公共行政的逻辑证明与历史演进
——基于社会契约论的分析
2010-04-10王艳萍
王艳萍,王 平
(安徽农业大学 人文社会科学学院,安徽 合肥 230036)
●公共管理
公共行政的逻辑证明与历史演进
——基于社会契约论的分析
王艳萍,王 平
(安徽农业大学 人文社会科学学院,安徽 合肥 230036)
公共行政基于社会契约而产生,由此对公共行政的存在进行逻辑证明,也就转换为对社会契约的存在进行论证。人类具有平等的权利及人的片面性、非自足性决定了社会契约的产生具有必然性。处于不同时期和不同立场的人们对社会发展规律的认知能力和认知信心不一样,这直接导致了社会契约论的理论分野,同时也导致了公共行政的二元分化。从原始社会到阶级社会再到未来社会,公共行政在高度发展的基础上实现了一个历史复归。这个历史复归的根本动力是人类社会基本矛盾的运动,同时,公共行政自身也存在自己相对独立的历史演进逻辑。
社会契约论;自发的公共行政;自觉的公共行政
“只要人类社会存在,就有公共权力的存在”[1],也就有公共权力的被行使即公共行政的存在。只不过,在人类社会发展的不同阶段,公共行政被赋予了色彩迥异的表现形态。本文打算以社会契约论为分析工具对公共行政的存在进行逻辑证明,并在此基础上初步勾勒出公共行政的历史演进路径。
一、公共行政的逻辑证明
在人类社会生活中,从对人的行为发生作用的深度与广度来说,经济和政治无疑应排在其他社会因素的前列。作为社会生活主体的人,要过物质生活,并且以此为基础才能从事其他活动;同时人也要过政治生活,要正确处理人与人之间的关系,并以此来促进生产力的发展和进步。
所谓过政治生活,就是指人们通过订立社会契约从自然状态过渡到社会状态,是一种对无政府世界的告别。政府①和公共权力在被创造的同时,公共行政也应运而生。
人们之所以签订社会契约创造政府和公共行政,有历史必然性:
(一)人生而平等为人们作为委托人让渡权力组建政府提供了可能性
现代科学研究成果已经证明,不同种族与民族的人除外部特征外,在智能上具有相似性。在同一民族内部,每个人无论是有机功能还是机械功能,更是接近。可见,人类具有天然的、道德的、普世的平等性[2]。
提出社会契约论的思想家为我们详细描述了自然状态下人的平等。霍布斯指出:“没有人被认为具有政治上的优越性,因为所有人都易于暴死于同类之手。”尽管现实生活中,人们之间无论在身体上、智力上都存在差别,但人们可以依靠“联合的方式”征服那些强者,“每一个人都能够杀死他人”、“即使最弱者也能够杀死最强者”[3]。洛克也赞同霍布斯对人类平等的分析,他说:“人类天生都是自由、平等和独立的,如果不得本人的同意,不能把任何人置于这种状态之外,使其受制于另一个人的政治权力。”[4]他确认每个男人和每个女人都是生而自由并且通过接受一个社会团体的保护而成为它的一员的,当然最普遍的情形通过是 “默认的同意”而做到这一点的[4]。卢梭则是人类平等原则的真正旗手。“自由是卢梭思想的名义目标,但实际上他所重视的、他甚至牺牲自由以力求的是平等。”[5]恩格斯也指出,在 “平等要求的资产阶级方面是由卢梭首先明确地阐述的”[6]。卢梭宣扬“人与人之间本来都是平等的”,“要知道一位贵族跟一个牧人都有两条腿,也都只有一个肚子。而且那些所谓必需的东西实际上对于他的身份并不是必需的。”[7]把社会契约论实践化的政治家们也高度强调了人类平等。法国《人权宣言》第一条就是:“在权利方面,人生来是而且始终是自由平等的。”杰斐逊起草的美国《独立宣言》说得更明白:“我们认为这些真理是不言而喻的:人人生而平等,他们都从他们的‘造物主,那边被赋予了某些不可转让的权利,其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利,所以才在人们中间成立政府。”
(二)人的片面性和非自足性决定了公共事务、公共行政和政府的产生必要性
