社会基础与路径选择：基于社会转型的政府职能变迁研究

谭贤楚

（1．湖北民族学院民族学与社会学学院，湖北恩施 445000；2．南京大学社会学系，江苏南京 210093）

社会基础与路径选择：基于社会转型的政府职能变迁研究

谭贤楚1，2

（1．湖北民族学院民族学与社会学学院，湖北恩施 445000；2．南京大学社会学系，江苏南京 210093）

随着全球化的深化和市场经济的日益完善，我国政府的职能应如何顺应时代特征和本国国情做有效调整，已成为人们关注的一个热点。基于社会转型及时代变迁的宏观基础，重新界定了政府的职能，并据此探讨了我国政府职能变迁的成因、现状、途径，分析指出我国政府目前应加强其“社会经济服务”职能，进而提出了相应的政策性建议。

社会转型；政府职能；变迁途径；对策研究

一、政府职能变迁的社会基础

（一）政府职能的厘定

在新形势下，要有效转变政府职能，首要的问题就是要明确并厘定政府应履行哪些职能，在履行这些职能时还要“分清主次，统筹兼顾”，因为科学合理的职能是机构设置及其改革的重要依据，只有厘清并明确政府的职能，才有可能对原有机构进行科学调整和改革，从而有效转变其职能。那么，什么是政府职能呢？首先，让我们来看什么是政府，政府就是国家权力机关的执行机关，即国家行政机关。可见，政府职能就是平常所说的行政职能——国家行政机关在管理活动中的基本职能和功能作用，主要涉及到政府管理什么、管理到何程度、发挥什么作用等问题［1］，是政府的行政职责和行政功能的辩证统一。这样，经理性分析并结合实践，或许政府的职能可以分为政治职能和社会管理（服务）职能两大类，根据其不同的运行程序，它又可以分为计划、组织、协调、控制等四类。政府的政治职能主要包括执政职能和民主职能两个方面，执政职能中称之为“专政职能”的提法值得商榷——事实上，“专政职能”只是执政职能的一个方面，它是指运用正确的政治理念来理顺党和国家权力之间的配置关系的功能和作用，虽然“专政”的职能不能削弱，但目前我国政府应正视当代大格局和中国崛起的大趋势来谋篇布局（社会经济发展、国际关系等），从中共十六大提出“政治文明”的理念到十六大四中全会提出的“执政能力”建设的伟大实践，都说明我们党和政府已认识到执政职能及其能力的重要性。相应的，而民主职能则是指处理政府与公共关系之间民主化的能力和方式，使人民群众广泛地参与到政府管理中来，一切以公民的需求和服务为其出发点，从而真正建设并加速政治文明的进程。而政府的社会管理职能是指政府从社会发展的角度对社会进步和经济发展所产生的功能和作用，如立法职能、司法职能、监督职能、经济职能、文化职能等，立法职能和司法职能主要是为社会提供一个良性运行和协调发展的环境；监督职能主要在于保障政府其它职能的合法运用，以防止滥用职权和腐败；经济职能主要是指政府对经济活动的管理，这是政府的主要职能之一，其运作要坚持市场和计划相结合的原则，从宏观层面对经济活动加以引导和调控；文化职能是指政府对本国的文化事业及其发展进行有效引导和控制。

值得注意的是，政府的这些职能在具体发挥时是相互协同和促进的，同时每一项职能的运行又要体现计划、组织、协调、控制等五个过程。因此，为了适应新形势以构建和谐社会的需要，我国政府就要不断进行自我变革、调整和完善，从而有效转变职能以提高其行政效率。

（二）我国政府职能调整的依据

在转型期，特别是在加入WTO的大背景下，政府的职能只有顺应时代特征和全球化的大趋势并结合本国国情做有效改革和调整，才能更好地发挥其作用，这是应对市场经济和全球化的根本途径。值得注意的是，马克思也曾指出“社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中活动的现存关系或财产关系发生矛盾。……随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革”。这为我国政府职能的变迁提供了理论依据。当然，我国政府职能的有效变迁还有其现实的紧迫性，其现实依据主要体现在如下层面：1．全球化的深化及入世的影响；2．社会主义现代化建设的要求；3．构建和谐社会并建设社会主义政治文明的需要；4．新的社会结构的形成及其引起的经济结构的变化迫切要求与之相适应的政府职能［2］；5．世界新格局的形成及时代的要求，等等。因此，改革并有效转变政府职能是知识经济时代搞好经济建设并促进社会进步的必然选择，有其必然性和现实性。可见，我国政府职能的有效调整及转变既是时代的要求，又是我国经济发展和社会进步的需要。

