论我国环境行政执法与法治政府建设

黄德林,王国飞

(中国地质大学 政法学院，湖北 武汉 430074)

依法治国，建设社会主义法治国家是我国治国的根本方略和长远的战略目标。我国1999年的《宪法》修正案第一次以根本大法的法律形式向世人宣告了中国治国方略的“法治化”走向和“法律优先”精神，其蕴含了“依法行政，建设法治政府”的立法目标。依法行政是实施依法治国方略成败的关键。[1]环境行政执法不仅是维护群众环境权益的重要保障，也是依法行政的重要体现和法治政府建设的必然要求。胡锦涛总书记、温家宝总理等国家领导人也非常重视环境行政执法，并曾对环境行政执法做出明确要求，如在2004年的中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛总书记强调：“尽快解决群众反映强烈的环境问题，杜绝严重污染环境、破坏生态的违法行为”，温家宝总理在2005年的政府工作报告中要求：“加大环保监督和执法力度，抓紧解决影响人民群众健康安全的环境污染问题”。[2]这不仅客观的指出了当代环境行政执法工作存在的问题，同时也为改善我国的环境行政执法工作指明了方向。因此，开拓适应我国实际的环境行政执法新局面，对于贯彻落实科学发展观和推进法治政府建设具有重要的实践意义。

一、法治政府建设与环境行政执法的关系

所谓“法治政府”，是指整个政府及其组成部门、派出机构的设立、变更、运作都是法律明确规定或者合法授权的，包括政府整体行为和个体行为都是合法化、规范化的。在政府整体行为中强调政府抽象行政行为和政府决策的合法性、规范性，在政府个体行为中主要指政府执法行为的合法性、规范性。[1]国务院在2004年的《全面推进依法行政实施纲要》中对建设法治政府进一步提出了“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制以及科学化、民主化、规范化的行政决策体制”的要求。可见，行政执法是实现国家公共行政管理职能和促进法治政府建设的重要要求。而行政执法的主体则是法定的国家行政机关和法律、法规授权的组织。两者均要依照法定程序实施行政法律规范，通过抽象行政行为、具体性行政行为的作出、执行以达到履行公共行政管理职能，维护公共利益和服务社会的目的。

而环境行政执法是行政执法在环境保护领域的重要体现，是环境管理的主要手段，是依法享有环境管理权的行政主体，依职权适用法律手段对环境行政相对人采取的直接影响其权利义务的环境行政行为，并进行其它环境监督管理的活动。但是，环境行政执法并不包括“行政机关制定环境行政法规和规章等行政立法行为”以及“解决和处理争议与环境行政管理密切相关的民事争议的行政司法行为”。环境行政执法的具体形式有环境行政许可、排污收费、现场检查、“三同时”验收、限期治理、调查取证、环境行政处罚，等等。环境行政执法具有环境法和行政法的双重特点，环境管理随处可以看到环境行政执法的影子，环境行政执法因此成为了环境管理过程中极为有效的手段。[3]可见，环境管理的好坏不仅体现了环境行政执法情况，也关乎政府的形象，关系法治政府建设的进程。因此，要实现法治政府建设的要求一个重要的内容就要确保合法、合理的环境行政执法，就要客观分析法治政府建设中所面临的环境行政执法问题，并找出去根源。

二、法治政府建设中环境行政执法面临的困境及原因分析

法治国家建设的一项重要内容就是法治政府建设。我国社会主义法治国家实现的主要标志一定程度上取决于法治政府建设的程度。我国提倡依法治国，而依法治国要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。因此，法治政府建设是落实依法治国的重要举措，是实现社会主义法治国家建设和建设社会主义政治文明的必然要求。然而，我国的法治政府建设中环境行政执法方面尚存在诸多问题。

