地方政府债务风险初探——基于分税制和地方政府融资平台的研究

■张 莉

地方政府债务风险初探
——基于分税制和地方政府融资平台的研究

■张 莉

本文认为，造成目前地方政府债务风险加大的直接原因在于地方政府财权和事权的严重不匹配，而更深层次的原因则在于1994年的分税制改革；而催化地方政府债务风险的另一个重要因素是大量地方政府融资平台的产生。针对上述原因，本文提出了旨在解决地方政府债务风险增大问题的政策建议，即从财税体制上完善相关制度，同时加强对地方政府融资平台的管理和完善，并辅助相关的配套措施，包括提高建立偿债专门基金、完善地方政府财政监督、建立风险评估与预警机制、扩大财政收入来源等。

债务风险 分税制改革 地方政府融资平台

引言

当下欧洲的主权债务危机不断地引发人们的思考和警惕，而中国地方政府的债务问题也得到越来越多的关注。目前我国地方债务风险不断增大，而与之相伴随的是地方政府融资平台的不断增大。按照财政部财政科学研究所的估算，2007年末我国地方债务总余额约4万亿元（其中政府融资平台债务约1万亿元），约相当于GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%。同时，根据2009年5月的银监会数据，2009年地方政府的投融资平台的负债总额约为7.38万亿元，其规模已经超过了地方政府全年的总财政收入。另外，据相关的估算，2009年末地方政府债务规模将接近11万亿元，相当于2009年地方本级财政收入的3倍。

而在2010年6月23日的十一届全国人大常委会上，审计署公布了该署审计调查的18个省、16个市和36个县本级财政数据。其中显示，截至2009年底，上述地方各级融资平台公司307家，其政府性债务余额共计1.45万亿元，分别占省、市、县本级政府性债务总额的44%、71%和78%。这些地方政府的债务总额近2．8万亿元。其中，2009年以前形成的债务余额约1.75万亿元，当年新增约1.04万亿元。审计还发现，各地融资平台公司的政府性债务平均占本级债务余额的一半以上。

总之，如今我国地方政府的融资需求不断得到增强，债务规模快速上升，直接影响到财政的安全。因此笔者以为，在分析债务增多原因的基础上找到有效的解决方案，有其必要性。故而，本文试图对这一问题作初步探究。

地方政府债务风险增大的原因

对于地方政府债务不断扩大的原因，笔者以为主要包括如下两个方面：

（一）体制原因：1994年分税制改革

1994年分税制改革提高了中央财政收入在整个财政收入体系中的比重，主要的收入稳定的税种归中央，地方分到的税种多数征管难度大，收入不稳定，增长缓慢。但这次改革并没有对中央政府和地方政府的事权做重新调整，地方政府承担大量的地方事务，很多带动地方发展的任务如城市建设、医疗和教育方面等等归于地方，中央只负责小部分。以应对本次金融危机，中国4万亿的经济刺激计划为例，中央政府的公共投资数额是1.18万亿元，剩余的2.82万亿投资需要由地方财政承担。也就是说，从我国中央和地方的关系来看，由于我国实行的是财权和事权分开的制度，地方政府财权小但事权大，地方政府要用较小的财力完成较多的地方事务，承担大量公共事务的支出，财权和事权在中央地方政府间的划分是不匹配的。

由于这种体制上的财权上移、事权下移的原因，地方政府在财权小、财力不足的情况下，要努力挖掘一定途径生财进而进行投资等活动带动地方经济的发展、充分发挥自己的事权，完成各项地方事务。地方政府的生财之道，主要围绕三个方面：一是对虽然法定所有权归国家、但位于本辖区的土地或矿产资源行使产权；二是通过举债等各种金融运作，扩大本级政府可支配资金；三是设法争取更多的上级转移支付。

地方政府财政上要受到中央较多控制，同时面临很多转移支付上的困难，但在地方事务上有较多自主权，在中央依靠推动当地的经济增长、基础设施建设等硬性指标考察当地政绩的情况下，地方就要在有限的税收收入下想其他办法扩张自己的财力，地方政府融资平台应运而生，把资产注入一家公司，然后以资产作抵押举债，经过长期积累就使得地方不得已的债台高筑，产生种种债务风险。而如果地方政府的这种财权和事权更好的匹配，用该有的财力完成相当的地方事务，那么地方政府就没有用融资平台等渠道筹资的必要，债务风险问题就不会加深。自分税制改革以来，如何合理划分中央和地方的利益关系、调动地方政府的积极性成为财政体制改革的焦点。

（二）助推剂：地方政府融资平台

地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。尽管地方融资平台可以通过发行企业债券、中期票据等方式进行融资，但大多数地方政府投融资平台的财务状况不佳，资产负债率较高，不具备发行债券的资格，能达到上市融资条件的投融资公司也只有极少数，再加上地方投融资平台的融资状况不透明，地方政府往往通过多个融资平台从多家银行获得信贷资金，形成多头举债。