宽泛地说,只要有两个人进行交往和共同生活就存在公共行政问题,因为他们在合作中可以享用“合作收益”,这个“合作收益”便为他们共同所有的“公共物品”或说“公共利益”。黑格尔把家庭称之为个人之外的最为直接的伦理共同体,就在于家庭这个共同体无疑可以为家庭成员带来合作收益,使每个家庭成员更具有丰富性、全面性和多样性。
具体来说,不同的社会契约论思想家认为公共行政可以为人们带来不同的合作收益。在霍布斯看来:安全和秩序人类最匮乏的,自然状态下的真实写照就是“孤独、贫困、污秽、残忍和短命”。所以,人们通过签订社会契约创造强大公共行政 (利维坦)在桀骜不逊的人群中创造出和平与秩序。相比之下,洛克和卢梭则认为基于社会契约的公共行政更应该也更能够保护人的自由和平等。
二、基于社会契约论的公共行政分类
经典作家认为:人类社会的发展存在不以人的意志为转移的客观规律,是一个 “自然历史过程”。生产力和生产关系的矛盾以及经济基础和上层建筑的矛盾是人类社会存在的两对基本矛盾。它们在斗争中统一,在统一中斗争,描画了人类社会运动和发展的基本轮廓。
然而,处于不同时期和不同立场的人们对社会发展规律的认知能力和认知信心并不一样。这在很大程度上导致哲学上的可知论与不可知论的诞生。而可知论与不可知论的二元分化,也使得人类社会相应产生了两种社会契约论和两种公共行政。
如前所述,人们签订社会契约是为了弥补人类的片面性和不自足性。然而,基于社会契约而产生的政府究竟是 “必要的善”还是“必要的恶”则显现了社会契约论所蕴含的两种旨趣迥异的哲学观点,同时也敲响了两种社会契约论分道扬镳的钟声。
可知论认为,世界存在着不以人的意志为转移的客观规律;同时客观规律可以被人们认识并进而形成客观真理。所谓自由便是在真理指引下遵循客观规律展开行动。由于真理是一元的,所以自由 (在真理指引下活动)的路也只有一条。显然,人们之所以要放弃自然权利过渡到社会状态,在于社会能够给人们提供真正的自由和权利。卢梭的社会契约论是其中代表。
卢梭主张:一方面,为建立国家形成某种政治共同体,每个人都必须通过缔结社会契约把他的全部自然权利让渡给社会。另一方面,所有人都必须完全服从政治共同体的意志(即公意,谓之全体公民的意志)。有人认为,上述主张会让公民丧失自由。卢梭反对这样的观点,他说:“人类由于社会契约而丧失的,乃是他的天然的自由以及对于他所企图的和能所得到的一切东西的那种无限权利;而他所获得的,乃是社会的自由以及对于他所享有的一切东西的所有权。”[8]他进一步分析道:“惟有道德的自由才使人类真正成为自己的主人;因为仅只有嗜欲的冲动便是奴隶状态,而惟有服从人们自己为自己所规定的法律,才是自由。”[8]“由自然状态进入社会状态,人类便产生了一场最堪人注目的变化;在他们的行为中正义就代替了本能,而他们的行动也就被赋予了前此所未有的道德性。惟有当义务的呼声代替了生理的冲动,权利代替了嗜欲的时候,此前只知道关怀一己的人类才发现自己不得不按照另外的原则行事,并且在听从自己欲望之前,先要请教自己的理性。虽然在这种状态中,他被剥夺了他所得之于自然的许多便利,然而他却从这里面重新得到了如此巨大收获:他的能力得到锻炼和发展,他的思想开阔了,他的感情高尚了,他的灵魂整个提高到这样的地步,以致于……对于从此使得他永远脱离自然状态,使他从一个愚昧的、局限的动物一变而为一个有智慧的生物,一变而为一个人的那个幸福时刻,他一定会感激不尽的。”[8]
显然,卢梭把社会承认的所有权称为“正式的权利”,他所强调的自由是社会自由。“自然自由”的术语不过是刚刚演变为人的猿身上尚未彻底褪去的尾巴。这是其一。其二,他把社会自由看作是受公意约束着的,“惟有服从人们自己为自己所规定的法律,才是自由”。这就消弭了自我与他人、个人与社会、自由与法律之间的对立。公意不过是社会中共同的自我、生命和意志,因此,人们结成社会,服从公意,“每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人,并且仍然像以前一样自由”[8]。最后,既然服从公意即是服从自己本人,那么,“任何人拒不服从公意的,全体就要迫使他服从公意。这恰好就是说,人们要迫使他自由”[8]。
