检察职权之变迁与展望

2010-04-10施庆堂

海峡法学 2010年3期

关键词：职权检察官检察

施庆堂

（台湾地区高等法院高雄分院检察署，台湾高雄）

检察职权之变迁与展望

施庆堂1

（台湾地区高等法院高雄分院检察署，台湾高雄）

随着民主化的进程，台湾地区刑事司法改革的实质内涵，几乎就是以检察职权的改革为其核心。强势美国司法文化的侵袭、审判制度长期扭曲的觉醒、政治力量的推波助澜、司法效能不彰错误的祭品等因素直接影响了检察官的职权的修正和变迁。只有在扫除黑金，打击重大犯罪上永不止步，通过树立检察官的司法公信形象，贯彻追诉犯罪角色功能，做“法治国”的守护人等方面加强力度，方能展现刑事司法制度全新的面貌与姿态。

检察职能的修正；变迁的因素；体系的改革；困境的突破

一、前言

从1906年前清时期开始有检察官职务以来，台湾地区的检察制度迄今已经超过一百年了。回顾这一世纪检察制度的变革，最重要的转折莫过于从威权到民主，从纠问到控诉，检察官所扮演的侦查、追诉及刑罚执行者的角色虽然始终没变，①但检察职权事实上却随着民主化的进程，不断在调整。尤其最近十数年，刑事司法改革的实质内涵，几乎就是以检察职权的改革为其核心，检察官从几乎与法官有同一权限的预审者变成控诉者，因为检察官实质到庭举证参与审理程序，法庭的程序与实质都发生脱胎换骨的变化。因此，如要正确理解检察官职权角色变化后的形貌，即不得不先了解这十数年来刑事司法变迁的内容及其历史意涵。

二、检察职权变动的回顾与影响

笔者自1984年12月起担任检察官职务，在此之前，司法制度于1980年发生重大变革，原来同属“司法行政部”之二审以下各级法院及检察机关，正式分家分别隶属于“司法院”及“法务部”，即所谓的审检分隶。审检分隶虽然是检察制度史上关键性的大事，但基本上审检分隶只是将检察机关与审判机关的组织隶属予以分开，祛除“院检一家”的外衣，对于检察官的职权并未有实质的变动，当时检察官到法庭实行公诉是与法官同时进入法庭，与法官一起坐在同一位阶的法台上，直到1990年检察官走下法台，与辩护人在法台下左右相对而坐，才开始有院检已经分家的一点感觉。接着，检察官的羁押决定权于1995年被宣告“违宪”，自此，检察职权持续十数年发生最剧烈的变革，彻底改变检察官在刑事司法的角色与功能，现分述如下：

（一）1991年台北地检署检察官许阿桂侦办轰动台湾地区的“华隆案”，羁押华隆公司重要负责人，引起各界对检察官拥有侦查中羁押决定权之讨论。1995年9月间，立法委员张俊雄及法官高思大先后提出“检察官行使羁押权是否违宪”之“释宪”案。“大法官会议”于同年10月间举行言词辩论，随即于同年12月22日作出释字第392号解释，宣告检察官行使羁押权的规定“违宪”，并给予当时的“刑事诉讼法”有关羁押权规定2年的落日期限，开启了检察官职权变动的第一道门。随后，“司法院”即依据“释宪”意旨，展开了“刑事诉讼法”的修正，于1997年12月19日“刑事诉讼法”有关羁押权部分之修正条文正式公布实施，检察官正式失去了最关键的强制处分权。

（二）检察官失去侦查中羁押决定权后，司法改革的声浪并未停歇，民间司法改革基金会促使“司法院”于1999年7月召开司法改革会议。②当时“司法院”、“法务部”对刑事诉讼制度改革的路线及策略歧异颇大，在讨论过程中引起社会广泛关切司法改革议题，结果会中决议刑事诉讼制度朝“改良式当事人进行主义”修正，最具体的结论是“检察官应该到庭负举证责任，并实施交互诘问”，检察官“去法官化”朝“当事人化”方向推移，检察体系对这种检察官职权及角色的大转变或有不同看法，但也因为大势之所趋而不得不调整方向。

