党政领导干部选拔任用制度改革的政治学分析

张 辉

(吉林大学行政学院,吉林 长春 130021)

党政领导干部选拔任用制度改革的政治学分析

张 辉

(吉林大学行政学院,吉林 长春 130021)

民主、公开、竞争、择优方式是围绕着我国党政领导干部选拔任用制度所做的改革和探索。这些方式的运用使党政领导干部的选拔任用由以往的机关本位向社会和公众本位的方向转变,民主贯穿于干部选拔任用工作的全过程。无疑地,党政领导干部选拔任用制度所做的这种改革,有利于加强我国的政权建设,体现了民主集中制原则,改善了共产党与人民群众之间的关系;也有利于干部人事制度改革的政治生态向良性互动方向转化,是我国干部人事制度改革的重大突破;有利于提高选人用人的公信度。如何进一步深化党政领导干部选拔任用制度改革、提高选人用人的公信度,需要我们运用马克思主义政治学的观点、立场与方法来加以分析和思考。

一、民主方式选拔任用党政领导干部是国家民主制度的一部分

民主方式选拔任用党政领导干部是人民主权原则的生动体现,是国家一切权力属于人民的国家本质的体现。这表明了深化干部选拔任用制度改革具有坚实的政治学理论基础。根据马克思主义国家理论,国家机关中的各类公职人员是组成专门从事国家管理的“特殊集团”的一部分;他们所行使的权力也是公共权力的一部分。他们代表国家行使权力、执行国家法律、管理国家与社会的公共事务,是“整个社会的正式代表,是社会在一个有形的组织中的集中表现”。[1]因而,在本质属性的规定上,国家机关中的各类党政领导干部要具有集中反映和代表整个社会利益与意志的本质属性。

专门从事国家管理的“特殊集团”的出现与国家的起源具有密切联系,这是马克思主义政治学关于国家起源的一个基本观点。列宁曾明确指出,“国家一直是从社会中分化出现的一种机构,一直是由一批专门从事管理、几乎专门从事管理或主要从事管理的人组成的。人分为被管理者和专门的管理者,后者居于社会之上,称为统治者,是国家代表”。[2]这种“特殊集团”和国家公共权力的存在必然导致国家权力所有者与权力行使者之间的分离。这种分离是产生代议制的基础。在理念上,这种代议制是当今世界上可以选择奉行的治理国家的最适合的方式,是现代国家政治制度不可缺少的组成部分。[3]没有代议制,便没有民主。现代民主政治从国家制度上说,主要是指代议制民主。根据这一理念的逻辑,一切国家机关的组织活动都必须建立在人民授权的基础上;否则,就会丧失其合法存在的理由。人民授权是通过选举国家机关的组成人员或通过代议机关制定宪法或法律的方式进行的。人民把管理国家和社会的权力委托给党和政府及其工作人员的过程,实际上就是人民利益和意志的表达过程。西方资产阶级政治学从维护“主权在民”的宪政原则出发,运用社会契约论来解释这种权力分离的现象;马克思主义政治学则是运用人民代表制的代议制民主理论来解释的,从而使对这种权力分离现象的解释更具科学性。

在我国,社会主义制度的建立,确立了人民在国家和社会生活中的主体地位。一切权力属于人民,人民是国家和社会最高的和最根本的权力主体,这已为新宪法所确认,并从国体意义上表明了我国人民民主专政的国家本质。然而,由于我国还只是处于社会主义的初级阶段,国家政权的作用在一定程度上和一定范围内,不仅不能削弱,而且还必须加强。没有这种国家公共权力的行使,就不能建立和维护社会秩序。我国社会主义政治和经济的发展,也还没有创造出使这种“特殊集团”消亡的条件。因此,人民的权力也还不可能在全社会范围内由人民群众自己直接行使,而只能通过人民中的先进阶级先进分子组成的政党——共产党来实现,通过人民中选举出来的代表以一定的组织方式来实现,由这种专门从事管理的“特殊集团”来行使。作为国家权力机关的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会也并不等于就是由全体人民自己直接来行使国家权力。权力所有者与权力使用者的这种分离虽然并不是社会主义国家本质的要求,但却是客观存在的。

因此,为了使一切权力属于人民的国家本质、民主宪政原则真正得到实现,就必然要实行社会主义的代议制民主,因为“人民民主是社会主义的本质要求和内在属性”。[4]从权力现象的角度来分析,这种民主主要表现为一种自下而上运行的权力。它是在政治管理系统中处于被管理地位的多数人对于处于管理地位的少数人的制约。这种制约方式表现为:一是决定由社会上的哪些人去充当管理者,这是以选举和授权形式实现的;二是影响政府的决策和政策的执行,这是以选举之外的其他政治权利形式实现的。代表的产生、职位资格的认定由人民自己来决定是管理国家和社会的权力由人民推选出来的代表来行使的保证。从根本上说,这是人民当家作主、行使管理国家的权力的体现。国家权力由人民代表来行使和代表的产生、职位资格的认定由人民自己决定是社会主义民主和一切权力属于人民的国家本质不可或缺的。它们相互联系、相互影响。