二、政府职能变迁的路径选择

（一）政府职能变迁的概念

要有效推进政府的职能转变，就要基于政府职能的内涵来把握其变迁的内涵。首先，让我们来看什么是社会变迁？社会学认为“社会变迁就是指社会基于其时空的转换而发生的一切社会变化和结果”，根据其性质的不同，可以将其分为“积极的与消极的、整体的与局部的、进化的与革命的”社会变迁等多种类型，是一个客观的社会事实。可见，政府职能变迁只是社会变迁的一种特殊形式。基于这种考虑，政府的职能变迁或许可以界定为“一国政府根据其特定时空的转换而对自己的职能所进行的一系列调整及其变化和结果”。值得注意的是，要正确把握政府职能的有效变迁，我们还应区分“变迁与‘发展、进化及进步’”这几个概念之间的细微差异，可以说变迁一词除了涵盖“发展、进化、进步”的基本含义外，其内涵还泛指“一切变化和结果”。但是，研究政府职能变迁的根本目标在于提高其对社会经济的积极作用及功能的充分发挥，以促进社会、经济与自然的和谐发展。因此，这里要讨论的政府职能变迁，主要是指政府应对社会环境变化和时代特征对自己的职能所进行的调整与适应，它既不是一种简单的适应及细枝末节的修改，也不是一种渐进式的被动调适，而是一种基于其主体性（积极性、主动性、创造性）的有目的的、有计划的自我能动更新过程，有时可能是较剧烈的变化。

（二）政府职能的现代变迁路径

1．我国政府职能的现状及问题。建国以来，特别是改革开放以来，党和国家为建立一个办事高效、运转协调、行为规范的政府不断进行了多次以机构改革为重点的改革和调整，并取得了显著绩效和进展，政府职能及其划分较过去更加明确、科学，但是我国的行政体制仍不完善、不合理，未能完全摆脱传统体制下形成的格局（旧的思维习惯和框架等），这就使得其职能难以有效适应社会和经济发展的需要，须进一步调整和完善［3］。在新的形势下，我国政府职能的弊端主要体现在［4］：（1）政府的职能配置与机构设置不合理，各级政府之间的职权划分不科学；（2）行政机构过于庞大冗繁，国家财政不堪重负；（3）政府享有高度的垄断权，这种垄断权不仅是政府代表国家履行其行政职能所具备的条件，同时又为一些不法官员谋取私利提供了生长的温床；（4）立法制度不完善，职权大于法律，缺乏与行政权力和社会相匹配的法律制度，等等。这些弊端严重影响了我国现代化建设的进程，阻碍了社会主义制度优越性的充分发挥。因此，为了适应新形势和社会经济发展的需要，我国政府的职能就要顺应时代特征、市场经济规律和本国国情做有效调整，以提高其行政效率。

2．我国政府职能的转变途径。随着全球化的进一步推进及WTO的加入，我国政府应把加强宏观调控、综合协调职能放在优先地位，通过改革、创新使其职能既顺应时代要求又符合我国国情，既适应市场规律又与“国际机制”全面接轨，以便有效推进“和谐社会”建设，“改革、创新”是全面构建和谐社会的基本途径，“改革、创新、全面构建和谐社会”是三位一体的互动整体。同时，转变政府职能有两个基本前提条件：一是解决政企分开问题；二是解决党政分开问题［5］，这两个问题我们党和政府通过改革已取得了较满意的效果，这说明我国政府有效转变其职能的时机已日渐成熟。因此，政府职能的转变在新形势下势在必行，我国政府职能转变应主要从以下几个方面入手：

（1）坚持并完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，推进社会主义民主的制度化、规范化、程序化和透明化，使其政治职能得到有效发挥，以促进并加速政治文明建设的进程。这就要进一步健全民主集中制，贯彻依法治国的基本方略（这并不是意味着可以忽视“以德治国”的重要性），从制度的层面来监督政府及其社会事务，体现人民当家作主的“人民执政”的理念，这是政府民主职能的重要体现。值得注意的是，这里的民主执政是以中国共产党为核心领导力量的民主执政（民主先导论的提法欠妥，其核心观点是基于国家政治生活的最高层次通过“修宪、议会政治、多党角逐”来推行自上而下的民主政治）［6］，它就是要突破传统的“党和政府事无巨细地包揽一切，以党代政、党政不分，管大量管不了也管不好且不该管的事”［7］的做法，科学界定执政党与国家公共权力的不同职能，扩大人民群众对国家事务和社会事务的“参与、决定、监督”，让人民群众真正成为国家的主人。