（三）2000年岛内政治情势实变，5月20日第一次政党轮替“新政府”上台，不到几天，即订颁“扫除黑金行动方案”，随后立即于同年6月1日在台湾地区高等法院检察署设立“查缉黑金行动中心”，并在各高分检设立“特别侦查组”，专办重大黑金案件。③之后，因为检察官对“立法院”立法委员个人宿舍及对《中时晚报》记者办公室实施搜索，引发检察官滥行搜索的争议，④加上媒体的支持以及政治压力的推波助澜，终使“立法院”主动提案，在2001年1月12日通过“刑事诉讼法”修正案，除紧急情况之外，将侦查中检察官签发搜索票的权力改由法官行使，检察官继羁押权之后，又失掉了侦查中最有力的武器——搜索权，对侦查的效能造成严重冲击。

（四）接着，“司法院”强力运作立法委员提出“刑事诉讼法”第161、163条修正案，经过院部激烈的对抗与折冲，最后在搭配缓起诉处分制度的配套条文下，于 2002年2月8日通过施行“刑事诉讼法”修正案，确立了法院调查证据由“职权进行”改为“当事人进行”的原则。⑤但也由于缓起诉制度的引进，让检察官的裁量权增加，在侦查中一定程度扮演法官角色，替代法官行使刑罚权，使检察官被限缩的职权在此又得到不同形式的伸展，另一方面检察官藉由缓起诉制度来筛检起诉案件，控制审判入口的机能。

（五）检察官若不正式全面走入法庭，无法要求其对起诉事实积极举证，“司法院”接着即依据司法改革会议“检察官应到庭积极举证”的共识，提出“刑事诉讼法”证据章部分条文修正案，于2003年9月1日公布施行，大幅修订刑事证据章，加重检察官的举证责任，引进传闻法则，减弱检警侦查中笔录之证据能力，强迫检察官走入法庭举证，并实施交互诘问，改变将近一世纪检察官在法庭的角色。

（六）“司法院”为简化刑事诉讼审判程序，再度提出“刑事诉讼法”第七编之一协商程序之增修条文案，商请立法委员提案修正通过，于2004年4月7日公布实施，纳入了量刑协商制度，⑥让检察官在审判阶段可以利用协商机制使被告认罪的案件，在一定条件下得到迅速而符合当事人期待结果的审判。

（七）近十数年来，台湾地区每发生社会瞩目重大案件，尤其是政治敏感性案件而侦查不能突破时，媒体即充斥要求设立特别检察官或特别侦查机关，以提升侦查层级并减除侦查障碍的声音，⑦前揭2000年高等法院检察署虽成立“查缉黑金行动中心”，但此仅是临时的任务编组，非组织法所定正式机关，在各界全面催生的气势下，“立法院”于2006年修订“法院组织法”，规定台湾地区“最高法院检察署”设立特别侦查组，专责侦办特殊重大贪渎及经济犯罪案件，并规定“检察总长”需由“总统”提名，经“立法院”同意后任命。2007年第一任新制“检察总长”就任，随即成立特别侦查组，而特别侦查组成立以来最具代表性的作品就是起诉前“总统”陈水扁贪污案。

（八）通讯监察是侦查犯罪的利器，也因为检察官可以依职权或依司法警察声请直接核发通讯监察书，最近一、二十年来，各类型重大犯罪之侦查，无不以通讯监察为当然侦查作为之一，且有相当成果。但是随着通讯监察效果愈来愈差，通讯监察书则愈发愈多，监察时间也愈来愈长；另一方面，全民都怀疑自己被监听之“全民公敌症侯群”，随时都会发作一下，社会终于形成检察官通讯监察书核发权应予限制的共识，2007年“立法院”修正通过检察官于侦查中需向法官声请通讯监察书，再一次削减了检察官最重要的强制处分权。

