论行政文明建设的法治化

高 轩

(暨南大学 法学院,广东 广州 510630)

法治是一定社会的经济、政治、文化发展到一定阶段的必然要求。法治环境，即指一国所具备的实现法治的政治、经济、文化诸要素的总和。简言之，法治环境即法治在一国得以实现的社会基础或条件的总和。由于法治环境的差异，依法治国在不同的历史背景下或不同的国度内往往展示出不同的样式或格局。从其历史发展看，依法治国经历了一个由思想到现实化的客观运动的渐进发展过程。在古希腊，亚里斯多德将其解释为:“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得好的法律”，即“普遍服从良法”[1]的思想，在古代中国，《管子》一书最先提出了依法治国思想，《管子·明法》将其表述为:“威不两错，政不二门，以法治国，则举错而已”。而且，商鞍变法、文景之治、贞观之治、康乾盛世等时期，我国也曾重视利用法律手段进行统治。然而，古代的依法治国思想，是建立在反映自然经济发展要求的人身统治和人身依赖关系之上的专制型法制。自然经济、专制主义和以愚忠、无知、迷信为特征的非理性文化的结合，只能造就法治的对立物—人治，法律只是统治者作为治国权宜之计的一种工具，真正意义上的法治国家在古代是不可能建立的，依法治国在古代从未得以实施。

只有进入文明社会后，法治环境的培养与形成才成为现实；同时，文明社会的建立与发展需要法治环境的配合。我国2004年的宪法修正案将“政治文明”载入宪法，为我国新时期政治体制改革的顺利进行提供了最高法律依据和保障。行政是政治的重要组成部分，行政文明是构成政治文明的一个重要方面。行政文明的建设不能背离法治，其自身的建设过程应该是一个法治化的过程。

人本行政理念与和谐行政理念是行政文明过程的法律指导思想和行政文明过程所追求的最高法律理想，是指导行政文明制度及其运作的基础理论和主导的价值观。基于此，应从以下几方面来实现行政文明建设的法治化。

一、在权力渊源上，行政权力与公民权利的统一

权力与权利的关系是法治关注的一根红线，也是宪政最为关切的问题，它决定着国家的性质、国民的法律地位、政治的民主性及文化的多元性等。

权力是天生的强者，权利是天生的弱者。行政是一类国家权力运作产生特别社会现象的过程，产生行政现象的这类国家权力，在当今不同的权力体制下大都被称为行政权力。在民主宪政国家里，行政权力源自人民主权或称人民权利，与立法、司法等其它国家权力一同属于公共权力范畴。为此，人本行政理念就要求行政权力的行使必须始终要以人权为本，公民可以选择和更换政府是近现代以来维系国家权力公共性质的根本保障，公民可以参与和监督行政是近现代以来维持国家权力公共性能的根本保证。这是人本行政理念的当然推断和逻辑发展。基于人本行政理念的另一逻辑推断便是：政府和行政腐败意味着背离行政权力的公共性质和对公民权利的背叛。行政权力的公共性质决定了它的公共性能，其运作与公共秩序、公共利益相关联，为社会和民众提供公共政策和发展公共服务，维护公共秩序和实现公共利益是行政权力公共性能和人民主权原则的真实展现。行政权力的公共性质还表现为其运作需要公共支持。来自民众的公共信任是政府和行政力量的源泉，缺乏民众的公共信任难以推行有效行政；公共权力运作需要成本支出，行政领域的公共开支应由公共负担，公共负担意味着国家税收和政府收费。税收和行政收费支持的公共费用为行政权力提供运作动力。还认为“人们相信以权力制约权力和以权利制约权力的机制以及相关制度的发展将抑制行政权力公共性能的弱化甚或丧失，在民主不充分的环境里，人们也在法治理想的感召下希望通过制度创新预防和消除行政权力异化，但制度毕竟不是万能的，任何制度都是由人制定和执行的，人的思想观念直接影响着制度的水平和效应，况且任何一种制度都内含着一定的观念和精神，因而必须倡导公共行政理念，强化政府和行政公私分明的观念。”[2]

