公安机关执法绩效评估的实践探讨——以湖北省荆州市公安局开展执法质量“分考总评”为视角

王景洋

（湖北省荆州市公安局，湖北 荆州 434000）

公安机关执法绩效评估的实践探讨
——以湖北省荆州市公安局开展执法质量“分考总评”为视角

王景洋

（湖北省荆州市公安局，湖北 荆州 434000）

公安机关执法绩效评估，即对公安执法工作成绩与效果的评价与估算，对公安队伍建设具有积极的作用。荆州市公安局对执法绩效评估进行了认真探索，由单纯的执法质量考评转变为执法绩效考核，并推出执法质量“分考总评”的新模式。当前，公安机关推行执法绩效评估，应注意克服将执法绩效评估作为一种单纯的奖罚手段等问题，注重利用公安网络，使考核手段自动化、系统化，充分有效地运用考核结果，努力形成“争先恐后、勇创一流”的工作局面。

公安执法；绩效；评估；荆州市公安局

一、问题的提出

当前，随着我国政治和经济体制改革的不断深化，公安机关体制和队伍的改革正在不断加强，特别是近几年来，如何推进队伍管理的科学化、规范化，日益成为人们关注的问题，而作为其核心内容的绩效评估体系，更是成为问题的重中之重。为什么要开展执法绩效评估？开展执法绩效评估包含哪些内容？现阶段开展执法绩效评估的方式方法以及实践探索的情况如何？这些都是我们需要探讨的问题。

二、公安机关执法绩效评估的概念及发展历程

（一）公安机关执法绩效评估的概念

1.绩效评估的界定。绩效评估（performance appraisal），又称绩效考评、绩效评价、员工考核，是源自西方发达国家企业管理的一种正式的员工评估制度，也是人力资源开发与管理中一项重要的基础性工作，旨在通过科学的方法、原理来评定和测量员工在职务上的工作行为和工作效果。绩效评估是一种正式的员工评估制度，它通过系统的方法、原理来评定和测量员工在职务上的工作行为和工作成果。绩效评估的结果可以直接影响到薪酬调整、奖金发放及职务升降等诸多员工的切身利益。

2.公安执法绩效评估的概念。按照前述概念，公安机关执法绩效评估，应当是对公安执法工作、执法活动、成绩、效果的评价和估算，是需要通过一定的方式和方法来完成一定的数量、一定的内容、一定的项目、一定的标准、一定的分值和一定的参数，最后得出一个相对接近真实执法工作状况的结论。它既可对一个公安机关、一个执法单位的整体执法活动进行评估，也可对一个民警、一个执法行为或一个年度的执法工作进行评估。

3.公安执法绩效评估的意义。实行公安执法绩效评估是推进队伍长远建设的需要。队伍建设的终极目的是提高执法效能和执法质量，执法绩效评估虽然没能直接评估民警的政治思想、纪律作风等，但通过对执法成绩、效果的评估，可以看出一个民警在政治思想、工作责任等方面的表现。同时，执法绩效评估纠正了“平均主义”和“干好干坏一个样”的积弊，将考核结果与奖惩挂钩，通过激励作用提高工作效率、质量和水平，实行奖优罚劣和责任追究，强化民警法制意识、责任意识、荣辱意识和进取意识，使队伍建设走向良性发展轨道。

（二）公安机关执法绩效评估的实践探索过程

公安机关对执法绩效评估的探索，最早是以执法质量考评的形式出现的。以荆州市公安局为例，上世纪90年代中期，市县两级公安机关开始用只注重法律效果且单一的专项执法检查来发现执法问题，总结执法经验，并将结果通报，作为工作总结及评价的参考。90年代末期，由专项执法检查演变为单一的只注重内部刑事、行政案件的执法考评。从2000年开始，由单一的考评刑事、行政案件逐步演变为综合执法质量考评，内容上增加了接处警、行政许可、内部执法监督、监管场所管理。从2005年起，市局针对执法工作面临的复杂情势，建立了“内考外评”的评价体系，通过内部的“分考总评”注重执法的法律效果，通过外部的“社会测评”强调执法的社会效果，实现了执法的法律效果与社会效果的有机统一。2008年至今，市局推行了执法质量“分考总评”的新模式，从其考评的内容、标准、运行及结果运用来看，大体符合执法绩效考核的标准体系、指标体系、实施体系和结果运用体系，已经具备了由单纯的执法质量考评向执法绩效考核转型的基础。