（九）迟来的正义不是正义。由于为数不少重大刑事案件一再发回更审，各诉讼关系人游走于二、三审之间长达十多年甚至二、三十年不能定案，人民对司法效能提出严重质疑及抗议，“司法院”乃于2010年提出“刑事妥速审判法”草案，同年4月30日获“立法院”支持三读通过，主要规定缩减审判中延长羁押；案件审理超过8年，可视情节酌减其刑；案件审理超过6年发回更审3次以上，再维持一审无罪判决，或更审无罪判决前曾经同级法院2次以上无罪判决者，检察官不得上诉最高法院，检察官追诉犯罪又多了一重障碍。

三、影响刑事诉讼制度变革的因素

（一）强势美国司法文化的侵袭。在台湾地区人民心目中的法院，除了开封府的包青天之外，就是陪审团审判的美式法庭。包青天审案方式严重违反现代法治及科学精神，充其量只能当成司法正义的图腾，但美国式法律制度则大不相同。台湾人出国研习法律者以美国居多，加上20世纪末的20年，美式法庭剧大举入侵世界各国，这股所谓的“洛城法网”风潮，不但影响了台湾地区刑事诉讼制度的变革，相信日本、韩国、中国大陆近年来的修法方向亦是如此。所以，当初刑事诉讼模式要改采当事人主义或坚持职权主义，“法务部”与“司法院”曾有一番路线的辩论，最后“法务部”难敌众议，台湾地方司法改革会议很快就选择了美国式的“当事人进行主义”，只是为了不要让变革过于激烈适应不良，折衷称之为“改良式当事人进行主义”罢了。

（二）审判制度长期扭曲的觉醒。1999年台湾地方司法改革会议之前，检察官仅是形式莅庭，甚至不莅庭，当时检察官即使莅庭也只是表达“详如起诉书，请依法判决”而已，因此，有所谓检察官“10字真言”之讥。检察官长期在法庭上如同缺席，法官不得不常态性代替检察官扮演控诉者角色，有时问案的态度及追诉犯罪的积极性，比检察官还检察官，被告及其辩护人长期在这种与法官对决的诉讼关系底下，自然感觉不到公正、客观的审判机制。因此，以律师为班底的民间司法改革基金会力促召开台湾地方司法改革会议，加上法官的觉醒，学界及媒体的簇拥之下，会议很快达成结论，要求检察官必须到庭实质举证，并实施交互诘问，让法庭开始真正有了法官这个角色。

（三）政治力的推波助澜。除前揭世界潮流及法庭欠缺法官角色的省思之外，事实上引发检察官职权变动的触媒是多元的，这包括当时部分个案被质疑检察官滥权搜索，例如搜索“立法院”大安会馆和《中时晚报》，均由媒体带头大力抨击，形塑社会维护人权殷殷期盼的氛围；扫除黑金及查贿行动破坏既得利益者生态，导致政治力反扑，于是具有改革正当性的“刑事诉讼法”修正案未经“司法委员会”逐条审查一读，与总预算案绑在一起径付二读程序，总预算案成为“刑事诉讼法”修正案的人质，政治的谈判取代实质的专业辩论及审查，法案从开始协商到协商完成并三读通过，历时不过10小时左右，快速除去检察官的搜索决定权。由此可见，刑事诉讼制度的变革，仍有许多外部的因素在促动，不全然是法律人理性思维下的产物，而这也反应出检察官与政治权贵对抗的历史宿命。

（四）司法效能不彰错误的祭品。司法成本高昂正义却是缓慢的，这是世界各国司法的通病，台湾地区也不例外，案件一再发回更审，在二、三审之间流浪十数年迟迟不能定案者捬拾皆是，人民忍受司法效能不彰终到极限。要改善审判的效率，当然应该就诉讼制度及审判系统相关行政配套措施，以科学态度精密分析、研议并予实证，才能对症下药改变现状，即使法官口口声声指责检察官草率起诉是案件弄不清楚不能审结的主因，惟“无罪推定”不是刑事司法最基本原则吗？检察官举证不足，不能形成法官有罪心证，当然应该果断判决无罪，由检察官自负社会责任，岂能以减刑及限制检察官上诉权来掩盖法官的怠惰。“曹兴诚联电案”终成压垮骆驼的最后一根稻草，⑧“立法院”于2010年4月30日三读通过“刑事妥速审判法”。