现代乃至当代的宪政国度都崇尚“人民主权”、“基本人权”、“权力制约”、“法治”等宪法原则[3]，这都是法的人权价值的体现，是法的最高理念。当代文明的行政、法治的行政也就要求行政能满足法的这一最高理念的要求。行政权力是人民赋予的，人民将行政权力赋予他们信任的政府来行使，政府就必须要运用行政权力的来为人民谋福利，就应该为民众服务。行政的法理念也要使法的“人民主权”、“基本人权”这些最高理念得以具体化，并使之落实于行政的实践之中，这就是人本行政理念的要求，具体为：1.真正树立“人民主权”观念，切实履行我国宪法的明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”2.行政活动的根本任务是增进人民的幸福、社会的安宁和促进经济社会的协调发展。

和谐行政理念从另外一个方面又强调行政权力与公民权利的统一，公民权利产生公共的行政权力，公共的行政权力要保障公民的权利，它们本为一体的，是既对立又统一的关系。只有真正做到行政权力与公民权利彼此统一，整个社会就会形成公民权利切实支持行政权力，行政权力竭力保障公民权利的良好的行政秩序。行政权力与公民权利是相生相克的，公共利益、公共秩序、公共福利是与私人利益、私人安定、私人福利相伴而生长的，如果过于地强调或夸大行政权力的威力，就会忽略公民权利，导致对公民权利的肆意践踏，最终将行政权力送上不归之路；相反，如果我们极力抬高公民权利与自由而不受行政权力的任何限制，这样又弱化了行政权力，致使公共利益、公共秩序、公共福利遭到威胁，最终引起公民权利的不复存在，这将是人类的灭顶之灾。

人本行政理念要求行政权力注重管理的同时，要关注公民的私权利；和谐行政理念则从另一方面要求正确把握行政权力与公民权利的相生相克的关系，不能将两者完全对立起来，而是要将两者有机统一起来。

二、在实施主体上，行政权力行使的融洽与合作

行使国家行政权力的行政主体是由纵、横组成的行政权力关系体系，表现出上下级行政主体之间的行政领导关系和同级行政主体之间的行政配合关系。主体之间权力与权力内部融合，就是上下级行政主体之间和同级行政主体之间构成一种相互融洽与合作的完整统一的内部权力体系，否则，就会导致行政权力的冲突。

和谐行政理念首先就要求行政主体内部行政权力与行政权力的协调、统一，上下级行政主体之间和同级行政主体之间应职权明晰、分工明确，不重复、不重叠。这是行政权力与行政权力相互融洽与合作的基础与前提，它是行政主体之间密切配合的有力保障。如果行政主体之间的行政权力配置不当，就势必产生行政主体之间权力的积极冲突和消极冲突。

同时，我们也应该看到再好的行政权力配置体系，也难免产生现实的权力的冲突，对此大可不必对行政目的失去信心而悲观失望，这是客观存在的事实，问题在于如何去及时地化解这种权力冲突。和谐行政理念就要求建立一种能及时有效化解权力冲突解决权力纠纷的制度机制。当然这种机制应区别根据行政权力冲突的不同表现形式及其特点来设计并建立。

三、在价值追求上，效率行政与公正行政的互动

效率与公正是法的价值，行政法强调效率，更应强调公正，应与社会公正相应。其表现有行政活动中就是注重效率行政与公正行政的互动。

首先，效率行政是当代行政规律的要求。当代社会，行政事务的繁杂性、多样性、专业性等要求行政主体在行政管理活动中要充分发挥其专业、技术优势，调动主观能动性，实施有效的管理，这也是行政法上的“自由裁量权”存在的客观基础，也是行政规律的要求。[4]“效率”是法的又一基本价值，行政法的价值无疑也要具体体现这一法的基本价值的要求，行政的特殊性便要求有效行政。

在我国，一方面，市场经济的发育虽然离不开一个宽松而有序的社会，但我国目前正处于从计划经济到市场经济的“社会转型期”，市场经济所需要的各种制度规范、基础市场的发展、机构设置以及人们的心理转型都没有到位，人们在计划经济体制下形成的旧的价值观念受到了冲击，旧秩序被打乱，而新的适应市场经济的观念和制度尚未建立，在这个新旧交替时期，各种不规范甚至违法犯罪的行为不时发生，如果此时完全弱化政府的行政管理力量，不仅起不到推进市场经济建立的作用，而且会引起社会秩序的混乱甚至崩溃；另一方面，各国的实践情况都表明，虽然政府不是万能的，但一个社会离开了政府的管理也是万万不能的，面对纷繁负责的社会管理任务和经济发展需求，正如政府管理会失灵一样，市场也会失灵，完全依赖市场来保证社会和经济秩序的做法，已经造成了西方市场经济国家的巨大损失。