不可知论则认为,关于世界是否存有客观真理以及即使存在客观真理人们可否进行认知的问题,超出了人们的认识能力。既然没有真理的指引,自由就是为所欲为 (自然状态下的自然权利)。不过,虽然人们不能发现真理,但却可以通过证伪方法发现谬误。证伪法告诉人们必须舍弃一些自然状态下的权利,因为这些权利的使用已经被证明是错误的。于是,人们的行为就有了碰不得的 “高压线”与戒律。质言之,这里也就产生了自然法和社会契约的基本内容:每个人都不能行使已经被证伪的权利。
洛克的社会契约论堪称代表。一方面,他认为自然状态下的人们都拥有完整的自然权利。只不过,自然状态也存在不同忽视的缺陷。一是,人们所享受的自然权利没有稳定的保障,常常面临着受他人侵犯的危险。二是,一旦自然权利被侵犯,每个人都可以在自己的案件中成为适用自然法的法官。人都是有激情的,这种自己当自己法官的做法显然有违自然公正原则。另一方面,洛克主张在签订契约时人们保留着部分自然权利 (出让的主要是实施自然法的权利)。他指出:“在任何地方,不论多少人这样地结合成一个社会,从而人人放弃其自然法的执行权而把它交给公众,在那里、也只有在那里才有一个政治的或公民的社会”[4]。换言之,政府作为必要的恶只能是有限政府和消极意义上的政府。
两种不同的社会契约论也培育了两种不同的公共行政:自觉的公共行政 (积极公共行政)和自发的公共行政 (消极公共行政)。
自觉的公共行政 (或称积极的公共行政)是指公共行政的主体已经认识并掌握了社会发展规律及其公共行政的规律时的一种管理活动[9]。既然公共行政的主体掌握了时代真理,那么政府的存在显然属于“必要的善”。在这种情况下,政府当仁不让,通过积极公共行政普渡众生。
自发的公共行政就是指公共行政主体在未认识和掌握社会发展规律及其公共行政的规律时的一种管理活动[9]。由于缺乏真理的指引,自发的政府和自发的公共行政并不能从正面积极地善化人类。“虽然本身就是谎言,但却要四处寻找真理。”政府不能成为牧师,但却可以成为一个守夜人。作为“必要的恶”,政府在被证伪权利的边界巡视:它不能告诉人们应该做什么,但却能告诉人们不应该做什么。
三、公共行政的历史演进
以社会契约论为分析框架,我们发现公共行政存在四个历史演进阶段。
(一)第一阶段:原始社会自觉的、积极的公共行政
原始社会,生产力极其落后。为了生存下去,人们必须紧紧抱在一起同大自然作斗争。在这里,人类自然拥有了第一份社会契约。这份契约规定每个人都将自己的权力交给一个主权者以形成非国家机构的政府 (酋长会议、军事统帅或者人民大会等)。主权者被赋予公共权力并要求实施公共行政。每个人都知道公共行政的时代目标——博得生存。这种求生存的愿望与人类社会在原始社会的发展规律恰好吻合。原始社会缺乏炙烤食物的火光,但并不缺乏关于社会发展规律的真理之光。显然,由于社会发展真理之境的澄明,原始社会的公共行政应当是积极的公共行政和自觉的公共行政。政府是大地上行走的神,活在每个社会成员的内心深处。
(二)第二阶段:专制社会流失的虚置的公共行政
生产力的发展使得人类社会迎来血雨腥风的阶级时代。在这个被马克思称之为“人的依赖社会”里,公共行政从主体到结果都发生了颠覆性的变化。一则,非国家机构的政府演变为国家机构的政府。原本行使社会公共权力的政府裂变为行使特殊公共权力的政府。国家和政府成为阶级压迫和阶级统治的工具。二则,随着 “公权”变为 “私权”,或 “公权”变为“私掌”,蕴含在传统社会契约框架里的公共行政渐然丧失了其原先涵义。虽然它还保留了“公共行政”的名头,但其本质却和公众日益分离。三则,公共物品原本应该向所有人开放,但权力集团却据为己有。民众可以享有的、极为有限的公共物品也被理解为权力集团赐予民众的 “圣物”。正如马克思指出:在那个时代,“小农不能代表自己,一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰,是高高站在他们上面的权威,是不受限制的政府权力,这种权力保护他们不受其他阶级侵犯,并从上面赐给他们雨水和阳光。”[10]
