论月球开发的若干法律问题

赵海峰,聂明岩

(哈尔滨工业大学法学院,哈尔滨 150001)

论月球开发的若干法律问题

赵海峰,聂明岩

(哈尔滨工业大学法学院,哈尔滨 150001)

随着近年来第二轮探月热潮的涌现,人类对于月球及其自然资源的开发已经成为日趋临近的趋势。在明确月球法律地位的同时,应建立月球开发制度的主要原则并成立国际空间开发管理机构,采取一系列法律手段防止月球环境污染和军事化等问题的产生,保证世界各国公平分享月球探测与开发所带来的利益。在具体的法律法规建设中,针对现有《月球协定》所存在的普遍性不足的问题,应采取相应步骤以充分发挥《月球协定》的作用,从而建立一个完备且有广泛影响力的月球开发法律体系。

月球开发;环境污染;军事化;《月球协定》;外层空间法

随着人类科学技术的进步,探索利用月球的思路日渐清晰。1969年 7月美国阿波罗 11号载人飞船载两位宇航员首次登月成功,以及一系列后续登月行动,掀起了探月的第一个高潮。之后,不少国家和地区的探月工程飞速发展,月球也因此成为人们进军外层空间之后的第一个准备深度开发的星球。对月球的开发并非仅为了满足人类的猎奇心理,早有分析家对月球开发的意义作了详尽论证：开发月球会带动基础科学的发展;会给人类提供数量和质量都很可观的资源;会为进一步深空探测起铺垫作用;可以促进全人类的可持续发展;以及促进航天领域的国际合作[1]。虽然由于各种原因,上世纪 60年代末美国登月成功之后曾一度兴起的探月热潮在之后的数十年里渐渐冷却,但是,目前世界范围内已经掀起了第二次探月热潮。2004年,美国总统布什提出了重返月球的计划[2]。之后,俄罗斯、日本、欧盟、中国以及印度、韩国等都开始着手进行月球探测。

无论是月球的探索和开发还是人类其他针对月球的行为都需要建立法律体制加以调整。对于现存的相关国际条约如 1967年《外空条约》和 1979年《月球协定》等法律规范能够起到何种作用,存在何种问题;月球的法律地位如何;开发制度应当如何构建;怎样防止月球环境污染和军事化;如何建立一个完备的月球探索和开发的法律体系等,都是亟待我们认真研究并着手解决的问题。

一、月球的法律地位

1.月球的探索和开发利用。其实,迄今为止,对于月球进行科学探索所能涉及的法律问题并没有明显地体现出来,因为人类进行的所有月球科学探索活动基本局限于表面的观察。但作为远景规划,有一些问题还是值得考虑的。通过对现有相关条约规定的分析可以得知,国际上对外层空间包括月球和其他天体的科学探索是积极支持的,其中《外空条约》确定了科学探索的自由,《月球协定》对其进行了确认和扩充。两个条约都充分地考虑到了其他国家的利益,规定了对外层空间、月球及其他天体的探测的科学报告通知制度,科学探索的资料共享制度,国际合作制度,在外空探索的宇航员的帮助职责等,这为外空科学探索打开了方便之门。《月球协定》还明确规定可以为科学目的将月球上的标本移走并带回地球。如果从人类探索月球的历史来考察,绕月阶段可以主要由《外空条约》、1975年《登记公约》和1972年《责任公约》等进行规制 (这几个公约对空间活动作了详细规范),而未来在月球上建立科学考察站的设想如果实现,仅依赖这些公约还是不够的,更详尽地规范科学考察人员的规定则必须由各国协议达成。

月球的开发和利用是一个综合性的概念,其中开发是指具有商业性质的活动。月球探索本身也可能成为开发利用的一种形式或者前奏。对于月球资源的开发利用是促使人类探索月球的最直接的动力之一。科学研究表明,在可预见的将来,月球可以给人类提供诸多可利用资源。例如氦 -3同位素,这种物质是可以替代传统能源的清洁能源[3],以及储量可能为 1 100万至 3.3亿吨的水冰 (可以分解为氢和氧,作为重要的原料);月球还有极为丰富的矿资源,如：铁矿、钛矿、铀矿、稀土矿、磷矿和钾矿等[4]。