四、检察体系自我改革

除了前述刑事诉讼制度的修正及变迁，直接影响了检察官的职权之外，这十数年来由基层检察官所带动的检察官改革运动，也实质强化了检察官职权行使的独立性，这些改革运动，事实上也牵引着上述刑事司法变迁的节奏，彼此互为因果。

（一）健全检察人事制度，确保检察职权的独立行使。1998年5月16日，一群基层检察官借着在新竹参加北区一、二审检察官业务座谈会的机会，对外发表声明，正式筹组“检察官改革协会”，诉求确立检察官司法官属性及推动检察人事民主化，一连串改革诉求启动了检察体系基层改革运动。由于检察官改革协会以接近社会运动的方式，结合民间司改会、法官协会及其他相关改革团体，有计划的推动各项改革主张，促使“法务部”陆续订颁了“检察一体制度透明化实施方案”、⑨人事权局部下放、扩大基层参与、⑩建立检察长评鉴制度等，实质改变了检察组织的体制。这20年来，在检察人事的透明化及制度化方面，的确有相当程度的进步。

（二）推动建立“检察总长”任命新制。检察官改革协会持续其一贯的确保检察权独立行使的主张，结合民间司改团体致力游说“国会”，经立法委员提出“法院组织法”修正案，并与“法务部”多次协商获得共识后，终在2006年1月13日通过了检察制度实施一世纪以来最具指标性的改革法案——“法院组织法”修正案，改变了一百年来“检察总长”任命的方式，将“检察总长”的任命由原来的“总统”直接任命改为由“总统”提名，经“立法院”同意后任命，任期4年，不得连任。让未来的“检察总长”更具超然独立的性格，确保其得以不受政治或其他势力的影响，中立地行使职权。

（三）统合战力全力打击重大犯罪。此次“法院组织法”另一重要修正为新设第63条之1规定，在“最高法院检察署”设“特别侦查组”，专办下列案件：1.涉及“总统”、“副总统”、“五院院长”、“部会首长”或上将阶级军职人员之贪渎案件。2.选务机关、政党或候选人于“总统”、“副总统”或立法委员选举时，涉嫌台湾地区性舞弊事件或妨害选举之案件。3.特殊重大贪渎、经济犯罪、危害社会秩序，经“最高法院检察署检察总长”指定之案件。此一规定之目的，意在藉由特别侦查组的设置，搭配“检察总长”任命方式的改变，建立一个性质上接近“独立检察官”制的组织，以确保检察官能不惧权势、不受外部干预、集中资源独立行使检察职权，有效打击高官权贵的贪腐行为。

五、突破困境展现新局

经过这些年“刑事诉讼法”修正的震荡，检察体系事实上也做了不少反省与改革，经过这十多年的转型，检察官现在像一只破茧而出的蝴蝶，一点都没有因为强制处分决定权的剥夺而稍有退缩，反而展现了全新的面貌与姿态，持续为社会法律安定秩序而奋力不懈。