公共行政的命运之所以在“人的依赖社会”出现如此根本转向,原因有三。一则,原始社会的原始民主和原始公有制已经不能适应生产力的发展。私有化的阶级统制更能与生产力发展的脉搏发生共振。二则,原始社会的个人与群体高度统一的积极公共行政模式极易沦陷为专制时代的虚假公共行政模式。在积极公共行政语境中,公共权力不受任何制约和怀疑。为了安全和秩序,人们可以或说被迫放弃自己所有的权利。而政府也正是藉此理由,大肆宣扬所谓“君权神授”、“替天行道”,对社会进行高度一元化统制。另一方面,人的权利意识和主体意识还沉睡在时间隧道里,整个社会体现出浓郁的身份治理色彩。所谓身份治理,是指每个社会成员在社会中的位置和身份并非他本人意志选择和契约交易的结果,而是出于一种社会的先验赋予。同时,不同的身份也蕴含了不对等的权利义务关系。三则,权力集团处于统治立场考虑,隐瞒了自己的阶级观点。他们不敢承认这个时代的公共行政已经完全异化为集团公共行政。为了让民众心悦诚服,他们或者编织宗教故事或者演绎道德剧情为自己的统治涂刷合法性。他们希望在民众的眼里,他们实施的公共行政和原始社会 (黄金时代,在中国历史上常常被美誉为圣人时代)的公共行政没有什么本质区别,依然是一种自觉的公共行政 (替天行道或布道于天下)、积极的公共行政 (中国历史上“以吏为师”的观点很好的说明了积极公共行政的主动性和自信心)和真诚的公共行政 (民为贵、社稷次之、君为轻)。
霍布斯的社会契约论 (主要是为专制政体服务的)一定程度上对上述问题作了说明。霍布斯主张,为了确保和平及实施自然法,人们必须缔结一项契约。一方面,每个人都同意把其全部权力和力量转让给主权者。另一方面,为增进所有人的和平、安全与便利,根据契约设定的主权者 (利维坦)应当努力维护 “自然法则”。为了使主权者充分履行职责,主权应当是至高无上和不受法律约束的。因为,只有绝对强大的权力才能在桀骜不逊的人群中创造出和平与秩序,而 “无剑的契约只是空话而已”[3]。
(三)第三阶段:资本主义社会自发的消极的公共行政
资本主义社会亦被称之为“物的依赖社会”。一方面,生产力的发展要求市民社会的进一步成熟,而市民社会的成熟又导致传统身份社会的瓦解。整个社会都体现着 “从身份到契约的”进步运动。个人权利的张扬和主体性的觉醒成为时代精神的精华。“在市民社会中,每个人都以自身为目的,其他一切在他看来都是虚无。但是,如果他不同别人发生关系,他就不能达到他的全部目的,因此,其他人便成为特殊的人达到目的的手段。……在 (市民社会)这一基地上,一切癖性、一切秉赋、一切有关出生和幸运的偶然性都自由地活跃着;又在这一基地上一切激情的巨浪,汹涌澎湃,它们仅仅受到向它们放射光芒的理性的节制。”[11]另一方面,传统“异化的公共行政”在经历了漫长年代后已经穷极必反,人们开始对政府充满警惕之意。政府从雅典庙宇的神祗堕落成“必要的恶”。在上述两方面的合力下,一种崭新的社会契约论,即基于不可知论和消极自由的社会契约论应运而生;相应的,一种崭新的公共行政模式,即自发公共行政(消极公共行政)接踵而至。
在这种模式中,政府以无知者自居;事实上,政府不过和民众一样无赖和容易犯错误。人们对政府的不信任使得整个社会处于最大化的自由放任状态。“管的越少的政府便是越好的政府”成为政府与民众恪守的信条。政府没有刻意的设定社会发展目标,也没有信心和兴趣探寻社会发展规律。它不过自发地作为一个守夜人维持一个社会的最低底线,从消极的方面 (否定的方面)履行公共行政的职能。在防火防盗的梆子声中,人们或欣喜狂欢或悲观绝望,或禁欲苦行或贪婪攫取。然而,这和政府又有什么关系呢。
可以发现,在“人的依赖社会”,公共行政已经在形式上恢复了“公共性”的本来面目。不过,这种“公共性”仅是形式的,实质上其所谓的公共行政依旧是集团公共行政(资产阶级的公共行政)。这是其一。二则,这种 “公共性”虽然在形式上远离了阶级暴政,实现了人类的 “政治解放”。但是,它从消极和自发的方面体现公共性,远远不能满足人们从必然王国前进到自由王国的心愿。质言之,人们不仅需要 “政治解放”,更需要 “人的类解放”。