（2）强化经济职能的宏观调控及协调能力，有效把握政府直接参与经济管理活动的“度”，进一步完善已建立的市场经济运行机制。首先，政府要为我国市场经济的良性运行提供一个公平竞争、健康有序的市场环境，完善、理顺并调控市场体系及其关系，科学制定出公正、合理的市场规则。其次，建立与市场经济相适应的管理体制，加强政府在经济转型中的作用［8］。这就要求政府要进一步对国有经济（主要是国有企业）进行有效调整和改革，积极培育非政府组织（如中介组织等）以弥补市场和政府各自的缺陷——“失灵”。当然，市场经济条件下政府的作用，在市场经济发展的不同时期，其干预的范围、内容、力度和方式都有所不同，同时由于经济发展水平、政治文化和历史传统等方面存在着明显差异，这使得各市场经济国家的政府干预模式也会有所不同。这样，基于我国的“社会转型期”尚处于由旧体制向新体制过渡的进程中，市场经济不是很完善，市场微观主体尚未真正形成，我国政府的宏观调控、行政干预等手段不仅不能削弱，反而要进一步加强且涉及面广、力度也是比较大的，否则将会导致经济失范和受到挫折。当我国的市场经济较为完善时，政府的作用将有所减弱而呈“政府参与型”，其作用机制的发展逻辑为“政府主导—政府参与—政府倡导”，“自由市场型”在任何时候都是不适合我国国情和发展的。值得注意的是，社会经济发展是一个多元化的系统，其治理方式也应是多元化的，政府在发挥经济职能时要坚持并把握好“计划”与“市场”相结合的度，同时支持并加快非政府组织的发展。惟其如此，政府的经济职能才能得到更好的发挥。

（3）调整并规范政府的立法及司法职能，加快法制建设的步伐，积极营造与市场经济相适应的法制环境，切实做到依法行政，建设法治政府。须知，法是人民意志和利益的根本反映，制定有效的法律并依法办事是使人民得到有效发展的前提和基础。事实证明，市场经济从某种意义上讲就是法制经济，这就要求政府要使自己的立法和司法职能要与国际接轨并要符合市场经济的基础和规律。首先，要完善立法职能，一是要明确并制定与社会主义市场经济和国际规则接轨或相一致的法律、法规，并增强其统一性和开放性，以适应时代要求和我国社会、经济发展的需要；二是加强行政立法，规范行政权力，以保证行政权限的配置和划分及行政行为程序的合理合法，从而做到依法行政（政府在宪法、法律所规定的范围内行使相应的行政权力），这是依法治国的关键。其次，要加大对公民法律基础知识宣传的力度，特别是要搞好公务员的法制培训、教育工作，以增强公民的法制观念和意识。这就要求公民要认真学习有关法律、法规来提高自己的法制意识，使人们不仅能够熟悉相关国际规则，能够按法律法规办事，而且还能够自觉地运用法律手段来维护自己的合法权益。

（4）进一步调整并完善社会保障体系及监督机制，以保障政府其它职能的有效运用，积极防止职权的滥用而抑制滋生腐败的温床。一方面，要建立适应新形势及市场经济的社会保障体系，激发每个公民的积极性和主动性，以促进社会的稳定、公平和进步。另一方面，要完善政府的监督职能，在各方面加强对政府其它职能（特别是政府行政执法机关执法及相关行政行为）的监督，这主要包括党的监督、国家权力机关的监督、宪法及法律监督、群众监督和舆论监督（主要是大众媒体）等几个方面，以保证权力的正确运用，真正做到“政务公开”，这就为依法行政和政治文明建设提供了必要保障条件，从某种意义（保障政府职能的合理、正当运用）上讲，这也是社会保障的主要内容之一。

这里需要进一步指出的是，转变政府职能的主要目的在于“构建和谐社会并使社会主义的优越性得到充分发挥”，其结果是通过职能转变使我国政府真正成为与市场经济相适应的“服务政府”、“责任政府”、“有限政府”、“民主政府”。