至今为止,人类对于月球资源尚未进行任何形式的开发利用,美国宇航员从月球取回的样本也仅限于“研究”的层面,诸多国家、国际组织的探月计划都只是为月球资源的开发利用做准备工作。学者们在谈及月球开发的问题时曾表示“不可再犯中国明代郑和似的错误”[5],这或许是所有致力于月球开发的国家或国际组织的共同想法。那么,随之而来的就是如何建立或者完善规制月球资源开发利用的法律体制。从现有的规定看,《外空条约》和《月球协定》的规定原则性较强,它们对于确立开发探索外层空间的原则发挥了重要作用。但随着人类开发探索外层空间包括月球和其他天体活动的进行,更加详细的专门规定呼之欲出。

2.月球的法律地位。在研究月球的法律地位时,《外空条约》和《月球协定》具有重要地位。前者确定了外层空间法的基本原则和主要框架,也适用于对月球和其他天体的探索、开发和利用。由于包括世界上几乎所有最重要空间国家在内的一百余个国家都批准了该条约,加上相关的国际实践,根据多数学者的意见,《外空条约》所确立的大部分原则和规则 (至少前四条规定的原则)已经成为国际习惯法规范[6]29-50。《月球协定》规定的内容范围更广,但其缔约国仅有 13个国家,且重要的空间国家几乎无一批准该协定,致使其拘束力大打折扣。存在的另一个重要问题是,上述两个国际条约对于月球资源的开发利用都没有规定具体的制度[7]。这种状况给国家和其他实体及个人参与月球资源的开发带来了法律上的不确定性,将会妨碍月球开发工作的展开。

根据《外空条约》确定的原则,月球和其他天体是外层空间的一部分,是人类的“公有物”和“共有物”,不属于任何主权国家的管辖范围;各国不得以任何方式将其据为己有。且“不得据为己有”原则具有绝对性,它既不允许国家或政府,也不允许非政府实体,包括自然人、法人或任何机构、团体等以任何方式占有。这体现了绝大多数法学家的意见,并得到了国际空间法权威学术团体——国际空间法学会理事会 2004年和 2009年所发表声明的确认[6]29-44。不过,《月球协定》虽不允许任何国家和个人占据月球自然资源,却允许从事对月球自然资源的勘探和开发,并因此取得相关自然资源的财产权。

在明确了月球的法律地位以后,对于如何构建月球的法律体制,可以参考《南极条约》的模式。除了外空像南极一样,属于非国家主权的管辖范围之外,还因为《南极条约》确定了南极的地位及其他一些重要的原则性规定之后,又签订了一系列的议定书和其他公约,组成了一个“《南极条约》体系”,这使得南极开发的法律制度相对健全,具有可操作性。随着月球开发利用的日益临近,在《月球协定》之外签订若干“议定书”和“条约”组成一个“《月球协定》体系”是可以预期的。我国科学家们称“上个世纪的南极就是这个世纪的月球”[8],这对于月球开发过程中的立法具有重要的启示和借鉴意义。

二、建立月球资源开发制度

1.月球资源开发制度的构建。在月球探索初期,人们就已经开始了关于月球土地所有权的争论,有研究者认为,月球应当部分私有化,为基础空间设施的建设提供物质基础。显然,这样的论点有违国际空间法基本原则。随着第二次月球探索和开发热潮的到来,月球资源的探索和利用也进入了越来越多空间国家和相关企业及个人的视野,对于月球的商业利用以及通过开发而盈利的目的也是或者将是推动探月活动的动力之一。这样,建立月球资源开发制度,包括建立一个在国际社会上具有权威性的空间管理机构十分必要。