（一）扫除黑金打击重大犯罪永不止步。近年来检察官之羁押、搜索、通讯监察决定权相继缴械被迫归还法院，但这些年来检察官发挥打击黑金、整肃贪渎、查察贿选的成绩却是远远超过过去15年以前。台湾地区“高等法院检察署”查缉黑金行动中心陈瑞仁检察官在前“总统”陈水扁在任时，以贪污罪起诉陈水扁之妻吴淑珍，起诉书中特别提到，陈水扁与吴淑珍是贪污共犯，因陈水扁是现任“总统”受“宪法”保障，俟卸任时再予追诉，事实上与起诉现任“总统”无异；嗣陈水扁卸任“总统”职务，“最高法院检察署”特别侦查组随以职务侵占、诈取财物、收贿等罪提起公诉，一、二审均判决有罪，目前上诉中，且自侦查时起，检察官声请法院羁押陈水扁迄今未释放；2007年间，台北地检署多位检察官以协同侦查方式，合力侦办有史以来最大淘空公司资产案件，于同年3月8日与8月13 日分批侦查终结，以违反“证交法”、“银行法”、“商业会计法”、诈欺、背信、伪造文书等淘空东森、力霸公司412亿元，起诉包括王又曾、王令麟在内140余人，除王又增被脱逃外，所有重要负责人及干部均经检察官声请羁押获准，且一审均被判处重刑，目前二审上诉中。可见检察官权力的大小并不是影响检察官打击犯罪能力的主要原因，重要的是检察官不畏权势的勇气、决心与专业能力，才是发挥检察职能最关键的因素。

（二）现代包青天的图像。检察体系自我改革，追求人事民主化、透明化，以及节制上级指挥监督之“检察一体阳光法案”，奠定检察官不为人事升迁卖命，不受非法干涉之独立办案空间。尤其“法院组织法”修正让“检察总长”的任命改由“总统”提名、“立法院”同意后行之，对于维护检察权的独立行使，具有非常指标的意义，也充分反应民意对检察权的期待。而“最高法院检察署”特侦组的设立，更是反应出人民对检察官不畏权势、为老百姓讨公道、求公义的热切期盼。凡此，都足以描绘人民心目中的“现代包青天”图像，检察官们应该可以再更努力发挥这些特质，以实践人民期待的检察价值。

（三）贯彻追诉犯罪角色功能。1999年7月台湾地方司法改革会议方向既定，“法务部”为提前观察“改良式当事人进行主义”及“检察官应到庭负举证责任”面临的冲击，并就可能的新制预作准备，指定士林及苗栗地检署自1990年6月1日起成立“公诉组”，实施检察官专责全程到庭实行公诉制，并聘请美国的检察官、公设辩护人来台对检察官讲授美式交互诘问制度。1991年台北地检署跟进实施，第3年云林、南投、花莲3个地检署再加入，积极展开各项检察人力调整及教育训练的准备工作，直到2003年9月1日新制实施，检察官全面到庭实行公诉实施交互诘问。而这几年一审检察官在法庭的表现是值得称许的。“交互诘问新制”实施前几年，不论院、检、学或在民间司法改革基金会所做的民调报告中，都对各一审检察署的公诉检察官有极高评价，公诉检察官的表现一直优于法官及律师，原来在审判庭最没有经验的检察官，反而成为法庭最出色的一员。

（四）“法治国”的守护人。台湾地区检察官制度，大致承袭欧陆法系特别是德国，从侦查、审判、执行到观护，检察官是整套刑事司法程序唯一全程参与者。在侦查阶段，检察官虽然是侦查主体，但警察实际负责第一线任务，为急迫反应治安需求或内部绩效评比的压力，经验告诉我们警察机关的侦查作为，随时蕴藏侵害人权的危险，检察官任务即在杜绝此一缺失，应主动积极督促警察机关遵照法定程序搜集证据，一来保护人权，一来确保证据能力之合法；案件经检察官提起公诉，检察官当然以追求被告有罪判决为主，但依“刑事诉讼法”第 2 条规定，检察官对被告有利、不利事证应一律注意，亦即既要追诉犯罪，更要确保追诉程序之合法及结果正确；法院判决若有不当或不法，自应提起上诉，尤其检察官依法可为被告利益提起上诉、再审、非常上诉，在显示检察官是整个社会法律安定秩序的维持者，21世纪的检察官更应体认此项法治国守护人的任务。