三、几点思考：结论及其政策建议

综上所述，我国政府在新的历史时期必须要坚持“协调、全面、可持续”的和谐发展理念，顺应时代和市场经济的要求运用“两化（社会化及国际化）”的思路，更好地发挥政府的引导、管理、服务职能，消解社会矛盾、提供社会公正、维护社会秩序，促进社会的良性运行和协调发展，以提高公众的生活质量，从而建立一个运转协调、办事高效的政府，这是我国政府应对全球化、市场经济和时代要求的必然选择。因此，我国政府要根据“国内外”环境的变化，结合时代特征及时对自己的组织、结构、规模、职能做有效调整，正确认识其系统的职能并选择系统的行为，从而“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务……形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”［9］，以适应社会发展的需要。基于此，政府为了更好地发挥其职能，似应着重处理好以下几个问题。

（一）进一步加强“两个体制”改革

在新形势下，我国政府要进一步搞好“行政体制和经济体制改革”，以便更好地适应全球化的国际环境和当代社会的政治经济发展的需要。一方面，要加大行政体制改革的力度，进一步完善其组织结构和职能体系，真正做到依法治国（这是行政体制改革的重要内容）。行政体制改革所涉及的内容是很广泛的，它实质上是在坚持社会主义道路的前提下对行政体制的多种因素及其相互关系的调整、理顺和完善［3］，它既要搞好国家行政权力的新定位、科学划分和行政职能的重新合理配置，又要在转变政府职能的基础上进行机构改革，这主要包括以下几个方面：1．改革政府机构；2．调整政府行政权力结构；3．规范政府行为；4．转变政府职能；5．改革人事制度，等等。另一方面，要进一步加强经济体制改革，建立并完善社会主义市场经济体制。我国必须适应世界经济结构调整的大趋势和市场经济规律，通过国有企业改革和重组，探索公有制经济实现的新形式，积极推动我国经济结构的优化与升级，培育并完善市场经济及其市场体系，以增强经济的国际竞争力。

值得注意的是，上述改革并不是孤立地进行的，而是相互协调、相互促进、相得益彰的，通过二者有机协同的配套改革，我国政府在新世纪一定会大有作为，从而充分发挥社会主义制度的优越性，为有效推进社会主义“四个文明”建设服务。

（二）切实实现“两个分开”，促使管理的国际化

为了进一步发展和完善市场经济体制，我国政府必须在公共管理领域及行政管理体制方面有所创新，有效改革政府的机构设置及其职能体系，建立一个与市场经济相适应的、高效的、国际化的管理体制。跨国经营和多国公司（合资）是管理走向国际化的直接原因，作为政府要意识到公司（企业）的发展不仅仅是要突破国际界线，而且要“全球化”，这样其管理的国际化已成为必然趋势［8］。因此，我们要切实实现“政企分开”和“党政分开”，这是政府职能得到有效转变的前提和基础。“政企分开”就是指要正确处理政府与市场、企业间的关系，有效把握政府与市场、企业及社会自主治理之间的关系的“度”，从而为市场经济的良性运行和发展提供一个有效率的市场环境。在转型时期，政府要特别注意确定好干预的范围、内容和力度，使管理手段逐步与国际接轨，促使企业真正成为市场主体。“党政分开”主要是指党委应理顺并处理好党政关系，党委不再直接干预政府的日常工作，它主要是在坚持社会主义的前提下制定正确的路线、方针、政策并监督确保这些路线、方针、政策的贯彻执行；而政府则是要按照党的路线、方针、政策来履行其行政职责。因此，切实实现“两个分开”不仅是有效转变政府职能的关键，而且是管理国际化的关键。这样，现在的问题在于“怎样做”才可以使“两个分开”真正落在实处，这是一个值得探索的理论问题和实践问题。同时，在国际化的管理中，我们还应注意国内外经济环境的变化、各国不同的政治法律环境及不同的民族文化差异等对组织绩效和管理效果的影响，以战略的眼光来加强国际合作和交流。