另外，由于一些地方政府尤其是县级以下政府投融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，债务管理分布于不同的部门，造成地方政府不清楚不同层次政府投融资平台的负债和担保状况，而同时银行在对地方政府相关项目进行审查时处于相对弱势地位，对地方政府的总体负债和担保承诺情况大多不清楚，对其债务风险的识别无法到位，一些商业银行为扩大市场份额，夸大了地方财政性收入等担保的信用，没有真正重视地方融资平台的信贷风险。而实际上抵押在金融机构的资产多为土地，由于房地产市场存在多种不确定性，土地随时有较大减值的可能，这就使得这些抵押资产的价值会大打折扣。

此外，地方政府投融资平台绝大部分项目为铁路、公路、基础设施建设项目，投资金额大、投资回收期长、收益率低、见效慢，一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，无法偿还贷款，这些“隐性债务”就必然显性化，给地方政府的财政造成巨大压力。

自2009年年底以来，中国经济评价中心联合相关部委，对全国120个城市进行了政府融资平台债务风险情况的调查，发现仅有10%的债务偿付可依靠项目本身产生的现金流作为第一还款来源，其他均须地方土地收益和财政兜底来保障。而如以2009年的土地销售收入来偿还2009年地方融资平台的7.38万亿元债务，需要6.15年时间，这还不包括债务利息和未来两年平台余额要达到自然增长的峰值，以上估算是假定未来的土地出让收入将全部用于偿还当前债务，将不会有多余的资金用于基础设施建设，可见偿还地方融资平台的债务对地方财政而言任务极重，债务风险很大。而就目前，最基本的还是支付贷款利息，地方政府在向银行支付贷款的利息时只依靠地方税收收入是不够的，还需要出让土地获得的财政收入，而如果因房地产市场的低迷，土地价格下降，可能连付息都做不到，更不用说还本。

解决思路探究

针对上述原因，笔者提出如下三方面的政策建议，希冀在化解地方政府债务上有所裨益。

（一）加快推进财税体制改革

目前，地方政府财政支出责任与财政收入的不匹配是导致地方政府债务增多的体制性因素，为了减轻地方政府财政压力，应该进一步加快财税体制改革，这样可以确保地方政府在减轻支出责任的同时，拥有更稳定更多的收入来源，进而平衡财政收支。

1．适当上移部分支出责任

相应的财政体制改革的重点应是适当上移基层政府的教育、卫生、社会保障等基本公共服务的事权到省级政府或中央政府，促进各级政府间支出责任的明确划分，以便从体制上减轻地方政府尤其是县级及其以下政府的财政支出负担，进而使各级政府（特别是基层政府）的财权与事权相匹配。

2．加快房地产税制改革

在我国现行税制结构下，地方财政的主要税收来源包括营业税、增值税、所得税等，这些税收收入不稳定，不足以偿还债务，而在国外，房地产税是地方政府偿债的资金来源。在我国，土地出让金长期游离于预算管理，并能使政府分享到增加基础设施投入所带来的土地增值收益，土地成为融资平台举债的资本，地方政府过度依赖土地，土地降价风险大使得地方债务风险增大。因此，有关部门要加快推进房地产税制改革，增加对房屋持有环节的税负，为地方政府偿还债务提供稳定的现金流，同时加强政府预算对土地出让金的控制，使得地方政府在积极偿债的同时减少利用土地抵押获得贷款的动力。

3．完善预算管理体制

有关部门要加强对地方政府债务的管理，努力将地方政府的各类债务性融资全部纳入到预算管理，对可能存在风险的项目进行清查分类，对其实行硬预算约束，这样可以明确地方政府的偿债责任，激励其对已产生的债务及时清偿，同时避免产生道德风险，抑制地方政府无限扩大借债规模的动力，以此规范地方政府的举债行为。

4．完善转移支付制度

针对当前地方财政自给能力严重不足的现状，要适当增加上级政府的转移支付，努力协调政府间的财政关系，完善政府间转移支付制度：一是要完善地方表达机制，使地方利益能够得到及时有效的反映，实现中央与地方财政的有效配合；二是完善监督机制，加强对转移支付资金的监督管理，对各类转移支付资金的效果进行考评；三是设计合理的激励机制，使地方政府如实反映所需补助额。

