统一规范下,经总统预算办公室内设的政府采购政策办公室批准,各联邦机构都可依法制定本部门的采购规章,对 FAR进行必要补充,确保其在本部门的贯彻执行。FAR的修订和指导实施由政府采购政策办公室负责,其中,修订工作由该办公室下设的 FAR理事会完成。FAR理事会主席由办公室主任担任,成员包括国防部、联邦总务管理局和航空航天局的三位行政首长。理事会下设民用和国防两个采购委员会,民用机构采购委员会的主席为联邦总务管理局局长,成员来自各部门;国防采购委员会的主席由国防部长和航空航天局局长共同担任,成员主要来自国防机构。两个委员会下再各设若干个小组。修订 FAR时,由一个小组提出修改意见,经两个委员会讨论达成一致意见后报理事会,由理事会决定是否修改。若理事会无法做出决定,则由理事会主席裁决。

美国联邦政府的《购买美国产品法》比较有名,在号称不歧视的口号下,对于本国商品进行法律规制设计上的保护,主要有两个方面要求:首先,拟采购的项目即“最终产品”,必须是在美国制造的,其次,最终产品采用的“实质上全部的”组件也必须是在美国制造的。这样,就把相当的采购商限制在一定层面上。在机制设计上,采购立法、政策管理、执行和监督等分工明确、职责清晰,国会负责政府采购立法;联邦政府采购政策办公室负责拟订法律草案,依法制定有关政府采购规范,指导和督促各政府机构依法采购;联邦总务管理局、各联邦机构等是采购执行机构;各合同争议委员会、联邦会计总署、联邦索赔法院依照程序负责处理供应商投诉,依法对政府采购违法行为进行监督。但州一级的政府采购是有自主权的。

同时,美国的开放清单列明了不纳入 GPA的项目,除外项目包括农业部、商务部、国际开发总署、交通部、能源部、国土安全部、国防部等中央实体的部分项目;部分州采购建筑钢、机动车辆和煤的项目,促进贫困地区发展、扶持少数民族、跨政府咨询委员会负责与各州政府沟通,由 50个州的代表组成。白宫贸易代表处还保持跟参议院和众议院财政委员会的沟通。当谈判政策制定过程中出现不同意见时,有关争议首先在贸易政策协调小组内讨论。在小组内无法达成一致意见时,白宫贸易代表处将争议提交副部长级的“贸易政策审核小组”审议。倘若还无法形成共识,有关争议将提交总统主持的“国家经济委员会”做最终裁决。

亚洲一些 GPA成员国的政府采购规制都比较完善,日本、韩国等根据全球化的进程不断完善、调整政府采购的法律法规,力求做到既使本国利益不受损失,又能够提升其在国际市场上的采购份额。

〔责任编辑:陈淑华〕

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A

1007-4937(2010)05-0057-03

2010-09-19

张天勖 (1980-),男,黑龙江哈尔滨人,博士研究生,从事法经济学研究。