(一)环境保护相关立法尚存在一些问题致使环境行政执法面临困境

我国环境立法经过近30年的发展，其法律法规体系已经初步建立，出台了包括《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》、《海洋环境保护法》和《环境影响评价法》在内的一系列法律、法规，但仍存在一些空白，比如在畜禽养殖污染防治管理、电磁辐射污染管理、化学品管理、农村环境管理等方面。[4]再如，2007年4月国务院颁布的《政府信息公开条例》和2008年5月原国家环保总局公布的《环境信息公开办法(试行)》。两部立法虽然规定了信息的公开目的、原则、方针、条件、范围、程序、例外以及救济的途径、方式和程序等，这一定程度上为公众获取相关信息监督政府行政执法提供了依据，但《政府信息公开条例》针对的是政府公开信息的行为；《环境信息公开办法(试行)》规定了政府公开环境信息的内容、程序、责任和为企业的环境信息设立了“自愿公开与强制性公开相结合”原则。但是，强制公开信息的企业仅限于“污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业”。[5]这又在一定程度上限制了公众的环境知情权。此外，涉及地下水保护方面的法律我国主要有《环境保护法》、《水污染防治法》、《水法》和《水土保持法》等四部法律，其立法都是由国家环保部(或者原国家环保总局)、水利部两个部门中的一个部门牵头负责起草，不同法律也体现了不同部门的利益，例如，《水法》是以水利部牵头制定的法律，《水污染防治法》则是以原国家环保总局牵头制定的法律，这就难免有部门利益的倾向，从而产生执法主体不同和水资源水环境管理工作的脱节、分割等现象。由于立法起草打上了部门利益的烙印，进而导致可操作性不强、实施困难等问题。最后，我国的环境行政公益诉讼制度还没有确立，公众无法拿起法律的武器有效的维护自己的合法权益，从而出现一些地方政府及其工作部门越权行使环境行政执法权、滥用环境行政执法权侵犯公众环境权益的现象频繁出现。鉴于此，应设法让生命、健康、财产可能因环境行政执法的违法行为受到影响的利益相关方和社会公众参与具体的立法决策过程，让他们有机会提出意见，并让最后决策者听取他们的意见，提高有关决策的合法性和遵守程度。

(二)环境行政执法部门缺乏强制执行权以致处罚没有实际意义

环境行政执行权是环境行政主管部门执行环境行政事务的权力，比如具有环境行政许可权的机关进行环境行政许可的权力，具有环境行政处罚权的行政机关的环境行政处罚决定的权力，环境行政主管部门进行环境行政监督检查的权力都是环境行政执行权的体现。环境行政强制权是环境行政主管部门对相对人采取强制措施的权力，这个行政强制就是专指环境行政主管部门实施行政强制的权力，比如强制拆迁、强制划拨。我国环境行政主管部门的行政执法权源于法律授权，但是当前环境行政主管部门的权利仅是对环境保护的统一监督管理的权利，并不具有与其执法内容相对应的强制执法权。这就会出现一旦相对人侵犯公共环境权益，只能做出行政处罚的决定，在相对人不履行处罚决定时自己却不能采取强有力的执行措施制止环境侵权行为的尴尬局面。诸如，2009年环境保护部第一次部务会议审议通过的《限期治理管理办法(试行)》，该办法第2条规定了其适用范围，即“排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准的”和“排放国务院或者省、自治区、直辖市人民政府确定实施总量削减和控制的重点水污染物，超过总量控制指标的”两种情形，而排除适用的有四种情形，即“建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，根据《水污染防治法》第七十一条处罚；建设项目投入试生产，其配套建设的水污染防治设施未与主体工程同时投入试运行的，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十六条处罚；不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护行政主管部门批准拆除、闲置水污染物处理设施的，根据《水污染防治法》第七十三条处罚；违法采用国家强制淘汰的造成严重水污染的设备或者工艺，情节严重的，根据《水污染防治法》第七十七条处罚。”

这看似为限期治理提供了执行依据，但实践中，本来就排放不达标甚至是污染严重，被要求限期治理的企业，但环保部门对它“无能为力”，加之企业经营者往往和政府关系“友好”，这样执法就相当的困难。在强制污染源停止排污方面，目前，环保部门无权强制污染企业立即停止排污，而只能做出处罚决定；如果当事人不服处罚决定，可申请行政复议；对行政复议不服还可再提起行政诉讼。这期间(至少6个多月)污染受害者只能一直忍受污染带来的危害。尽管《行政处罚法》规定了行政复议和行政诉讼期间不停止执行处罚，但最高法院的司法解释规定，提起行政诉讼的一般停止执行处罚，必须要立即执行的执行部门必须提供相应担保。尽管司法解释和《行政处罚法》的原则相悖，但实际中却执行的是司法解释的规定。这往往导致被处罚者通过行政复议、行政诉讼来拖延时间，如果半年或者一年过去了，项目也基本建成，最后连排污者也找不到。此外，对于扣押和没收违法设备、工具的问题，现有的环境立法中，也没有授权环保部门对环境违法设备、工具可以扣押、没收的权力，而污染物的排放又需要马上停止，否则就会造成严重的后果。因此，造成环保部门束手无策。[4]可见，环境主管部门因缺乏法律的授权在具体的环境事项执法过程中面临诸多实际的困难。

