农业部关于稳定水域滩涂养殖使用权推进水域滩涂养殖发证登记工作的意见

(农渔发 2010◦ 25号)

各省、自治区、直辖市及计划单列市渔业主管厅(局),新疆生产建设兵团水产局,各海区渔政局:

为贯彻落实中共中央、国务院《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》(2010年中央 1号文件)关于“稳定渔民水域滩涂养殖使用权”的指示精神,加快推进水域滩涂养殖发证登记工作,保障养殖生产者合法权益,促进我国水产养殖业持续健康稳定发展,现提出如下意见:

一、总体工作要求和目标

水域滩涂养殖发证登记是我国依法确立的对养殖水域滩涂实施管理的一项基本制度。1986年《渔业法》提出建立核发养殖证、确认水域滩涂养殖使用权,2007年《物权法》确认了水域滩涂养殖使用权的用益物权属性。至此,经过多年实践和法律探索,具有中国特色的水域滩涂养殖使用权制度逐步建立并日趋完善,得到了广大渔民的拥护。在地方各级人民政府的重视下,渔业主管部门不断加大养殖发证登记工作力度。截至 2009年底,全国已核发养殖证 37万多本,确权水域滩涂面积 448万公顷,发证确权率达到 65%,对稳定水域滩涂养殖使用权,调动渔民生产积极性,统筹城乡协调发展发挥了重要作用。

但是,当前养殖使用权制度建设中也存在着不容忽视的问题。一是有些地方和部门对其重要性认识不足、重视不够,担心核发养殖证会影响今后对水域滩涂的征用和补偿,因此发证登记工作进展缓慢;二是在工业化、城市化进程加快的同时,一些地方随意侵占养殖水域滩涂的情况时有发生,权属纠纷不断,损害了养殖生产者的合法权益,影响社会和谐稳定。针对这些问题,近年来中央连续下发的几个 1号文件都强调做好稳定渔民水域滩涂养殖使用权工作。为贯彻落实中央文件精神,全面准确地体现党在农村的基本政策,维护好渔民的合法权益,提高养殖使用权的保护效力,按照《物权法》有关规定,农业部以 2010年第 9号部令颁发了《水域滩涂养殖发证登记办法》(以下简称《办法》),自 2010年 7月 1日起施行。

做好水域滩涂养殖发证登记工作,是法律赋予地方各级人民政府和渔业主管部门的重要职责。当前工作的总体要求和目标是:充分认识稳定水域滩涂养殖使用权的重要意义,把养殖使用权制度建设作为完善农村基本经营制度,统筹城乡协调发展,增强农业农村发展活力的重要举措,按照科学规划、确权发证、严格保护、协调可持续发展的原则,切实加强领导,强化工作措施,保护合法权益,争取到 2011年底,全国水产养殖重点县(市、区)要全面完成养殖水域滩涂规划编制工作,规划内的水域滩涂养殖发证登记率达到 95%以上,为推进现代渔业建设提供坚实的制度保障。

二、加快编制养殖水域滩涂规划

编制发布养殖水域滩涂规划,确定可以用于水产养殖业的水域滩涂区域范围,是实施水域滩涂养殖发证登记的重要前提,是《渔业法》赋予地方各级人民政府的一项重要职责。《办法》规定:本办法所称水域、滩涂,是指经县级以上地方人民政府依法规划或者以其他形式确定可以用于水产养殖业的水域、滩涂。

自 2002年农业部印发《完善水域滩涂养殖证制度试行方案》和《养殖水域滩涂规划编制工作试行规范》以来,目前全国共有 1178个县级地方人民政府编制发布了养殖水域滩涂规划,为养殖使用权制度建设奠定了良好的工作基础。但是,仍有一些地方没有组织编制规划,或者编制的规划不符合功能规划的要求,可用于养殖业的水域滩涂区域范围不清。因此,必须依法加强养殖水域滩涂规划工作,加快编制进度。

(一)凡辖区内适宜水产养殖的水域滩涂面积超过 10000亩或现有水产养殖生产规模超过 3000吨的县(市、区),都应编制养殖水域滩涂规划。小于上述规模的县(市、区),可用其他形式确定可用于水产养殖业的水域滩涂,或者由上一级人民政府统一编制养殖水域滩涂规划。

(二)已经编制发布养殖水域滩涂规划但不符合功能规划要求的,或者原规划的养殖水域滩涂被严重污染不宜继续养殖的,或者因当地经济社会发展需要调整养殖水域滩涂规划的,应尽快按照原程序进行修正、调整。

(三)编制养殖水域滩涂规划,重点是明确可以用于养殖业的水域滩涂区域范围、类型、期限以及允许采用的养殖方式、开发规模、产业布局等。目的是既保护养殖业发展空间,又妥善处理养殖业发展与生态环境保护的关系,实现可持续发展。

(四)要增加人力、物力和财力,组织对辖区内水域滩涂资源状况和开发利用情况进行全面普查调研,科学编制养殖水域滩涂规划,做好与城乡建设、土地利用、水资源利用和航运、港口、盐业、旅游等规划的衔接,增强规划的可操作性,提高编制质量。