（三）积极参与国际机制的建立，推进世界民主化的进程

随着全球化的进一步深化和市场经济的日益完善，国际机制的作用日益增强。在机遇与挑战并存的新世纪，我国要大力发展自己，提高自己的国际声誉和威望，就必须积极参与国际事务的处理和国际机制的制定，使国际机制有利于我国和发展中国家的利益，同时，我国的国际战略必须尽可能地符合国际机制，从而实现“国际、国内”因素的良性互动，为我国在新世纪成为世界强国创造良好的环境，以推进世界民主化的进程，这是我国未来发展的趋势。面对新世纪，我国无论是从国家民族利益还是从国际责任考虑，都应积极参与国际机制的设计、完善和发展，这也是我国政府职能逐步完善的一个重要途径。当然，我国参与国际机制的战略选择需要经过反复斟酌和精心设计，它包括战略目标、战略原则、战略步骤等的谋划，其具体内容主要体现在［10］：1．战略目标（核心）：创造和平、民主的国际环境，促进中国的国际化进程，为中国成为国际社会中负责任的世界大国创造条件，同时促进国际机制趋向民主化、合理化；2．战略原则：维护国家利益；坚持“独立自主、反霸维和”的外交战略原则；在坚持“和平共处”五项原则的基础上，更好体现与国际社会接轨的战略思路；坚持“有所为，有所不为”的原则，将长远利益与当前利益及目标有机结合起来；3．战略步骤：由于我国的国际化进程刚刚开始且是发展中的社会主义国家，这就要求我们必须进一步认识国际机制，认真处理好主权关系、怎样与国际接轨最符合国家与民族的利益、接轨过程中如何平衡发展与安全（政治、经济等）等问题。我国政府应积极而不失稳健地争取参与所有全球性的国际机制的制定，使其早日成为名副其实的“国际社会负责任的大国”，在国际事务中发挥建设性的作用，从而推动世界多极化、民主化的进程。

最后需要说明的是，在全球化日益深化及市场经济日益完善的大背景下，特别是我国正处在社会转型的关键时期，政府的职能应主要限于民主和市场失灵领域（当然这并不阻碍政府其它职能的有效发挥），以其“社会经济管理职能”，这是目前我国“政府行政体制改革及其政策制定”亟待解决的一个重大理论问题及实践问题，从而加快“公共服务型政府”的步伐。换句话说，在“可以大有作为的战略机遇期”的新世纪，我国政府的职能改革既要“着眼长远，抓住重点，整体推进”，把握好“计划”与“市场”相结合的“度”，又要进一步明确“国家行政权力与自治权力的合理边界”以构建与市场经济相适应的公共服务型政府。这里值得一提的是，有学者对如何建设公共服务型政府提出了一些很有见地的观点［11］：1．解决发展社会事业与扩大公共产品供应之间的矛盾问题；2．政府职能的转变要搞好两个服务（为市场主体及人的生存与发展提供良好环境服务）；3．树立人民创造财富、依法行政的理念等。但究竟应怎样建设服务型政府，仍值得进一步探索，这也是政府职能转变及其研究的重要内容。惟其如此，我们才能顺应“大社会、小政府”的时代要求来完善政府职能，以加速构建和谐社会的进程，从而实现中华民族的伟大复兴。

［1］王乐夫．行政管理学［M］．北京：高等教育出版社，2000：38－39．

［2］宋林飞．如何认识中国新社会的结构［J］．江海学刊，2005（1）：35．

［3］吴肇基．公共管理学［M］．北京：中国戏剧出版社，2001：86，81．

［4］阮雪芹．论我国政府行政职能的转变［J］．中南民族大学学报，2004（4）：115．

［5］叶善俊．机遇与挑战［M］．北京：中国商业出版社，2001：202－205．

［6］邓正来．国家与社会：中国市民社会研究［M］．北京：北京大学出版社，2008：5．

［7］谭远宏．党的领导方式和执政方式的改革与执政能力建设［J］．湖南社会科学，2005（3）：28．

［8］谭贤楚．入世对我国政府的影响及对策研究［J］．科学研究月刊（香港），2004（3）：121．

［9］胡锦涛．十七大报告［N］．人民日报，2007－10－25（1）．

［10］门洪华．国际机制与中国的战略选择［J］．中国社会科学，2001（2）：184－185．

［11］高尚全．建设公共服务型政府的“一、二、三”［N］．社会科学报，2005－09－01（1）．

责任编辑：胡 晓

Social Basis and Choice of Path：Research on the Changes of Government Functions Based on Social Transformation

TAN Xian－chu1，2
（1．School of Ethnology and Sociology，Hubei University for Nationalities，Enshi 445000，China；2．School of Sociology，Nanjing University，Nanjing 210093，China）

On the basis of the macro－foundation of social transformation and changes of the times，this paper has redefined the government functions，explored the causes，status quo，and way－out of the changes of the government functions，pointed out that our government currently should consolidate the function of“social and economical service”，and finally put forward some suggestions on how to make some relevant policies．

social transformation；government functions；changes and way－out；countermeasure studies

D630

A

1004－941（2010）03－0131－05

2010－06－10

谭贤楚（1967－），男，土家族，主要研究方向为发展社会学。