（三）公安机关执法质量考评与绩效评估的关系

1.公安机关执法质量考评的概念和特征。执法质量考核评议，是指上级公安机关对下级公安机关及所属执法部门，依照法律、法规、规章和其他规范性文件对办理刑事、行政案件以及实施行政管理等情况进行考核评议的活动。从概念上看，它具备三个特征：一是考核主体的单一性；二是考核依据的法定性；三是考核内容的特定性。

2.公安机关执法质量考评与绩效评估的联系和区别。如上所述，仅从概念上看，公安机关执法考评与绩效评估存在比较大的差异。一是考核主体不一致。执法考评只考评公安机关及其所属部门，并不涉及执法民警；绩效评估既针对公安机关及其所属部门，同时也对民警进行评估。二是考核依据不一致。执法考评的依据主要是法律法规及其他规范性文件，其考核内容及程序有严格的规定性，未经许可不得随意改变；绩效评估的依据除了前者的依据外，还可根据公安机关的发展和需要拟定依据和标准，且其标准还有可变性、可调整性。三是考核内容的不一致。执法考评仅涉及执法业务方面，不涉及队伍建设和公安中心工作；绩效评估的范围涵盖公安工作的方方面面，力求对公安机关及其人民警察的工作情况进行更加全面的评估。四是在结果运用上不一致。执法考评一般不涉及结果运用方面，即使有也是针对执法工作现状进行分析和简单的奖惩兑现，以期望对将来的工作作出调整；绩效评估的结果运用是评估的重要环节，其运用的标准是统一的，不仅涉及到公安机关整体发展，同时也与民警个人晋职、晋级和全面发展密切相关。

纵观公安机关整个执法质量考评的发展过程，可以说执法质量考评应当作为执法绩效评估的一个基本方法或者核心内容，在当前条件下，甚至可以直接作为执法绩效评估的全部内容。一是执法质量考评是历史发展的必然产物。二是执法质量考评运行十多年来，仍然被基层认可、接受，有较强的生命力。三是执法质量考评所涉及的内容、方法、标准、效果等符合执法绩效评估的要求。四是不断创新的执法质量“分考总评”模式，更加符合实际工作的需要，更能推动公安工作向前发展。

三、2008—2010年荆州市公安局开展执法绩效评估的实践探索

在把握执法绩效评估的方法和内容后，荆州市公安局在广泛调研的基础上，推出了执法质量“分考总评”的新模式。

第一，在评估的指导原则上处理好四个关系。一是突出重点和兼顾一般的关系。在考核内容上区分主次、考核标准上区分难易、考核分值上区分多少。二是定性与定量的关系。坚持定量为主，做到定性与定量、考核结果与工作过程、工作绩效与综合评议相结合。三是统一性与可比性的关系。统一考核方法、程序及奖惩政策，区分工作性质和岗位差异，实行分类、分级、综合考核。四是静态和动态的关系。保持工作连续性，结合工作重点及时修订完善考核内容和标准，发挥绩效考核的导向、检验和推动作用。

第二，在评估内容和标准上不断完善和创新。2009年考评的主要内容是人民群众的安全感和满意度，由第三方机构独立完成；将业务工作考评单列为“专项执法质量”，将考评权限完全下放至各警种；将案件质量由原有的“案件集中评查”，分解为季度“十差”案卷评选和年度“十佳”案卷评选；充分收集被考评单位的考评背景资料。2010年对考评内容、标准和方式进行了再改革：一是推行执法考评“一三九”工程。推行对县级公安机关、一线执法部门、执法民警“一三九”的执法考评办法，即每年必考一个县级公安机关、轮换抽考三个基层所队，随机抽考9名执法民警，解决以往执法考评只考单位，不考民警的问题。同时，增加考评内容，将民警的执法培训、行为规范、案件卷宗质量和所在地区人民群众的安全感和满意度结合起来，让每一名民警真正感受到执法考评的危机感、紧迫感。二是强化警种考评。通过推行业务警种考评本部门主要业务工作和中心工作的考评方式，完善警种在执法考评中的地位、作用和职责，将业务警种的执法管理责任落实到日常工作之中。三是将廉洁执法情况直接纳入考评。

第三，在评估的方法上，逐步探索出下考一级的方式。即市局负责对各处室、支队和县级公安机关进行考核；各处室、支队和县级公安机关负责对所属科所队进行考核；各科所队负责对所属民警进行考核。2008年是推行“分考总评”新机制的第一年，当年6月份进行第一阶段考评，以办公室、后勤、治安、交警、消防、网监、出入境、监管为主，对接处警、立受案质量和规范性文件制发、履行行政管理职责质量、执法情况统计上报、涉案财物、票证使用管理情况、监管场所、候问室管理和执行刑罚质量进行考评；10月中旬进行第二阶段考评，以法制部门为主，从执法质量考评人才库、局直有关单位和部分县市区法制部门抽调刑事、行政执法业务骨干组成考评专班，对县级公安机关和市局局直机关所抽查的案卷进行集中考评；11月上旬进行了第三阶段考评，由市局执法质量考评领导小组组织政治部、警令部、纪检监察、督察、控申、法制等部门对其余项目考评。所有考评项目均在考评之日起上朔一个考评年度，实现了考评时间段的无缝对接。