有效行政的基本要求就是：1.我国的行政管理在有限的同时还必须有为，行政主体及其工作人员不能“弃位”或“不作为”，不能当“甩手掌柜”。2.行政主体及其工作人员必须在民主决策的基础上对社会进行有控制的积极干预，管理“到位”，不能“缺位”。因为有效行政并不是消极行政。[5]3.行政主体及其工作人员在行政管理过程应积极主动，不能一味消极被动，总是循着传统的、熟悉的、便利自身的方式去行政。4.建立约束和激励机制，不能四平八稳，不求最佳效率。

其次，公正行政是当代行政的直接目的。公正行政要求行政主体及其工作人员在行政活动中应注重公平与正义，而公平与正义往往表现在行政程序的公正性。当代各国的行政都是特别强调程序公正的，行政是行政主体及其工作人员运用行政权力对社会实施管理的过程，这个过程是由一系列环节和步骤构成的，这些环节和步骤的总体就构成了行政程序，我们在关注行政结果时无不要引起对行政程序的关注，行政程序的公正性远比结果的公正性重要，有时行政结果体现了公正，但并不是说其行政过程就一定公正，所以有时就会产生这样一些行政诉讼的案件：虽然行政结果是公正的，行政相对人表示服从，但他对行政主体及其行政人员的行政过程的公正性表示疑问，从而引起行政诉讼。人们除了关注行政结果公正之外，人们越来越更加青睐行政程序的正义性。在实证意义上，行政可以解释为通过行政权力配置资源、安排利益的过程，行政权力的运作应当符合正义，资源和利益的分配应当符合正义标准。但是，正义的标准有时是模糊的、多元的甚至有争议的。*葛德文：《西方伦理学名著选辑》下册，商务印书馆1987年版，第534页。“人类不可能想象得到比正义更普遍、更强大和更完善的东西。”参见(美)Perelman：Jutice，Law and Argument，D 。 Reidel Publishing ，1980，p1。罗尔斯则在其名著《正义论》中将正义奉为社会制度的首要价值或称社会体制的第一美德，其意义如同真理是思想体系的首要价值一样。参见(美)罗尔斯：《正义论》，中国社会科学出版社1988年版，第1页。尽管几乎所有的思想家都视正义为一种良好社会体制或政治秩序的基本属性，但正义的标准却是模糊的，正如博登海默所言：“正义具有一张普罗透斯似的脸，变幻无常，随时可呈不同形态，并且有极不相同的面貌。当我们仔细看这张脸并试图解开隐藏其表面之后的秘密时，我们往往深感迷惑。“参见(美)博登海默：《法理学——法哲学及其方法》，华夏出版社1987年版，第238页。程序能使实体权利与义务的争议转变成另一种资源分配上的公正，容易使对分配结果是否符合正义有争议的人们达成共识。因为程序具有产生好的结果的效能，可以使资源配置和利益安排尽可能接近实体正义，更关键的是，程序还有通过自身而不是通过结果所体现出来的当事人对程序的参与、程序理性、对人的尊严的尊重等独立价值，亦即程序正义。[6]通过程序实现正义，已成为公共权力领域一项重要的法治准则。这一准则已经和正在推动着行政的程序化运动，越来越多的国家在程序法治进程中使公共行政制度逐步克服只注重结果而不关心过程的倾向，从而提高了对行政的规范程度和约束力，实现着对自由、平等、安全、秩序、人权等多元价值的必要关注、尊重和保障，避免行政的独裁、专制和压迫。[7]

