理性化建构：我国基层维稳运行范式的一种解读

陈发桂

(中共广西壮族自治区委员会党校,南宁 530022)

理性化建构：我国基层维稳运行范式的一种解读

陈发桂

(中共广西壮族自治区委员会党校,南宁 530022)

维稳问责的日益强化与公众日益凸显的利益诉求导致基层维稳运行范式朝着非理性的方向发展。综观我国的基层维稳情况,其面临着运行成本非理性、运行行为非理性及运行目标非理性的困境。我国基层维稳机制运行理性化的建构路径是：改变目前基层政府直管的维稳模式,通过基层维稳主体多元化的方式,实现维稳运行成本的理性化;改革目前基层维稳中的压力型模式,形成有效的激励型维稳运行范式,实现维稳运行行为的理性化;扩大公众利益诉求的表达空间,将基层维稳的目标从静态稳定转变为动态稳定,实现维稳运行目标的理性化。

基层维稳;运行成本;基层维稳运行范式

基层维稳运行范式是一个由特定系统不同层次的范式主体及其不尽相同的目标和动力要素有机结合的、按一定规律和方式运行的基层社会维稳的内在结构总称。它涉及主导维稳活动的基层政府、参与基层维稳活动的民间组织和社区,以及进行利益诉求表达的普通民众等整个基层维稳工作系统。我国已经进入利益博弈时代,在体制变革、社会转型的关键时期,基层社会中的利益关系和利益格局处于非均衡状态,利益主体日益多元化,他们通过博弈进行利益调整。近十多年来,基层维稳范式中的公众利益表达行为表现出数量扩大、规模增加、行为激烈、诱发点多、涉及面广、对抗性强等特点[1]。为此,直接承担维稳重任的基层政府 (本文主要指县、市、区和乡镇、街道两级政府)就面临极大的挑战和考验,基层维稳能否理性化运行至关重要。当前,维稳问责范式的日益强化与公众日益凸显的利益诉求的双重交织,导致基层维稳运行范式朝着非理性的方向发展。

一、我国基层维稳运行范式理性化的特有内涵

按照马克斯·韦伯的解释,理性化是一种同传统观念、传统思维方式相对立的生活态度、价值观念和思维方式,是贯穿现代社会发展过程的一条主线。他认为,理性化的结果是使社会生活不断被合理化、科层化以及科学化。反映在政治领域,理性化表现为从传统权威向法理权威转变,权威的行使应建立在正式制定的规则和法律的正当要求基础之上;反映在思想领域,理性化表现为从不受约束的情感、欲望逐渐走向理智,用冷静、清醒的眼光来对待事物和处理问题[2]。由此来看,一个社会的和谐程度与维稳范式的理性化程度是相辅相成的,基层维稳运行范式的理性化程度越高,社会的和谐程度就越高。

从某种意义上说,“基层维稳范式的理性化”应当成为我国基层社会治理的特有话语。但在我国,无论是实务界还是学术界,在观察、描述、判断涉及基层维稳范式理性化问题的讨论、评价及在具体维稳时,“基层维稳范式理性化”一词的话语内涵还没有真正进入研究范畴。在大多数情况下,这仅仅成为一种预设的、约定俗成的运用。

当前,面对基层维稳运行的非理性化现象,至今尚未引起实务界和理论界的足够重视。尽管瓮安事件、石首事件等群体性事件曾经轰动一时,却无法从根本上推动基层政府与社会公众在基层稳定进程中实现良性互动。何为基层维稳范式的“理性化”?“基层维稳范式的理性化”应以怎样的形式体现?实现“基层维稳范式的理性化”路径选择究竟是什么?作为一个主体性十分强烈的术语,对“基层维稳范式的理性化”尺度的认识取决于判断者的认知取向、价值诉求、知识能力乃至个人基于社会地位的人生体验、生存状态和利益预期。因此,人们对“理性化”及其路径、手段的判断和界定,既包含某些共同的见解,也存在明显的话语差异,甚至有基本立足点的冲突[3]。笔者认为,“基层维稳范式的理性化”应当在以下两种情形或者意义上使用。