(三)环境行政执法主体法律责任不明确是环境问题加剧的一个重要原因

我国长期以来存在环境执法成本高、守法成本高、违法成本低等问题，其重要原因在于法律规定的违法责任不合理。诸如，政府责任不明，政府治理水污染的积极性缺乏。对于已经产生的城市污水，在排入环境前对其进行有效治理，保证无害化排放是保护城市水环境的最后的一道防线。鉴于这种情形，《水污染防治法》(1996年修正)第19条第1、2款明确规定“城市污水应当进行集中治理”、“国务院有关部门和地方各级人民政府必须把保护城市水源和防治城市水污染纳入城市建设规划,建设和完善城市排水管网,有计划地建设城市污水集中处理设施,加强城市水环境综合整治”。但由于没有对此款规定相应的法律责任，因而对人民政府的要求形同虚设，《水污染防治法实施细则》要求组织建设城市污水集中处理设施，但在法律责任部分却没有对城市建设管理部门违反此条作出规定。尽管《水污染防治法》(2008年修订)第5条规定，“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。”虽然强调了地方政府的责任，但是却没有与之相对应的激励手段，从而导致积极性不高。实践中，政府首先追求的本行政辖区的经济利益，而不会花更多的人力、物力用在技术推广、革新，同时在政绩观的驱动下更不会牵制一些企业花费大量资金用在水污染治理上，因为政府本身建设污水厂的积极性不高，也不想因此看到企业的撤出，断了地方财源。再者，一些执法部门违法行使城市水资源开发利用审批权，对污染项目审批没有按照严格的“申请—审核—批准—年检”法律程序，任意精简办事程序，进行对污染企业听之任之。在违法成本较低的情况下，作为“理性经济人”的企业法人往往选择采取违法的方式来而不是改进技术、完善设备等方式来进行作业生产，这就加剧了环境的污染和破坏。

三、完善环境行政执法促进法治政府建设的出路

环境行政执法工作作为履行环境管理职责最基础、最基本的支撑力量，作为全面提升环境管理水平的重要途径和有效手段，是环保部门的立足之本。党和国家领导人也非常注重环境行政执法工作，胡锦涛总书记2007年做出明确批示要求“增强责任感、紧迫感，强化依法管理，加大治理力度，加强督查，务见成效，对拒不执行的要依法严肃处理”；温家宝总理也指出，“环境执法要像钢铁一样坚硬，不能像豆腐一样软弱，要坚决做到有法必依、执法必严、违法必究，严厉查处环境违法行为和案件，决不允许严重危害群众利益的环境违法者逍遥法外。”这些批示充分反映了环境执法工作面临的严峻形势和肩负的重大责任。[6]因此，在提倡法治政府建设和建设社会主义法治国家的今天，必须重视、妥善解决环境行政执法存在的问题。

(一)结合环境行政执法的实际适当加快相关立法的进度

由于我国环境行政执法方面尚缺少一些立法依据，给环境行政执法工作带来了诸多不便。因此，应当尽快对土壤污染管理、畜禽养殖污染防治管理、电磁辐射污染管理、化学品管理、农村环境管理等内容进行立法，并对现有的立法中涉及环境行政执法的不合理、适当的条款进行修正。但是，在涉及环境行政立法的过程中应注意以下几个方面的问题：一是立法起草方面，避免部门利益和地方保护主义的出现。即指环境行政执法依据的立法要发挥各个方面的积极性，包括国务院有关部门、人大专门委员会、各高校科研机构的专家学者以及公众参与立法，等等。他们的参与不仅提高了立法质量，也促进了我国环境行政立法的步伐。同时还要防止立法中的部门利益和地方保护主义。这是因为近年来政府机构中的部门利益问题日益突出，在有关环境决策或履行环境保护职能过程中，有些部门注重从本部门的利益出发，过于强调、维护与谋取本部门的利益，甚至出现部门间争权夺利、讨价还价以及部门和地方保护主义相结合的现象，借国家立法之名来实现部门利益，影响了国家决策的战略性、正确性和前瞻性，损害了社会公正与人民利益。[7]鉴于此，可以改变部门起草立法的现状，变部门起草立法为专家学者起草立法，彻底消除现行环境行政立法的部门利益色彩。二是立法内容方面，要体现补白、完善、高质的立法要求。对现行环境行政执法缺乏法定依据的现象，要根据具体情况选择或者分阶段的制定部门或者地方政府规章、行政法规或者地方法规、基本法律或者一般法律，以填补法律空白；对缺乏可操作性的法律法规要尽快制定实施细则，以增强其可执行性，并删除或修改与立法目的不一致的规范。立法中管理手段上要综合化，可以包括命令控制、经济激励和信息公开等手段。[8]三是重视地方先试、先行立法在现行环境行政执法中的作用。由于环境问题具有地域性、潜在性、不可逆转性以及影响的不确定性等特点，因此要求立法主体制定相关法律法规时要有前瞻性，在不违反《宪法》、《组织法》和《立法法》等有关法律前提下必要时可以调动地方立法试验的积极性。因为地方环境行政立法往往更有针对性，其实施的可操作性更强。在当前一些环境立法无用武之地，被束之高阁的情形下，地方立法显得尤为重要。[9]