（五）社会公益代表人。2002年“刑事诉讼法”修正，赋予检察官对于死刑、无期徒刑、最轻本刑3年以上有期徒刑以外之罪，若认定与公共利益无关，参酌“刑法”第57条所列各种情状认为适当得为缓起诉处分，扩大检察官对刑事案件的裁量权，在侦查阶段一定程度扮演法官角色，替代法官行使刑罚权。检察官为缓起诉处分时，得命被告履行一定条件，例如服小区义务劳动或命支付一定金额给公益团体，在过去8年间，检察官命医师被告实施山地义诊、命技工被告整建小区、命艺人被告实施反贿选倡导均是成功的案例；运用缓起诉处分金办理高关怀学生小区生活营、弱势学生课后辅导、山地学生暑假学习营、犯罪被害人保护服务处，显现检察官在现代社会公益代表人之重要功能。

六、结语

虽说是法治国家的世界潮流，从历史角度观察，检察官在打击黑金与权贵对抗的过程中，渐次失去大部分的强制处分决定权，这是与政治势力反扑的必然宿命。20年来，检察官依旧兢兢业业在艰苦岁月中走过来，以更积极、守法、慎重的态度，接二连三的揭发更多不公不益的重大弊案，全程参与并全盘掌控刑事司法的实施，建立了检察体系的新价值。中国古代包青天“大公无私、正义凛然”，日本检察官“秋霜烈日、坚毅抗压”，德国检察官“公正守法、中立客观”，韩国检察官“积极勇敢、风骨嶙峋”，台湾地区高等法院检察署在2005年的检察长会议中，曾以“如何建立及落实检察机关之核心价值”作为中心议题，该次会议结论提出：“不畏强权、保护弱势、维护人权、专业效能、人文关怀”等项目作为检察官的共同核心价值，让我们昂首大步，携手开创检察官更辉煌、灿烂的新生命。

注释：

① “法院组织法”第60条第1项规定：“检察官之职权如左：其一、实施侦查、提起公诉、实行公诉、协助自诉、担当自诉及指挥刑事裁判之执行。其二、其他法令所定职务之执行。”

② 民间司法改革基金会呼吁应“总统”亲自召开司法改革会议，当时“总统”李登辉于开幕及闭幕结论时均到场发表谈话，加上“司法院”与“法务部”对相关议题相持不下，引起社会相当关注。

③ 1990年3月陈水扁先生于“总统”大选胜出，4月即宣布“法务部长”为陈定南，陈部长于就任前即积极与检察官改革协会接触并计划，于就任10天就成立“查缉黑金行动中心”。

④ 当年引发争议者，除搜索“立法院”立法委员个人宿舍及报社记者办公室之外，尚包括因为著作权案件，搜索成功大学学生宿舍，时称MP3事件。

⑤ “刑事诉讼法”第163条修法最重要变革在于原来条文规定：法院为发现真实，“应”依职权调查证据；修订为：法院为发现真实，“得”依职权调查证据。但于公平正义之维护或对被告之利益有重大关系事项，法院应依职权调查证据。

⑥ 实务均称之为认罪协商。惟笔者认为依“刑事诉讼法”第455条之4第1项第5规定：法院认定之事实显与协商合意之事实不符者，法院不得为协商判决。可发觉当事人对起诉之罪仍没有合意处分权，因现行法制为量刑协商，但不可否认实务上仍有实质认罪协商之操作。

⑦ 2004年“总统”大选前夕发生“3·19枪击案”，当时在野的国民党对负责侦查的台南检、警机关相当不信任，持续倡言应成立特别检察官调查此案。

⑧ 联友光电股份有限公司（通称联电公司）负责人曹兴诚等，因未经向主管机关报备许可及未经股东会同意，擅自将公司资产移往大陆投入和舰公司，于2006年1月9日经检察官以背信、违反商业会计法等罪提起公诉，该案一、二审均判决无罪，上诉三审发回更审，曹兴诚始终指责是检察官违法滥权起诉。

⑨ 本方案最重要的内容是检察长指分案件及对检察官行使指令权时，应以书面附具体理由。

⑩ 人事改革方案包括检察官、主任检察官之升迁、调动，以及检察长之升迁应由检察官人事审议委员会提出候选人，再由部长圈选任命。检察官人事审议委员会由官派委员与民选委员共同组成，现制民选委员比官派委员多一席。

（责任编辑：王魏红）