效率与公正永远都是一对矛盾体，追求公正却远离效率，求得效率却背离公正。效率行政是当代行政的重要特征和生命基础，公正行政又是当代行政的直接目标。如果我们一味地强调行政过程要严格遵守既定的程序而获取公正，按部就班地进行行政，而不顾行政事项的简单与繁杂、紧急与缓和、重要与次要、全局与局部等，这势必造成所有行政事项的管理过程的千篇一律的严格程序化，致使本应快处快结的简单、紧急的行政事项拖步不前，延误处理的最好时机，造成不应有的资源浪费和难以弥补的权利损害，使得社会不稳定因素存在过久，甚至将本能很快解决、化解的简单矛盾转变成长久的复杂的矛盾，这样极不利于社会的稳定与行政相对人利益的及时保护。相反，如果我们只讲效率行政而忽视公正行政，就会本末倒置，舍本求末，从而难以达到行政的直接目的，失去行政存在的意义，最终违背行政文明的法治理念。

例如，2006年8月，因初中毕业生小华(化名)错误填写升学志愿，导致其完全可以正常升为广州市某重点中学的他，必须多交数万元的赞助费才能进入该重点中学，但小华家庭贫困，无力交纳这笔赞助费，小华即将面临辍学的危险。为此，8月4日上午，省政协委员孟浩到我广州市教育局了解初中毕业生小华(化名)错填升学志愿的有关事宜，广州市教育局负责信访工作的同志却拒绝接见，当孟浩委员表明身份，出示证件后，该教育局负责信访工作的同志依然态度生硬，并说要有其单位和政协的工作介绍信才能接见，无奈，孟浩委员只好提出要见广州市教育局的领导，但教育局的有关人员却将孟浩委员强行拒之门外，并说要打110报警。*《南方周末》2006年8月7日第9版。

此案例说明行政人员在理解公正行政时，容易产生误差，使得广州市教育局及其行政人员不顾行政事项的轻重缓急，而总是循着便利自身的习惯了的所谓程序而行事，没有考虑到小华升学这一行政管理事项的紧迫性，如果按照其程序一步步来势必造成小华最终不能上学，导致辍学。可见，公正行政因其过于强调公正而忽略了效率行政，这极不符合行政的特殊性要求，最终破坏法治国家的建设。

还例如，某市一些私营企业家申办采煤场，当地政府为了追求效率，节省各种审核程序，三个月批准成立十二家采煤场，前后不到一年半，结果造成土地塌陷，当地国营采煤场受到极大破坏，农民房屋倒塌、人员伤亡，耕地大量减少。当地政府减少了必要的程序，忽视了公正行政，最终严重违背了行政的目的，造成了多方皆输的局面，到头来没有公正，又牺牲了效率，严重影响了地方经济发展。

综上，在价值上，应注重效率行政与公正行政的互动，不能将二者绝然对立起来，应把握二者之间的辩证统一关系，找到它们联系的纽带，促其相互转化、互为促进。尤其是对弱势群体的行政活动，行政主体及其工作人员在强调效率行政的同时，切不可忘记公正行政，如强行拆迁、强行驱散就是只求效率行政而不顾公正行政的典型，这是不符合人本行政与和谐行政要求的。

四、在行动指向上，集约行政与开放行政的并重

当代各国行政都趋向进一步的开放与透明，这与传统行政的集约与集中恰好相反。但是任何事物都有其两面性，有其优也有其劣，有其好必有其坏。行政活动在其前途指向上，符合时代潮流的开放行政自然必须，但切不可抛弃传统的集约行政。和谐行政理念就必然要求协调集约行政与开放行政的关系，各取其自有的合理性，摈弃各自的缺陷与不足，使集约行政与开放行政并重。

首先，传统的集约行政，能集中现有的行政资源来处理更多、更大的行政事务，充分发挥各种行政资源的效用，减少浪费，创造更好社会效益与经济效益；同时传统的集约行政有利于保持行政活动的统一，前后行政事项管理的一致，避免矛盾与冲突，这无疑又促进了行政法治的进程。

根据法律经济学的观点，效益或财富的最大化是法的宗旨，所有法律活动都以资源的有效配置和利用为目的。现实的资源配置当然存在现实的交易费用，因此就需要以法律对权利的让渡作出规定，从资源最优配置的立场出发，确立合理的责任规则，而这种责任规则必须能够减少市场的交易费用，也就是说，只有当政府对市场的干预成本小于干预所得的收益时，政府的管理活动才是合理的。[5]传统的集约行政既是法治的要求，也是人本行政理念的必然要求，人本行政理念的深层涵义就在于节省资源，创造最大效益，从而促进人的福利权的享有，实现人的全面发展。