在月球资源的开发即将展开的情况下,对于建立一个什么样的开发制度有不同观点。有的认为,在现在私人实体参加空间活动的市场经济情况下,现存的条约必须被抛弃。国际社会必须制定一个新的空间法鼓励和促进外空的占有活动。另一种观点则认为,现行的空间法虽然没有规定对月球和其他天体的土地和资源可以拥有财产权,但这并不妨碍私人实体的空间活动,没有必要对现行空间法做重大变动[9]61-63。认为必须尽快解决外空财产权问题的学者提出了若干解决外空财产权问题的办法,依凌岩教授的总结主要包括：(1)完全抛弃《外空条约》,国家宣告对月球一部分或整体的主权,或在不主张领土主权的情况下承认某些财产权。这样的结果是破坏整个外空法的共同利益基础,容易产生国际冲突。(2)把对域外财产权的管辖置于联合国之手,或要求得到国际社会的一致同意。由国际组织管理和协调对天体使用或财产权问题。这是以“人类共有财产”原则为前提的,体现了现存外空法的精神。(3)若干国家达成协议,相互承认对方国家私人实体主张的域外管辖权。这对非空间国家显然不利[9]57-68。

我们认为,对于月球和其他天体的开发,应在现有外空法的框架下进行。依据《月球协定》第 11条第 7款的规定,以下四点应当是未来月球自然资源开发国际制度的主要宗旨：(1)有秩序和安全地开发月球的自然资源。(2)对资源做合理的管理。(3)扩大使用资源的机会。(4)所有缔约国公平分享这些资源所带来的惠益。应当说,上述宗旨很好地贯彻了“人类共同继承财产”的原则。在开发制度建立的过程中,如何既保证航天大国的利益,促进月球自然资源的开发利用,又兼顾作为月球资源所有者的非开发国,特别是发展中国家的利益,是至关重要的[6]126。尤其是开发月球耗资巨大,如何鼓励相关的国家和自然人、法人投资开发月球,同时展开国际合作,也是一个前提因素。就此,西方学者提出了不少设想,如认为各国在有关空间开发管理机构的管理权以及获取利益的大小,应与参加国在开发活动中的投资和所承担的风险和义务成比例,并建议仿照其他相关组织相应的制度来办理[10]135。对此,我们赞同贺其治和黄惠康的观点,即参照 1982年《联合国海洋法公约》所建立的国际海底开发制度的有关规定和实践,公平分享开发月球资源所带来的利益。

2.建立国际空间开发管理机构。早在上世纪 80年代末,国际社会就已经有了建立空间开发管理机构的设想,只不过这个设想更多的是针对科学研究上的合作进行管理,对于月球资源的开发,这样的机构同样具有重要的意义。其中,联合国国际海底管理局的方式可以参照。国际海底区域制定了一项以“人类共同继承遗产原则”为基础、以“平行开发制”为特征的制度[11],即在区域及其资源是“人类的共同继承遗产”这一原则下,其开发一方面由代表全人类利益的国际海底管理局通过其企业部直接进行,另一方面由各缔约国及其公私企业通过与国际海底管理局签订勘探和 (或)开发合同的方式进行。

以国际协议的方式新建立的空间开发管理机构的职能之一是管理月球和其他天体资源的开发。包括以发放许可证等方式授权公共或者私人机构为商业目的依法开发月球和其他自然资源,并监督管理有关的开发行为。这个组织必须是一个合作性的组织,并对所有的缔约国开放[12]。近年来,针对空间开发管理机构的讨论愈加细化,许多研究者开始详细设计空间开发管理机构的组成、功能、运作程序等。赵云教授提出的一个观点尤其值得关注,那就是“人类共同继承财产原则”应当是指导制定空间商业化活动规范的根本原则,空间开发管理机构应当平衡勘探国和发展中国家的利益[13]21-23。