(五)要根据中央关于稳定渔民水域滩涂养殖使用权的精神,按照保持长期稳定的原则,将重要养殖水域滩涂,如传统养殖区、已经形成集中连片的养殖基地、其他各行业难以利用的低洼盐碱地等,规划为长期养殖区。对某些多功能区域,在限定养殖方式(如底播)、种类(如贝、藻、滤食性鱼类)和养殖规模的前提下,也应规划为长期养殖区。对已经确定为其他主功能利用区,但目前尚未使用的水域滩涂或者养殖生产活动尚未对其他功能行使造成影响的水域滩涂,可以规划为临时养殖区,以充分利用资源发展养殖生产,增加渔民收入。

三、认真做好水域滩涂养殖发证登记工作

水域滩涂养殖使用权属于不动产用益物权,发证登记是其发生效力的法定程序。《物权法》规定:不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力,但法律另有规定的除外。长期以来,水域滩涂养殖使用权没有像土地、林地的承包经营权那样受到足够重视和有力保护,与水域滩涂养殖发证登记工作严重滞后有一定关系,因此,认真做好水域滩涂养殖发证登记工作是落实中央文件精神的具体体现。

(一)各级渔业主管部门要在当地人民政府的领导下,坚决贯彻执行中央 1号文件精神,认真学习《办法》,加强对工作人员的法律法规和发证登记业务培训,熟悉发证登记程序和要求,提高业务能力和办事效率。

(二)积极主动向水域滩涂养殖权人宣讲发证登记程序和要求,宣传发证登记对养殖权人自身权益保障的重要作用,调动水域滩涂养殖权人主动申请发证登记的积极性。要通过多种宣传渠道,以群众喜闻乐见、容易看、看得懂的方式,将《办法》送到有养殖生产的村民委员会和养殖企业中,做到家喻户晓。

(三)严格执行国家所有水域滩涂依法持证从事养殖生产的法律规定。健全和完善国家所有水域滩涂养殖使用权的申请、审查、公示、发证和登记建档等制度,公开、公平、公正处理权属争议,依法保障当地渔业生产者优先获得国家所有的水域滩涂养殖使用权,并按照保持长期稳定的原则确定养殖使用权期限。

(四)鼓励集体所有或者国家所有由集体使用水域滩涂养殖权人办理发证登记。对符合发证登记条件的养殖权人,不得以任何理由拒绝办理发证登记手续,也不得附加任何条件。

(五)尽快将水域滩涂养殖发证登记情况录入“养殖证信息管理系统”,做好明年启用新版养殖证和“水域滩涂养殖发证登记系统”的准备工作,不断提高养殖业管理信息化水平。

四、强化各项保障措施

养殖水域、滩涂包括海洋、江河、湖泊、水库、池塘和滩涂、低洼盐碱地等各种类型,情况复杂,落实水域滩涂养殖使用权工作政策性强,管理难度大。各级渔业主管部门要以科学发展观为指导,坚决履行职责,增强工作的责任感和紧迫感,积极争取各方面支持,强化各项工作措施,精心组织,狠抓落实。

(一)统一思想认识,加强组织领导。要把落实稳定渔民水域滩涂养殖使用权制度建设摆在突出位置,切实加强领导。要积极主动向当地政府报告工作安排和建议,努力消除顾虑和阻力,争取政府领导重视和有关部门支持,密切沟通协调,在人、财、物等方面给予充分保障。

(二)明确工作目标,建立目标责任制。各级渔业主管部门要按照我部提出的总体要求和目标,制定规划编制和发证登记工作方案和时间表,层层建立目标责任制,加强考核和督促检查。农业部各海区渔政局要强化执法检查职能,突出抓好所辖区域内海水养殖发证登记督促检查工作。

(三)建立通报制度,加快工作进度。各省级渔业主管部门要及时掌握各地工作进展情况,采取措施加快工作进度。要总结经验,全面推广;发现问题,及时解决。我部将建立规划编制和发证登记工作备案、通报制度。请各省级渔业主管部门及时将各地规划编制情况填写《养殖水域滩涂规划备案表》(格式见附件)报我部备案。我部于每年 6月和 12月通报各地备案情况及养殖证管理信息系统登录的发证登记工作进展情况。

(四)加大执法力度,保护合法权益。各级渔业主管部门及其所属渔政机构要加大养殖业执法力度,坚决制止未依法取得养殖证擅自在国家所有的水域滩涂从事养殖生产的行为,视情节依法予以责令改正、补办养殖证或者限期拆除养殖设施。坚决制止非法侵占养殖水域滩涂和侵害合法养殖生产者利益的行为,切实维护养殖权人的权益。

(五)落实惠渔政策,体现养殖证作用。养殖证是物权证,也是单位和个人依法从事养殖生产的凭证。要加强物权保护措施的落实,进一步研究制定养殖水域滩涂征(占)用补偿实施办法和标准,逐步建立养殖使用权救济制度。积极与金融、信贷等部门沟通,发挥养殖证的物权抵押功能,解决养殖权人小额贷款困难。要将国家各项支渔惠渔政策与养殖证紧密挂钩,将养殖证作为享受各级财政补贴、项目建设和灾害救济等的资质条件。目前,养殖证是养殖渔民和企业享受国家柴油补贴的重要依据,各地要认真核实养殖权人自有养殖机动渔船数量和主机功率并建立数据库,确保养殖权人获得养殖机动渔船柴油补贴。