第四，在评估的实际操作上实现了简便易行。一是明确各业务部门在考评工作中承担的职责。改变往年执法质量考评“大杂烩”的方式，突出“谁主管谁负责”的原则，让各警种都有机会参与，变被动接受考评为主动开展考评。二是将执法质量考评和公安质量管理相结合，实现执法监督的过程控制。将考评内容合理分解，分时段开展专项考评，既减轻年底集中考评的工作量，又提高了考评的质量和效率。“分考总评”打破了以往“条块分割”的狭隘执法观念，真正实现了执法工作的“全覆盖”。三是将三次大规模考评分数分别以不同的比例计入年度总分，实现由“评时争”到“平时争”的转变。在考评过程中，力争每一个阶段考评内容、考评标准、考评尺度均有章可循，最大限度避免人为因素对考评结果的影响，确保考评结果的客观公正。

第五，在评估结果的运用上严格奖惩兑现。市局推行执法质量考评结果的刚性兑现，在市、县两级公安机关出台专门的执法奖惩制度，探索将执法奖惩与民警的经济利益、政治荣誉、人事任免直接挂钩。仅2008年全市公安局就颁发执法质量考评优秀奖金30余万元。

四、执法质量“分考总评”的先进性

在执法实践基础上探索出的执法质量“分考总评”机制，破解了原考评存在的四个矛盾：一是破解了工作量大与时间紧的矛盾。“分考总评”改变了对县级公安机关的执法考评一年一次考评定结果的工作模式，解决了工作量大、时间紧、任务重的矛盾。将原来考评涉及十大方面内容100多个小项目分三个独立阶段进行，使考评的“质”和“量”达到有机统一。二是破解了考评人员专业水平单一化与考评工作需求多样化的矛盾。“分考总评”将专业性考评内容与各业务部门自身考核相挂钩，专业性考评以业务警种人员为主，法制部门配合参与，有效解决考评力度、深度不够的问题。三是破解了法制部门“单打独斗”与其它部门警种“作壁上观”的矛盾。“分考总评”将考评责任予以分解，破除了少数单位、领导和民警认为执法是法制部门的事，忽视自身抓执法的陈旧观念，促进各业务部门主动抓执法质量提高。四是破解了执法责任和考评责任不明确、不统一的矛盾。原来执法质量考评中财物票据、行政许可、经费保障、监所管理、接处警受立案等工作，是各部门各警种的职责，既不经法制审核审批，又不报备，法制部门不可能全过程监管到位。“分考总评”解决了执法责任不明，追究不力的顽疾，直接赋予法制部门对业务部门执法否决权，维护了法制部门的监督权威。

从三年的考评工作来看，执法质量“分考总评”相比于过去传统的考评方式具有明显的优势，实际效果也非常明显。

一是突出的执法问题得到明显整改。通过考评，行政案件裁处率大幅上升，有效缓解了行政刑事案件倒挂现象；刑事行政案卷质量进一步提高，无明显违反办案法定程序情形；行政管理进一步规范，人民群众的满意度进一步提升。

二是提高工作效率，扩大了考评面。各业务部门的直接参与，使得考评的深度和广度进一步扩大，更客观真实反映了被考评单位执法现状。

三是更加有效地保证了考评结果的公正性。考评内容中的案卷季度评差、年度评优，集中评卷等等，增加了考评工作透明度，排除了被考评单位现场人为因素的影响，同时也便于考评人员之间、考评组之间及时沟通信息，及时研究解决考评中遇到的新问题，统一考评尺度，促进了考评工作的公正性。

四是实现由侧重程序考评到实体程序并重的转变。原有的考评方式，因时间紧任务重，阅卷往往“重程序轻实体”，其它方面的考评也存在“挂一漏万”的现象。实行新的考评后，开展分段专项考评，在确保考评时间的前提下，实现了专业问题专业看、重点问题重点看、疑难问题反复看，真正做到了考评程序与实体并重，发挥了执法质量考评的导向作用。