三、防止月球环境污染

1.月球环境污染问题。空间时代之初,科学家和工程师们已经开始意识到外空活动可能带来的环境风险,近年来,随着外空活动的发展及人类空间活动对环境造成的影响日益显著,关于外空环境方面的立法研究及保护策略已经步入正轨。鉴于人类对月球的探测有限,仅以人类对外层空间环境的影响为例,对月球环境保护进行分析。依照学者的研究,现存的对外层空间环境可能造成的威胁有核能的利用和空间碎片,此外,还可能造成化学性污染、生物性污染和电磁波污染。在月球上,上述污染都可能会发生。在外层空间的环境污染无论是已经存在的,还是未来可能发生的,对于月球而言都值得重视;尤其是月球科学考察站建立以后,或者更长远一点建立了月球工厂之后,一系列新问题将随之产生。这样,完善的法律规范便异常重要。

2.制定防止月球污染的议定书。《月球协定》第 7条第 1款规定了保护月球环境的内容,同时规定了缔约国对放射性物质放置的通知义务。这一规定对月球环境的保护极为重要。此外,《月球协定》还规定了其他的环境保护措施。而我们所期待的法律制度应当更为完备和具有监督措施,以预防、治理将来可能或正在发生的污染。

《月球协定》应当获得更多国家的批准,以加强其普遍性。在协定得到充分认可的前提下,有可能制定防止月球污染的议定书。其一,人类对月球的认识仅限于科学探索阶段,与地球或者外层空间的其他部分比较,月球的环境仍处在“天然”状态。所以,通过防止月球污染的议定书有现实的可能性。其二,人类已经意识到月球环境保护的重要性,开发月球在某种程度上是人类为自己的未来发展找一个突破口,无论是把月球当作人类未来生存的空间还是通往其他星球的跳板,在月球上出现类似于地球似的污染只能是人类文明退步的一种表现。这显示了保护月球环境的重要性和必要性。其三,在外层空间存在的污染已经引起了国际社会的重视。2002年 4月,机构间空间碎片协调委员会 (IADC)发布了《IADC空间碎片减缓指南》,世界一些国家和机构也制定了空间碎片减缓标准。联大 2007年核准了外空委 2006年的《空间碎片减缓指南》,使得控制空间碎片成为世界性的要求和方向。由外空委法律小组委员会讨论、制订关于碎片减缓的法律规制也已列入议事日程。其四,虽然《月球协定》已经是在环境保护方面较先进的空间条约,但它也存在着一系列的缺陷,如对违反相关环保规定的国家没有规定惩罚措施等[14]。

综上,开发月球的主、客观条件决定了实现月球较少污染的可能性,但毕竟国际社会上各国仍然存在着利益冲突,即便《月球协定》得到了大多数国家认可,一个措词和实施上要求严格的关于防止月球污染的议定书似乎不会受到阻碍,但是我们还是更倾向于通过“硬法”(“议定书”等)而不是“软法”(如“指南”或“行为准则”)的形式。议定书要确立一些基本准则,由各国加以落实。例如,开发月球和其他天体资源时应当承诺保护月球和其他天体的环境,应当避免那种最终使我们重蹈地球上资源过度开采和环境灾难覆辙的体制[13]24。同时,应明确各国对于其国家的公共或者非政府实体在探索和开发月球和其他天体的过程中,对月球和其他天体环境造成损害的,应当承担相应责任。

四、防止月球军事化

1.月球军事化问题。一些人对于月球在军事上的作用是有所期待的。早在 1959年 3月,美国陆军研究发展局便提出了在月球上建立军事基地“水平线”的计划。直到今天,仍有学者认为,在月球上建立基地的目的之一是“大力加强军事实力,提升军事科研和装备水平,在月球基地上实现战略打击和防御任务”[15]。

而《外空条约》和《月球协定》对月球的非军事化提出了比一般外层空间更高的要求。强调月球应供“专为和平目的”而加以利用,并提出了一系列禁止性的规定。郑斌教授认为,这意味着全面非军事化和禁止一切军事活动[16]。有的学者将其总结为“完全非军事化”。与外层空间的“部分非军事化”原则相比较而言,对于月球的要求更为严格。之所以做出这样差异巨大的规定,主要是由于人类开发外层空间已经几十年,外空已经存在了明显的军事化的烙印,形成了各力量团体的基本平衡。而对于月球这个有待开发的领域,还没有多少军事化的痕迹,所以在这种条件下提出“月球开发的完全非军事化”存在着实现的可能性。