第一,维稳运行范式的理性化是在基层维稳进程中实现基层政府与社会公众良性互动的过程。理性化首先意味着基层政府与社会公众在维稳进程中彼此要遵从法定的秩序,在宪法与法律的规则框架内表达意见并采取行动。基层维稳运行范式的理性化,一方面要求基层政府在维稳过程中应以有序、合法的程序、途径和方式采取行动;另一方面基层维稳运行范式的理性化也强调社会公众在进行利益表达时,必须遵守宪法与法律的实体性与程序性的安排,包括社会公众对自己的利益诉求进行表达时不能以危及社会稳定相要挟。

第二,维稳运行范式的理性化是加强规范基层政府对影响社会稳定事件的处置行为,其要求基层政府采取疏导、协商等理性措施,防范因基层政府处置不当酿成恶性群体性事件。从基层政府主导维稳活动的优越性出发,强调理性化的基层维稳范式基于并取决于基层政府设置的管理制度和开放管道,主张社会公众的利益表达秩序源自于基层政府的有效引导与管理制度的不断完善。在这一思维框架下,维稳范式的理性化价值在于：一是倡导基层政府容忍社会公众正常的利益表达行为,并在其间发挥引导作用;二是倡导借助基层政府的监控管理方式,按照法律设定的程序轨道整理、接纳及规制社会公众的利益表达行为,使社会公众在法律给定的限度内进行理性表达。

因此,对“基层理性维稳”的话语阐释,一方面是为了标明基层理性维稳的内涵与外延的过程;另一方面是为了建构基层政府与社会公众间良性的互动过程。

二、当前我国基层维稳运行范式理性化建构面临的困境

改革开放三十多年来,社会阶层不断分化,发生在基层的许多被视为危害社会稳定的事件其实并不是政治事件或者刑事案件,往往只是群众利益表达或者博弈的手段和策略。在我国,出于刚性维稳的制度需求,基层政府往往对群众正常的利益表达行为进行不适当控制,这不仅使维稳范式运行的成本具有非理性,而且维稳范式运行的行为及目标也具有非理性的成分。

1.基层维稳运行成本的非理性化。近年来,基层政府在维稳上的非理性投入已成为基层政府一项占相当比重甚至不堪重负的常规支出。尽管目前还没有权威的全国维稳成本统计,但仅就部分地区的情况来看,维稳支出每年以两位数增长,维稳经费相当于甚至超过政府的民生支出已成为普遍现象。面对高昂的维稳成本,在基层政府财政捉襟见肘的同时,不能不让人忧虑,这样非理性的维稳开支能否持续。从长远来看,连年加大的基层维稳成本已证明“面多加水,水多加面”、不计成本的治理模式是难以持久的。因为一旦基层维稳的开支超过其支付能力,其依靠高昂成本维持的维稳模式将难以为继。

2.基层维稳运行行为的非理性化。稳定在当下中国的政治语境中,具有全局的意义。近年来,影响基层社会稳定的某些冲突,基本是利益之争,属于人民内部矛盾。一个多元的现代化社会,这些冲突是日常生活的组成部分。基于利益的冲突是理性冲突,利益矛盾不同于政治矛盾,也不同于民族矛盾、宗教矛盾和意识形态矛盾,它可以用谈判等理性化的方式来解决。因此,基层政府维稳的目的并不是要消除各种利益冲突,而是要通过理性化的方式来解决利益冲突。良性的基层维稳运行范式不是要消灭冲突,而是能够容纳冲突并且能够用制度化的方式来化解冲突。基层政府对现实生活中发生的矛盾和利益诉求所采取的非理性化处置方式,将在很大程度上使维稳运行范式陷入困境。

3.基层维稳运行目标的非理性化。将问责体系纳入基层维稳运行范式,结果是导致维稳范式目标的非理性化。因为单靠行政性压力来增强基层政府的维稳责任,很可能会使基层政府在维稳运行过程中出现不作为或者乱作为的现象。衡量基层社会是否稳定的标准,并不是基层政府是否将已经发生的社会冲突解决了,而在于基层政府是否已经建立起有效协调和解决社会冲突的范式。良性的体制不是要消灭冲突,而是能够容纳冲突和用制度化的方式化解冲突。一定要避免将一般社会利益冲突与威胁稳定的政治危机混为一谈。