(二)赋予环境行政执法主体以自行强制执行权来实现制止违法行为的目的

我国一些法律赋予了环保部门一定的强制执行权，诸如《大气污染防治法》规定，县级以上环境保护行政主管部门和依法行使监督管理权部门的部分自行强制执行权。这里的环境行政强制执行权虽与环境行政强制措施有交叉，但又不同于环境行政强制措施。首先，环境行政强制执行权的主体是人民法院和环境行政机关，环境行政强制措施的主体仅仅是环境行政机关；其次，环境行政强制执行权以义务人逾期不履行生效的环境行政决定的义务为前提，环境行政强制措施并不一定以当事人负有某项义务为前提；再者，环境行政强制执行权是一种附属性的具体行政行为，环境行政强制措施则是一种独立的具体行政行为；最后，环境行政强制执行权以实现已确定的义务为目的，环境行政强制措施则是使当事人的人或财产保持一定的状态。而强制执行权又分为自行强制执行权和依申请的强制执行权，前者的主体是环境行政机关，后者的主体是人民法院。根据《行政诉讼法》有关规定可以看出，我国的环境强制执行权以申请人民法院执行为主，环境行政机关自行执行为例外，只有在法律、法规明确规定环境行政机关享有环境强制执行权时，环境行政机关才能自行执行。诸如《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第87条规定，如果法律法规规定应当由行政机关依法强制执行的，行政机关应当依法自行强制执行，不得申请人民法院强制执行。因此环境保护行政主管部门在自行强制执行的权限内应充分使职权，不得以申请人民法院强制执行为由不作为。然而，当前我国其他单行法并没有规定环保部门的自行强制执行权，所以其适用仅仅局限于有关的单行法，其实施范围太窄。所以，有必要制定一部《行政强制执行法》来规定行政强制执行权，并适当拓宽环境行政自行强制执行权的范围，同时防止其权力滥用可以设定具体的实施条件。只有赋予环境行政执法主体一定的自行强制执行权才能更及时的制止一些违法行为。

(三)强化法律责任促进环境行政执法

法治政府的一个重要特点就是责任政府，即政府要法律授权行使特定权力，对自己的行为负责，接受人民的监督，对自己的违法行为承担相应的责任。[10]针对我国环境行政执法中存在的不作为和滥用行政权的现象，要改变和完善现有的责任机制把责任制得到真正贯彻落实。具体而言可以从以下方面进行完善：一是明确环境行政执法主体权责。只有明确环境行政执法主体的权力范围、承担责任的方式，才能更好的规范其行为和其他部门的配合，并以积极作为的方式在法定范围内履行权力和职责。二是提高环境行政执法人员的专业素质。制定符合岗位要求的考核标准，对外公开、公正的招录执法人员，并录用的人员实行岗前培训和严格的责任考核制度，确保“权为民所用，利为民所谋”。三是妥善处理环境行政处罚听证和行政复议、行政诉讼制度的衔接，避免违法者规避法律责任，借行政复议、行政诉讼来拖延时间逃避责任。在具体环境行政责任方面，可以对不执行环境行政主管部门的处罚决定的采取“按日连续计费”制度等制裁措施。四是健全政府信息和环境信息的公开、公示制度，自觉接受来自各方面的监督。对除了涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私方面的信息外，环境行政主管部门要依照法定程序对环境执法的事项、方式、内容、结果予以公开或者公示，接受社会各界的监督和他们的意见，从而进一步完善环境行政执法质量。

参考文献：

[1] 孙聚高.法治政府论[J].广东行政学院学报，2001(4)：54.

[2] 陆新元,陈善荣.我国环境执法障碍的成因分析与对策措施[J].环境保护，2005(10)：23.

[3] 王艳芳，陈曦.环境行政执法的反思[EB/OL].http://china.findlaw.cn/jingjifa/huanjinbaohu/hjbhlw/6244.html.

[4] 王灿发.中国环境执法困境及破解[J].世界环境,2010(2)：42.

[5] 常纪文.应确认细化环境信息基本权利[EB/OL].http://blog.china.com.cn/changjiwen/art/103959.html.

[6] 周生贤.适应新形势，迎接新挑战，开创环境执法监督工作新局面[EB/OL].http://www.gdepb.gov.cn/hjjcyzf/zxxd/200810/t20081010_56196.html.

[7] 孙佑海.改革开放以来我国环境立法的基本经验和存在的问题[EB/OL].http://blog.chinacourt.org/wp-profile1.php?p=145597.

[8] 王曦.加快生态环境保护立法[EB/OL].http://www.china.com.cn/chinese/lianghui/116812.htm.

[9] 孙波.试论地方立法抄袭[J].法商研究,2007(5)：3-10.

[10] 于朝霞.试论“法治政府”的基本内涵与特征[J].理论前沿，2005(15)：5-6.