我国目前行政法没有调整行政执法耗费方面的规范，使得行政执法的耗费巨大，以至最后执法行为变成了“创收”的手段。由于行政执法耗费没有法定的严格约束机制，形成工作人员花行政机关的钱，行政机关花国家和地方财政的钱的不良状态。同时，随着政府机构改革的推进，实行了各级财政包干，但由于早已养成的行政执行耗费的无所顾及，有些地方的行政执法机构所需办公经费、执法人员工资和物资保障未能满足，执法便成了“创收”的手段，私分罚款之事多有发生，甚至擅自印刷罚没单，对行政相对人予以处罚。这是对行政资源的极大浪费与滥用。这样就形成了行政执法耗费上的一种恶性循环，按投入与产出的比率，无疑大大降低了行政执法效力。[4]

集约行政要求：1.行政主体及其工作人员在进行行政管理活动时，应该在行政权的具体设定和运作问题上，以低成本求高效益。2.行政主体及其工作人员应不断完善已有制度，制定行政执法耗费方面的规范。

其次，开放行政就是要求行政主体及其工作人员行使国家行政权力，管理社会、服务公众时，应自觉接受人民大众的监督。因行使国家行政权力的人员毕竟是少数，他们的管理和服务行为必须要符合法治的基本价值的要求，以信息公开、透明为基础的公开行政正逐渐成为现代政府的行为准则和目标，这无疑反映了法治价值的要求，也是人本行政理念与和谐行政理念的具体要求。人本行政理念要求行政尊重人格、符合人性、保障人权，其根本点就在于行政要接受公民的监督并受制于公民权利；和谐行政理念就要求行政活动应吸纳公民的参与，使行政活动既符合行政主体的愿望，又符合行政相对人的心愿，这是行政所追求的最佳状态。

信息公开、透明是开放行政的基础性要求，具体要做到以下几方面：1.将公开、透明问题由道德自律转变为法律强制，保障公民对行政管理事务的知情权、参与权和监督权，促进政府严格依法行政；2.行政主体及其工作人员应当牢固树立公开、透明的理念，除了国家机密、商业秘密与个人隐私外，行政管理应公开进行；3.法规政策要公开，行政行为要公开，行政信息要公开，救济渠道要公开[8]；4、行政权力运作的主体、依据、程序是公开的；5.行政权力运作的过程是开放的，公众可以依法参与。如果政府权力的运作规则、方式乃至程序不为公众所知，事关百姓切身利益的各种政策都是在神秘的氛围中出台的，那么政府与公众之间必将产生距离和隔膜，同时这种“暗箱操作”还将带来腐败问题，这是严重背离和谐行政理念的。

对于传统的集约行政与当代的开放行政，两者不可偏废，不得取其一而不及他，应将两者和谐统一起来，扬长避短。

五、在实施方式上，命令行政与宽容行政的一体

行政方式上存在传统的命令行政与当代的宽容行政两种重要方式。

首先，我国传统的行政方式就是命令行政方式。这种行政方式就是一种“政府中心主义”，它“简单地将管理方与被管理方对立起来，以为双方只是命令与服从的关系，习惯于“管”字当头，“罚”字殿后”[8]，认为政府及其行政人员始终处于命令者的地位，对行政相对人动辄以权压之、以力打之，从而导致政府与人民群众的紧张对立。政府的作用是全方位的，不仅要发挥维护公共秩序和社会利益的作用，而且要发挥分配资源、安排生产等作用。目前，这种全能政府的观念和做法依然存在，其结果是政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事，而有些该管的事又没有管或没有管好，降低了政府的行政能力，同时也损害了个人和其他非政府组织的自主性、独立性和创新能力。

但命令行政方式又是行政活动所必须的，它是行政权力的公权性所决定的，也是行政主体权威之所在，没有命令行政方式就会使行政权力变得软弱无力，无所作为，进而威胁整个公共秩序、公共安全和公共福利。