然而,由于美俄等空间大国都不是《月球协定》的缔约国,要实现开发探索月球过程中的“完全非军事化”并不容易。而且,对于《月球协定》提到的“和平目的”,各国也有不同的解释,有的国家将其理解为完全非军事化,也有的国家如美国将其理解为“非侵略性”,而这将导致允许军事化,甚至一定程度的武器化。同时,《月球协定》本身也仍然允许为了科学研究或任何其他和平目的,而使用军事人员和各种设备。

2.制定月球完全非军事化的议定书。如上所述,我们肯定在月球上实现“完全非军事化”的重要意义,但在《月球协定》的框架下,通过月球“完全非军事化”的议定书很有难度,或者即便通过了这样的议定书,能否得到认可也是值得怀疑的。

时至今日,一国开发月球的目的还存在着政治家、军事家和法律家之间的争议,这恰好证明了关于月球开发的军事化与非军事化之间的利益博弈,为非军事化提供了可能的生存空间。从长远利益出发,多数国家肯定“和平利用”的绝对价值,只是对“和平利用”的解读有所不同。为了实现这个绝对价值,应该进行利益之间的博弈,这是一个复杂的过程。通过月球“完全非军事化”议定书,至少可以确立一个清晰的标准,让所有开发月球的成员有一个明确的价值取向。也正如其他的国际法一样,这个议定书的通过不可能会一帆风顺。在现阶段通过一个具有优秀品质的月球完全非军事化议定书,还需要有关各方做出不懈努力。

五、充分发挥《月球协定》的作用

《月球协定》的基本目的是肯定探索和利用月球和其他天体的自由,加强各国在探月方面的国际合作,保障月球用于和平目的,禁止军事利用;保证月球资源的开发为全人类利益服务,并为建立相应的国际开发制度提供相应原则。虽然在条文起草质量和逻辑结构上无可恭维[17],从内容的完备性上讲,《月球协定》可以被视为月球活动的“宪章”,但由于缔约国太少,这个“宪章”很难发挥应有的作用。随着月球开发的深入,发挥这个“宪章”的作用是十分重要的,联合国相关机构为推动更多的国家加入包括《月球协定》在内的外空五条约已经作出了不少努力。但要解决如何发挥其作用的问题,首先应了解《月球协定》得不到各空间大国认可的原因。

《月球协定》推广受阻的原因,最重要的是各个国家的利益立足点不同,如对其第 11条第 1款中所提出的“月球及其资源均为人类的共同继承财产”的规定便引发了各国的争议。虽然这一条款是《月球协定》中最具创新性的条款,是《外空条约》第 1条第 1款“共同利益”原则的发展和补充,并可以被称为国际法和国际空间法的一项重要原则规定[10]132。月球和其他天体的自然资源是“人类共同继承财产”这一原则条文是阿根廷在《月球协定》制定的过程中于 1970年提出的一个建议。应当说,这一原则代表了发展中国家的立场。但是,关于这一概念的运用存在着不同意见,主要问题在于该概念是否会导致以平等的名义要求强制转让开发月球的利益,以及这一原则对于私有产权和国际管理体制产生的法律上的不确定性[18]。在协议起草中,苏联就否认“人类共同财产”条款,认为这是一个过于“哲学化”的条款,在实践中很难操作。美国在实际上也反对这一规定。协定第 11条第 4款规定,“缔约各国有权在平等的基础上按照国际法和本协定的规定探索和利用月球,不得有任何歧视”。这似乎是对人类共同财产的概念的一个诠释,然而,这一诠释反而加重了对这一条款的不解,使问题更加复杂化。英文的文件中,第 11条第 4款对“平等”的表述用了 Equality一词,美国认为,《月球协定》实质上是希望将从月球上获得的利益与其他国家平等分享,这不利于私人实体参与月球开发的活动。但事实上,从中文的翻译来看,Equality并不是指 Equal的含义,而是 Equitable(公平)的意思。我们认同中译者的观点,但存在的问题是,与 Equal相比,Equitable是一个不可以量化的词语,含义模糊,无法进行实际操作。“人类共同财产”的说法本身也看似充实其实难以捉摸[19]。这些问题的存在可能会迟滞人类开发月球的脚步。