五、当前公安机关推行执法绩效评估存在的主要问题及发展趋势

问题一：将执法绩效评估作为一种单纯的奖惩手段。很多基层民警甚至领导都有意无意地把绩效考核与奖惩划上等号，认为绩效考核就是淘汰、惩罚不合格的民警，升迁、奖励优秀的民警。这样想也不无道理，毕竟对民警进行优、良、中、差的评定结果应该有物质形式上的体现。但绩效考核体系不应该单纯为了奖惩民警而设立和存在，它应当成为提升公安机关整体绩效和民警个人绩效的推进器。在实践中，绩效考核应该从强调人与人之间的比较转向每个人的个人自我发展诊断，变考核者与被考核者的对立关系为互助伙伴关系，考核的目的应该更多地定位为公安机关与民警个人多方受益、共同发展。对于公安机关而言，绩效管理是警营文化的一部分，公正科学的绩效考核可以优化自身的组织结构，提升整体行政效能。对于民警来说，绩效管理营造出了一种积极向上的工作环境，通过绩效考核，使民警正确地认识自己的优缺点，及时对自身的发展方向进行修正，从而获得更多的发展机会和更大的发展空间。

问题二：只要考核体系合理，考核结果就公正。一般认为，只要绩效考核体系设计合理，执行过程不徇私舞弊，就能保证绩效考核结果的合理、公正。其实这是对绩效考核制度的一种过度迷信，也是绩效管理过程中的一个认识误区。在大多数的绩效考核实践中，绩效考核的过程与结果都或多或少带有考核者的主观色彩，这是绩效考核一个无法回避的问题，因而在公安执法绩效考核中也存在同样的问题。在执法绩效评估中，考核者是评定结果可靠性的重要决定因素，而考核者自身并不能自始至终都以一种完全客观、公正的态度对待每一个被考核者，他们的评定行为往往受到若干主观心理因素的干扰。针对这些情况，公安机关执法绩效评估部门应该对绩效考核的标准和准则进行定期的跟踪修正，在考核体系中尽可能多地采取一些相对客观或者可以量化的指标。

问题三：只要绩效评估结果公正，结果运用就一定合理。绩效评估本身不是目的，只是达到目的的一种手段。执法绩效评估的最终目的是通过合理的结果运用来提高公安机关整体执法效能和民警执法能力。因此，从某种意义上说，评估结果的合理运用就成为绩效评估的核心，而在实际操作中，执法考评结果的运用一直是公安机关执法绩效评估的短板。由于受到组织机构、干部管理权限、后勤保障水平等诸多体制和机制的限制，考评结果的运用不甚理想，在很大程度上挫伤了民警参与考核的积极性，也使执法考评的公信力受到质疑。所以绩效评估结果的合理运用应当成为我们研究的重点。

今后，公安执法绩效评估还可充分利用公安网络，把考核手段自动化、网络化、系统化纳入管理范畴，实行考核计分、扣分、汇总、排名自动生成，同时注重考核结果的运用，按照考核人数、分数来确定和划分工作绩效等级，并根据工作绩效等级，享受相应的政治、经济待遇，把考核结果与民警的任用、晋升、换岗、评优以及末位调整、奖金福利等挂钩，严格依照绩效考核等次，实行优者先、能者上、劣者让，真正做到奖优罚劣、奖勤罚懒、责任追究，积极营造先进光荣、落后受罚、激励上进、鞭策后进的氛围，形成“争先恐后，勇创一流”的工作局面。

【责任编校：边 草】

On Practice of Public Security Organs Performance Evaluation in Law Enforcement

Wang Jingyang
(Jingzhou Public Security Bureau,Jingzhou 434000,China)

The performance evaluation in law enforcement of public security organs is the evaluation and estimation on the achievements and effects of law enforcement of public security organs,which makes positive contribution to public security team construction.Jingzhou Public Security Bureau explores on the performance evaluation in law enforcement,changessimplequalityevaluation inlawenforcement toperformanceevaluationin law enforcementand offers anewmodel—respective examination and general evaluation.In current,public security organs should avoid using performance evaluation in law enforcement as a single means of reward and punishment in performance evaluation in law enforcement and make the means automation and systematization by using public security internet in order to form"striving to be the first,be bold in achieving first-class"work situation.

law enforcement by public security;performance;evaluation;Jingzhou Public Security Bureau

D631

A

1673 2391（2010）05 0098 04

20100823

王景洋（1967），男，湖北江陵人，湖北省荆州市公安局法制支队支队长。

公安部“执法绩效评估体系研究”课题阶段性成果，项目负责人：曹诗权；中国法学会“公安执法绩效评估框架研究”（CLSC1007)阶段性成果。