三、基层维稳运行范式理性化建构的路径选择

如果我国基层维稳不能实现理性化运行,那么不仅无法发挥其沟通民意、消除民怨的作用,而且其化解社会冲突的功效也将无法有效发挥。因此,我国基层维稳理性化运行的建构路径是：其一,改变目前基层政府直管的维稳模式,通过基层维稳主体多元化的方式来实现维稳运行成本的理性化。其二,改革目前基层维稳中的压力型模式,形成有效的激励型维稳运行范式,实现维稳运行行为的理性化。其三,扩大公众利益诉求的表达空间,将基层维稳的目标从静态稳定转变为动态稳定,实现维稳运行目标的理性化。

上述措施的出发点与归宿,都在于契合基层政府与民众之间的维稳与维权目标,使之朝着一个能平衡各方利益与需求的方向发展。

1.通过基层维稳主体多元化的方式来实现维稳运行成本的理性化。基层政府维稳成本越大,处置效果可能越不尽人意,这与目前基层政府采取直管的维稳模式有很大关系。现代社会,民众表达的渠道越多样、越畅通,其参与政治的方式就越广泛,民主的成分越高,社会治理的成本越低,效果就越好[4]。改变目前基层政府直管的维稳模式,实现基层维稳主体的多元性,就是要建立小政府的维稳模式：一是要改变基层体制性的维稳模式。二是在基层维稳过程中,实行放权和授权的小政府维稳模式能更快速地对民众的利益需求做出反应,效率更高,责任感超过集权模式。

2.通过激励型维稳模式来实现维稳运行行为的理性化。目前,自上而下的行政性压力为地方政府畅通民众利益表达渠道、依法维护民众的合法权益提供了有效途径。但这些自上而下的行政性压力也使得基层政府采取非理性的维稳手段来应对。这也是我国基层维稳难以走出各方主体行为围绕利益目标反复博弈的怪圈的一个主要原因。

第一,严格规范维稳问责制度的行为范围。《关于实现党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《规定》)对党政领导干部引发责任、受理责任、办理责任,形成了较完整的责任结构约束。《规定》对群体性、突发性事件处置失当造成恶劣影响列入责任追究的行为对象范围值得商榷。因为失当与失职是不同的,失当属于能力问题,而非存在过失,失当不存在不作为和乱作为以及违反相关工作纪律的问题。尽管《规定》对党政领导干部实行问责,强调要坚持严格要求、实事求是,权责一致、惩教结合,依靠群众、依法有序的原则,但并不等同于失当就要予以问责。

第二,正确认定“造成恶劣影响”这一归责的客观条件。《规定》对群体性、突发性事件的引发责任、受理责任、办理责任均规定了一个客观要件,即行为要“造成恶劣影响”。因此,必须对恶劣影响进行科学界定,界定的方法是采取列举的方式还是设立认定原则?笔者认为,对“造成恶劣影响”应该通过设立认定原则的方式予以界定,这样可以避免在采取列举的方式时出现遗漏的缺陷。“造成恶劣影响”的认定原则标准,应当限定在维稳活动中不作为和乱作为两个方面,具体而言,就是看行为是否对公民的利益诉求予以有效回应,或者是否对国家利益构成损害,是否造成不良社会影响等。

第三,要客观看待引起“群体性事件”发生的复杂原因。在基层维稳问责制度的实际运行中,往往将“群体性事件”的发生作为维稳责任追究条件中的表现形式。其实,“群体性事件”的发生只是对属地社会稳定形势的一种客观反映。有些群体性事件的发生具有很强的突发性和高度的不确定性,如果不管什么原因,都把群体性事件的发生与基层政府官员的行政责任挂起钩来,则有失偏颇,也不利于政府官员在其职责范围内勇于担当[5]。所以,不应当把事件发生与否作为对官员实行问责的依据,而应当把如何预防事件及事件发生后行政官员的行为作为其是否不作为或者乱作为而进行问责的依据。