其次，当代的行政方式应该是宽容行政方式。行政具有管理事项的广泛性、复杂性、多样性和易变性的特点。行政所涉的面遍及一国所有的领域、所有的人、所有的组织、所有的行为；行政所涉的度深到从胎儿形成、公民出生、公民教育、公民工作、公民死亡到骨灰的安葬。行政权所涉面之广、度之深，似乎已昭然行政是无所不包、无所不能的了，而法是不允许无所不包、无所不能的权力存在的，否则，就违背了法的自由、公正、平等的价值。行政权力在固守其强制属性的同时，应体现其宽容属性。这是人本行政理念与和谐行政理念在行政方式上的具体要求。

宽容行政要求做到如下几点：1.行政主体及其行政人员要树立“法不禁止即自由”的思想，不要过多地干预私权活动。政府进行行政管理应该适应时代需要，秉持“有限性”观念，从社会领域收缩其原有的侵犯性权力；2.在社会主义市场经济条件下，行政主体的作用和权力的行使应当是有限的，应有所为、有所不为。凡由社会、市场或个人自己能完成的事项，行政主体不干涉，只是为这些事务的运行制定安全、公正、秩序、规模化的规则，以强力保证执行，让公众私利需求在制度安排中自我满足；3.行政主体的作用是为市场竞争创造公平宽松的制度环境，为市场主体提供良好服务，解决市场机制解决不了也解决不好的问题；4.对需要行政主体管理的事项，应在明确管理目标、管理标准和管理规则的前提下依法进行[8]；5.行政主体及其工作人员应该以一种保障而非侵害、剥夺公民合法权益的态度，合法行使各种行政权，要承认私权的适当扩张，及时从市场已发生或可能发生作用的领域收缩权力；6.各项行政权之设定、行使必须符合法治的原则和具体要求，立法、行政、司法相互分工制衡，中心应倾向于控制行政权，保障私权[5]；7.行政活动要把便民、高效作为其重要原则之一，体现出浓重的亲民、便民色彩，要求行政主体不仅有管理行为，而且有服务、便民行为。

当代行政方式的宽容行政并不否定传统的命令行政，不能顾此失彼。没有宽容的命令行政是野蛮的行政，没有命令的宽容行政是无力的行政。这都是违背人本行政理念与和谐行政理念的。应将二者结合起来，使之相互促进，相互转化，相互利用，共同实现行政的法理念之要求。

六、在行为后果上，责任行政与诚信行政的一致

首先，责任行政是行政的法理念之首要要求，因为法所倡导的最主要的价值是平等和公正，行政是行使国家行政权力管理社会的活动或行为，权力是可以强制他人服从的一种力量，这种力量足以能造成权利的侵害，为此，法的平等和公正价值就要求对权力进行制约，这种制约就是责任。权力和责任的一致性是权力的基本特质，有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权须赔偿，一直是依法行政的基本要求。责任是对权力的制约，责任是对权力的平衡，责任是正确行使权力的保障。政府在行政的时候，除了要具有良好的运用权力实施管理的意识外，更应明确其手中的权力来自于人民，不可任意而为，行政权力的行使更应是一种与责任承担相生相伴的一种行为。只有这样，行政才真正符合法的平等和公正价值的追求，也才具有法之理念的要求。

中国两千多年的封建行政的传统，严重影响着当代中国的行政，即使是改革开放的今天，国家一些行政主体及其工作人员无论是谈论行政，还是实施行政，都会毫无疑义地认为行政主体及其行政工作人员就是行使国家行政权力，来管理社会、约束相对人行为的，把行使行政权力当作行政主体唯一的存在与行为方式，忘记了行政主体应当承担的责任。于是，实践中不断出现争夺审批权、处罚权、强制权、收费权等现象，也产生了漠视相对人权利的各种官僚主义，并为腐败的滋长提供了土壤。

要真正做到责任行政，就必须符合下列要求：1.行政主体及其工作人员要树立承担责任理念，充分认识到行使行政权力的过程，也就是履行职责的过程；2.行政主体及其工作人员要充分理解权力与责任的统一性，明白有多大的权力，就应承担多大的责任，“有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权须赔偿，这是依法行政的基本要求”[5]；3.在行政决策方面，要加强对决策活动的监督，完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。