（二）加强并完善对地方政府融资平台的管理

由上述可知，融资平台是造成目前我国地方政府巨额债务的重要原因之一，因而加强融资平台建设对与控制地方债务风险具有积极意义。

1．对各种融资平台实行分类管理

对于运行状况良好的投融资平台可以直接采取市场化的融资途径；而对于包括区县一级投融资能力和还款能力明显不足的平台应当纳入重点风险管理的范围，监控内容可包括资本金是否充足、抵押担保是否规范、资金流向和使用效率、地区财政风险度等多种因素。建议借鉴中国社会科学院中国地区金融生态环境评价的研究成果，在其数据库和研究方法的基础上，对地区财政金融状况进行综合评估，对地方政府债务的投融资方式、管理方法、风险等进行全面评估，并进行动态的绿灯、黄灯、红灯区域的监测跟踪。

2．强化投融资平台风险内控机制

投融资平台作为地方政府债务的法律主体，构成了政府债务风险的第一道防火墙。能否将债务风险防范和化解在平台内部将直接影响到财政的安全运转和偿债能力。因此，加强建立投融资平台的风险内控机制十分必要。具体措施包括：建立筹资、投资等财务活动的科学决策程序，保证企业经营者的权威，充分发挥专家智慧和科学程序的监督作用；建立企业财务风险跟踪监督机制和预警体系，对投融资平台财务风险的发生、发展进行全程跟踪、识别、评价、预测和监控；对每项存在风险的财务活动实行责任制，明确主要的风险承担者，确立其应当承担的责任和应得到的风险报酬，并执行严格的考核兑现。

3．强化投融资平台的外部监管

必须尽快建立地方政府债务管理的长效机制，从外部加强对投融资平台举债的监管，将地方政府债务控制在合理的范围。具体包括：明确地方财政部门在地方政府债务管理中的权威地位。各级财政部门要尽快明确具体管理机构和人员，制订完善的债务管理制度和具体操作办法。实施地方政府债务管理目标责任制，对债务规模、新增债务、债务偿还额、资金使用绩效等制订管理目标，跟踪问责和考核政府债务管理。各级财政、审计部门要加强横向沟通联系，加大财政和审计监督力度，督促各地落实各项管理措施。

4．提高融资平台市场化程度

利用市场机制提高融资平台的管理效率，以降低政府债务风险。具体措施包括：深化融资平台的法人治理结构改革，按照《公司法》等规定，完善登记注册等手续，且经营期限要满足还贷需要；企业在公司章程中必须建立问责机制，是利益相关人的权利、义及责任务得到明确；建立相应的制度及规定，确保所有股东、企业外部利益相关者待遇平等。此外，在上述治理结构改良的基础上，引入战略投资者，在充实融资平台的资本实力时，引入新的管理理念和人才。

（三）其他配套措施

缓解地方政府债务风险是一个非常复杂而又系统的工作，除了上述的两个方面外，还应采取其他一些配套措施，以稳步降低地方政府债务风险。

1．建立地方政府偿债准备金制度

为缓解地方政府的偿债压力，保证地方政府债务风险在可控范围内，就需要建立一套地方财政的偿债机制。具体而言，地方政府应建立专门的偿债准备金，合理制定债务还本付息计划，每年将一定比例的地方财政预算中经常性收入划入专项基金，以确保按时还本付息，维护地方政府的信誉，同时，允许偿债基金参与临时资金周转，并按照规定使用和及时回补，以保证还贷准备金的完整和不断增值。

2．完善地方政府债务监督机制

为规范地方政府的举债行为，要建立起地方政府投融资责任制度，在此基础上充分发挥地方人大的监督功能，同时强化中央政府对地方债务的监督管理机制。地方政府大量隐性债务的存在不利于控制地方政府的债务风险，因此应提高地方政府债务信息的透明度，建立起更为健全的地方政府信息披露制度，例如建立地方政府的资产负债表。

3．建立风险评估与预警机制

对项目确立和资金筹措计划进行评审论证和风险评估，并制定周全的风险防范应对措施。探索建立政府债务风险预警系统，以可量化的政府显性负债为重点，按照负债率、债务率、新增债务率、担保债务比重、偿债率、利息支出率、资产负债率和债务依存度等相关指标，科学确定政府债务综合风险预警指标体系以及地方债信用评级框架，实现地方政府债务风险预警的动态监测和全过程监管，对不同的风险情况分别制定相应的应急预案，及时化解和防范财政风险。

4．扩大财政收入的来源

可以适当减持国有资产，获得的收入可以弥补部分地方政府偿债资金不足的问题，降低政府的债务水平，在减持的同时进行国有资产的兼并重组，使资源分配更合理、利用效率更高，提高国有资产的盈利能力。另一方面，地方政府应该加快当地的经济结构的调整和经济发展模式的转变，加大对实体经济、高科技企业和创新型企业的资金投入，开拓和发展新的经济增长点，引领当地经济发展的同时，扩大财政收入的来源，提高地方政府的偿债能力。

参考资料

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（作者单位：南开大学经济学院经管法）

责任编辑：蔺怀国