对于月球的开发已经再一次成为国际社会的潮流,这对解决《月球协定》缔约国过少的问题提供了一个契机。面对探月热潮,国际社会将不得不对《月球协定》的未来走向加以抉择。接下来需要解决的问题就是“人类共同继承财产”这一措词的界定问题。我们认为,“人类共同财产”这一概念是从人类社会的整体利益进行权衡而确定的,是指导人类开发月球的一个基本理念,所以不能为了个别已经具备了月球开发实力的国家而改变。

在构建建立月球开发体制的过程中,应当明确界定“人类共同遗产”这一概念的具体含义,包括空间国家和非空间国家的权益分配,以鼓励对月球开发的投资。在最初的阶段可以进行相应的变通,争取在不同的利益群体之间达成一个妥协,例如,可以先确定一些有利于空间技术发达国家进行月球开发的制度,设立专门国际机构进行管理和规制,随着开发的深入,再逐渐地对这些制度进行完善。在解决了这些问题之后,希冀批准《月球协定》的国家像当初批准修改后的《联合国海洋法公约》一样大量增加,从而使其真正发挥重要条约的效力,真正成为月球“宪章”。

面对第二次开发月球的热潮,除了《外空条约》的一般规定之外,由于《月球协定》难以获得广泛认可而产生的缺乏规制月球的探索和开发的法律框架的问题将日益突出。这个问题正在引起广泛的注意。24年前,国际空间法学会在北京召开会议的时候,主题之一就是“月球和其他天体财产权的法律地位”[20],而 2010年 5月即将在中国举行的国际探月大会上,建立一个未来月球探索和开发的法律框架的问题也必将引起各国专家和学者的高度重视。无论如何,为了保障月球探索和开发活动符合人类的共同利益,避免混乱和冲突的现象,建立一个符合国际法和国际空间法原则,兼顾不同国家利益,得到多数国家认可的、全面的法律体制是十分重要的。

月球开发是人类社会的一项重大举动,它的成功进行需要照顾到各国的共同利益,而相关的法律体制则在于确定和保障这些共同利益的内容。在月球开发这一巨大的工程中,应当通过对《月球协定》的完善,通过国际社会达成共识,建立空间开发管理机构,并制定一系列具有前瞻性的议定书。也有学者认为,仅仅 13个国家批准,而且几乎所有重要空间国家均未批准的《月球协定》已经死亡,当务之急是重新制定一套月球的法律规则。在这样的思路下,上述的各项改革《月球协定》的内容和议定书就无制定的必要了,有关月球的各项原则和开发制度,防止污染和军事化的规定,均可以包含于未来各国均可接受的新的《月球协定》或《月球公约》之中。这当然也不失是将来的一个新的选择。

随着“嫦娥一号”的成功发射,中国已经加入月球俱乐部。同时,载人航天计划的累累硕果以及即将发射的空间实验室,都为中国展开月球的探索与开发提供了坚实的基础。在此情况下,积极开展对月球法律框架的研究,并主动参与月球开发相关规则的思考和制定,就成为我国法律工作者的一项需要积极探索并努力完成的任务。

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D 416

A

1007-4937(2010)02-0142-06

2010-01-18

赵海峰 (1963-),男,江苏赣榆人,院长,教授,从事国际法、外层空间法、欧洲法和国际司法制度研究;聂明岩 (1985-),男,黑龙江双城人,硕士研究生,从事国际法研究。

杨大威〕