其次，诚信行政就是行政主体及其工作人员首先要讲信用，正人必先正己，执政为民首先要取信于民。“如果行政主体及其工作人员在决策上随意性大，甚至出尔反尔，其结果不仅降低了政府的公信力，背离了政府管理目标，而且损害行政效率，影响政府的权威和形象。”[8]

“从发生学的视角看，市民社会与政治国家的分离和互动的关系模式及其法权要求，要通过一定的机制上升为国家的最高政治意志，并进而成为宪法意志，这就需要通过社会契约的理论预设和程序构架来汇集各个利益集团的利益要求，并在这个意志中介机制中加以沟通、商讨。”“社会契约意识是宪政最为深厚的观念基础。”[9]“体现社会契约观念的宪法就是要保障公民权利、限制国家权力。”“如此说来，社会契约就不仅仅是相互保护的协议。它是一个建立‘正义社会’的契约。它宣称，为保护权利而创建的政府必须尊重这些权利。美国不仅必须保护和尊重参加社会契约的人们的权利，它也必须保护和尊重后来受其管辖的人们的权利。”“契约承认了一切地方一切人的权利并创建了必须尊重这些权利的政府。未经正当程序，美国不可以剥夺一个人，无论其为公民还是外国人的生命权、自由权和财产权，我们的政府，若无公正赔偿，也不可以占用任何人财产，无论他是公民还是外国人，无论住在国外还是国内。”[10]契约是以诚信为履行保障的，政府与人民之间就是一种契约关系，双方必须以诚信为根本，故此，政府的行政行为就应以诚信为理念，这是平等法律关系的一种法的理念，而政府的行政权力是人民以契约形式赋予的，契约就代表着平等，诚信也应为行政的法理念之一。

诚信行政要求做到：1.以法律的形式确立了行政领域的诚实信用、信赖保护原则。2.行政主体及其工作人员所发布的信息必须真实可靠，行政主体及其工作人员要相对保持稳定，确需变更的要尽可能事先规定过渡期，给百姓明确的预期。3.行政主体及其工作人员所作的决定、政策不能朝令夕改、出尔反尔。3.因客观原因，为了维护公共利益，政策、决定确需改变的，由此给百姓造成财产损失，行政主体要依法予以补偿。[11]

责任行政与诚信行政是一致的，不是对立的。它们之间的联系就在于责任是诚信的保证，诚信是责任依归。

七、在福利归属上，人类发展与自然环境的和谐

人本行政理念就是行政活动要尊重人、关爱人，促进人的全面发展。要促进人的全面发展，行政活动就应该自始至终谋求人类的福利。人类的福利不仅来源于人类自身的创造，而且还来源于自然的赐予。行政活动也应在创造人类福利的同时，进而有效地保护赐予人类福利的大自然。和谐行政理念就是在行政活动中，要注重人的发展与整个社会的发展和谐统一，“人的本质发展就体现在人与自然、人与社会、人与人等一切社会关系实践的和谐发展中。”[12]行政福利应始终关注人类与自然的和谐。

改革开放以来，我们党既致力于促进经济的发展，又高度重视政治、文化、社会的进步；既着力城市经济，又极力推进农村与农业的发展；既加强东部沿海区域的建设，又关注中、西部改革与建设的共同推进；既鼓励先富，又兼顾公平。我国社会主义的建设事业取得了巨大进步，在各个方面极大地提高了我国在世界上的地位。但是，我国在发展中又产生了一系列的社会问题，目前最主要的社会问题就是区域发展不平衡、城乡发展不协调、财富分配不均、收入差距拉大、社会经济发展与环境资源的保护关系日益紧张。其中尤其以社会经济发展与环境资源保护的矛盾最为突出。而环境资源的保护及其与社会经济发展的协调，除了政治手段与经济手段外，更重要的手段就是法治手段，法治手段中最为关键的就是行政法治，行政法治的首要问题就是要切实接受行政的法理念的指导，坚持人本行政与和谐行政理念，并始终把协调、维护社会经济发展与自然环境的保护作为行政福利的核心，成就人类与自然的真正和谐。

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