(四)第四阶段:未来社会自觉的、积极的公共行政
马克思在《1857年经济学手稿》中指出:“以物的依赖性为基础的人的独立性,是人类发展的第二大形态,在这种形态下,才能形成普遍的关系以及全面交换的需要。建立在个人全面发展和他们共同的、社会的生产能力成为从属于他们的社会财富这一基础上的自由个性,是第三个阶段。第二个阶段为第三个阶段创造条件。”[12]
未来社会的人们已经根本掌握历史发展规律,阶级的偏见和无知随着阶级社会的淡出而最终消逝。在巨大社会财富基石之上,在洞悉社会规律灯光之下,历史的发展走过一个否定之否定的路径。可知论性质的社会契约论、非国家机构的政府以及积极的公共行政和自觉的公共行政度都不仅在形式上而且在内容上实现了复归。
黑格尔曾经深刻地指出:世界理性,它驱使热情去为它工作,热情从这种推动里发展了它 (理性)的存在,因而热情受到了损失,遭到祸殃——这可以叫做 “理性的狡黠”[13]。未来社会建立在资本主义社会消极和自发的公共行政高度繁荣基础上。
首先,这种自发的、消极的公共行政成为生产力发展的一大驱动力,成为人类社会发展一个不可或缺的环节。换言之,资本主义时期的政府从实然角度满足了人类社会发展的必然要求。一个追求无所作为的有限政府却创造了最无限的历史贡献。历史将绝望赋予那个时代,然而绝望中却蕴含了未来社会的最大希望。恩格斯说:恶是历史发展的动力借以表现出来的形式。历史的发展不断体现出这种恶与善、自发与自觉、消极与积极以及希望与绝望的二律背反。其次,这种自发的、消极的公共行政还为未来社会的到来提供了富有权利意识的公民。没有这个张扬主体性和个人权利意识的阶段,未来社会自觉的公共行政和积极的公共行政便有可能演化为专制时代的异化的集团公共行政和暴政,便不可能在未来社会真正实现人的自由个性,也不可能真正实现人的类解放。
正是从这个意义上说,卢梭的社会契约理论在未来社会实践才是伟大和不朽的。而提前诞生的卢梭思想因为“不合时宜”有可能成为专制主义的招魂火把。英国保守主义政治理论家柏克在反思法国大革命的时候曾将卢梭的思想与法国大革命的激烈程度联系起来。他说:“我相信,如果卢梭还活着,在他短暂的神志清明时刻,一旦看到他的思想引起那么疯狂的实践后果,一定会吓昏过去的。”[14]而罗素在《西方哲学史》中更是直接指出“希特勒是卢梭的一个结果,罗斯福和丘吉尔是洛克的结果”,认为卢梭是现代集权主义的思想源头[5]。
哈耶克告诉人们,要时时担心理性的自负,否则有可能走往奴役之路。因为,历史的规律永远是具体的,而每一个时代的公共行政也有自己独特的历史使命。我们不能螳臂当车,或者学习鸵鸟将头埋在沙里,更不能拔苗助长,好心办坏事。
“五月的鲜花满地盛开,我们安静的走过,满怀感激。”对于历史规律,人类必须保有基本的虔诚。
[注 释]
① 本文对政府的理解与学者乔耀章在《政府理论》中对政府定义是一致的。私有制、阶级和国家产生以前,原始社会也有公共权力,这个时期行使公共权力的主体或机构也可以称为 “政府”,构成 “非国家机构的政府”。它与作为国家机构的政府相对应。详见乔耀章《政府理论》(苏州大学出版社 2003)第 6页以后,或参见《论作为非国家机构的政府》、《再论作为非国家机构的政府》,分别载于《江苏行政学院学报》2004年第 1期,2005年第 2期。
[1]乔耀章.政府理论 [M].苏州大学出版社,2003.
[2]芮国强,乔耀章.行政哲学基本问题探索与对话 [M].吉林人民出版社,2006.
[3]霍布斯.利维坦 [M].商务印书馆,1985.141、172.
[4]洛克.政府论下篇 [M].商务印书馆,1964.
[5]罗素.西方哲学史 [M].商务印书馆,1976.
[6]马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集第 20卷 [M].人民出版社,1971.
[7]卢梭.论政治经济学 [M].商务印书馆,1962.
[8]卢梭.社会契约论 [M].商务印书馆,1980.
[9]乔耀章.公共行政与公共哲学 [J].江海学刊,1999,(3).