3.通过将基层维稳的目标从静态稳定转变为动态稳定来实现维稳运行目标的理性化。在中国当前的政治语境中,公众进行利益表达的制度空间因各种因素影响往往受到不同程度的挤压。扩大公众利益诉求的表达空间,既是中国基层政府走向更加开放民主必然经历的一个过程,也是社会自由、政府成熟自信所必须迈出的一步。扩大公众利益诉求的表达空间对于基层维稳具有重要的作用,只要公众表达的方式和程度没有逾越法律和侵害他人的正当权益,基层政府就应当给予足够的理解和宽容,这是一种动态的稳定。相反,将公众的利益表达行为或不端举动视为危及社会稳定的因素,并采取强制措施予以压制则是静态稳定。

第一,正视利益多样化背景下的公众利益表达行为,为不同的利益群体提供畅通的利益表达渠道。当前中国基层社会已经处于一个利益多样化的状态,基层维稳目标的设定,必须从这样一个基本事实出发。多元社会事实上是利益多样化的社会,它是社会转型与群体分层的必然结果。在这样的社会发展逻辑作用下,社会利益分配或迟或早会在城乡之间、地区之间和个人之间出现分化,不同的利益群体开始逐渐形成,它们之间的利益冲突往往是不可避免的。不同的利益群体一经形成,他们不仅有经济上的要求,而且必然会产生相应的政治要求和其他社会要求。他们需要有合法的正常渠道来表达其利益诉求,并要求基层政府充分了解其利益需要。因此,基层政府和社会应当正视利益多样化背景下的公众利益表达行为的正当性,也应当为不同的利益群体提供畅通的利益表达渠道,使得处于不同利益群体中的个人有机会表达其愿望和要求。这样才能使基层政府在协调各种利益矛盾时,实现公众利益诉求的有序表达。

第二,转变对公众利益表达行为的管理方式,使基层维稳的范式目标从静态稳定转变为动态稳定。为了防止非理性的利益表达行为危及社会稳定,采取一定的规范手段是必要的,这符合社会稳定的公共利益需要。规范公众的利益表达秩序不仅仅是规范公众的表达行为,更是规范和转变政府对利益表达群体的管理方式,否则以静态稳定为出发点的管理方式不仅侵害了公众的人身自由和人格尊严,压制了公众利益诉求的表达空间,而且会制造新的社会冲突点。现阶段的公众表达行为只是一种基于利益诉求或情绪的发泄方式,并不具有明确的政治诉求,因为每一起表达事件都有具体明确的起因和利益诉求,这就决定了这些事件之间并没有共同的行为关联,很难形成一个统一的、能影响全局的社会运动。传统基层维稳目标是一种静态的稳定,俞可平先生认为,静态稳定的主要特点是把稳定理解为现状的静止不动,并通过抑制的手段维持现存的秩序[6]。但是,要有效破解当前基层维稳运行范式面临的困境,基层政府所要达到的就不能只是一种“传统的静态稳定”,而应当是“现代的动态稳定”。动态稳定的主要特点就是把稳定理解为过程中的平衡,并通过持续不断的调整来维持新的平衡[7]。动态稳定的实质是根据多数公民的意愿和现实发展的需要,不断地打破现状,用新的平衡代替旧的平衡。所以,基层的动态稳定应当允许公众通过利益表达行为释放其对现状的不满,但绝不是无序的和非理性的,而是使稳定由静止的状态变为一种过程的状态,成为一种动态的利益平衡。

[1] 应星.“气场”与群体性事件的发生范式——两个个案的比较[J].社会学研究,2009,(6)：56.

[2] 郑杭生.社会学概论 [M].北京：中国人民大学出版社,2002：68.

[3] 孙柏瑛.我国公民有序参与：语境、分歧与共识[J].中国人民大学学报,2009,(1)：65.

[4] 吴理财.用“参与”消解基层“选择性治理”[J].南风窗,2009,(2)：17.

[5] 周兼明.降低社会管治成本才能长期稳定[Z].凤凰周刊,2010,(14)：20.

[6] 清华大学社会学系社会发展研究课题组的报告.“维稳”新思路：以利益表达制度化实现长治久安[N].南方周末,2010-04-15.

[7] 俞可平.动态稳定与和谐社会[J].中国特色社会主义研究,2006,(3)：28.

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1007-4937(2010)05-0009-04

2010-07-05

陈发桂 (1972-),男,广西灌阳人,副教授,从事基层社会稳定问题研究。

王雅莉〕