[10]马克思,恩格斯.马克思恩格斯选集第 1卷 [M].人民出版社,1995.
[11]黑格尔.法哲学原理 [M].商务印书馆,1979.
[12]马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集第 30卷 [M].人民出版社,1995.
[13]黑格尔.历史哲学 [M].三联书店,1956.
[14]李龙.西方宪法思想史 [M].高等教育出版社,2004.
[责任编辑:许跃辉]
Public Adm in istration'sLogical Proof and Historical Evolution——Based on the AnalysisMade by Social Contract
WANG Yan-ping,WANG Ping
(AnhuiAgricultural University,College of Hum anities and Social Sciences,Hefei230036,China)
The public administration generated based on the social contract and thus pairs of logical proof of the existence of public administration,also converted to right to demonstrate the existence of the social contract.Human beings have equal rights and their one-sided,non-self-sufficiency deter mine the social contract is emerging as a necessity.At different times and different positions of the people the law of social development,cognitive ability and cognitive confidence in not the same,which directly led to the theory of social contract theory of distinction,but also led to the binary division of public administration.From the primitive to a class society and then to the future of society,public administration in the highly developed,based on a historical reversion.The fundamental driving force of this historical reversion movement of these contradictions of human society,while public administration itself has a relatively independent existence of its own logic of historical evolution.
social contract;spontaneous public administration;conscious of public administration
F271
A
1007—5097(2010)12—0131—04
10.3969/j.issn.1007-5097.2010.12.033
2010—09—21
王艳萍 (1978—),女,安徽合肥人,讲师,硕士,研究方向:思想政治教育;
王 平 (1977—),男,安徽宣城人,副教授,博士,研究方向:政治学。