二、党政领导干部选拔任用制度改革中坚持民主取向的重大意义

民主方式选拔任用党政领导干部是我国社会主义市场经济与民主政治相互关系作用的结果,也是我国社会上层建筑各要素相互联系、相互作用的结果。它的实行必将进一步推动我国干部选拔任用制度的新发展。概括地说,它有助于预防和整治选人用人上的不正之风;有助于落实干部群众对于干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权,建立健全科学的干部选拔任用机制和监督管理机制;有助于深化干部人事制度改革,推进干部工作的科学化、民主化和制度化;有助于在各级、各领域形成朝气蓬勃、奋发有为的领导层,保证党的基本路线的贯彻执行,保证党的事业兴旺发达和国家长治久安。具体地说,其现实意义主要表现为:

第一,民主方式拓宽了党政机关选人用人的视野,优化和提高了领导干部队伍的结构和素质。党政机构改革和选拔任用干部借助现代先进的计算机信息技术和网络技术,通过国际互联网设立“公开选拔领导干部”平台和专栏,面向全社会公开选拔领导干部。这种民主方式打破了单位、行业和地区垄断与封闭的做法,实行了跨单位、跨系统和跨地区选拔。从而改变了过去只在少数中选人的状况,拓宽了选人用人的视野,优化和提高了党政机关中层干部队伍结构与素质。广东省的统计表明,民主方式使广东省各级党政机关领导干部的年龄结构、学历结构、知识结构都得到了明显改善。例如,广东以省政府机构改革为契机,坚持民主、公开、竞争、择优原则,采取公开遴选方式选拔了 38名副厅级干部。这是广东省委继 2008年实施“双百”领导干部人才计划之后,推进干部人事制度改革的又一创新之举,取得了良好成效。

第二,民主方式确立了与社会主义市场经济发展要求相适应的选人用人新机制,从根本上打破了干部能上不能下的问题。民主方式选拔任用党政领导干部是一种不同于传统用人方式的新机制,它具有公开性、民主性和竞争性,在探索干部能上能下的用人新机制方面取得了突破性进展,并确立了职位、条件、程序、成绩、结果公开的民主、公平、公正竞争机制。从而使干部选拔任用的全过程置于社会和公众的监督之下,做到了民主、公开、平等、竞争、择优。民主方式选拔任用党政领导干部的制度进一步扩大了民主,提高选人用人公信度扩大了民主,体现了群众公认原则,使民意在领导干部选拔中真正管用。

第三,民主方式选拔任用党政领导干部的用人导向,有利于形成朝气蓬勃、奋发有为的领导集体。民主方式选拔任用干部包含了科学命题与规范考评并举、定量分析与定性分析并举等多种形式来实际检验干部的综合素质和能力。这种检验的结果表明:平时不注意学习和思考的人,知识面就窄、笔试和演讲的能力就差;政治素质不高的人,民主测评和组织考察就过不了关;不干实事、跑官钻营的人,群众就不会投他的票。因此,民主方式所采取的各种检验方式,创新了选人用人的方法,使对领导干部的评价更加客观公正,对干部的德能、才能和潜能等综合素质的评判更加全面、准确。这有利于树立正确的选人用人导向,有助于增加党政领导干部的压力和危机感。

第四,民主选拔任用方式中所包含的基本程序,以及所采取的严格政策、规范操作等具体措施有效地防止了人员定岗和分流工作中的不正之风。2009年 4月广东省委组织部印发了《干部选拔任用工作“一报告两评议”试行办法》,认真开展干部选拔任用工作“一报告两评议”。同时,还集中出台了干部选拔任用工作的 7个规范性文件,包括《关于严格干部职位职数配备管理的若干规定》、《规范领导干部初始提名试行办法》等,进一步规范了干部选拔任用工作,扩大了干部工作中的民主,为提高干部工作满意度和选人用人公信度打造了良好的制度平台;还制定了《关于进一步加强县委书记队伍建设的实施意见》和《关于从基层和生产一线选拔党政领导机关干部的若干意见》,树立注重基层、注重实干的导向;还确定了 9个深化干部人事制度改革试点地区,积极稳妥地推进干部人事制度改革。这些制度、措施的健全与完善,对民主选拔任用党政领导干部的指导思想、基本原则、竞争范围和对象、基本程序和方法步骤、工作要求都进行了明确的规定。从而统一了标准,规范了操作,防止了各自为政问题的发生,有效地避免和克服了可能出现的人为因素的影响,使民主选拔任用方式在公开、平等的基础上通过竞争和择优实现了定岗和分流。

三、增强干部选拔任用的动力机制,健全民主选拔任用方式

干部选拔任用的动力机制问题,实质是国家机构民主政治建设的动力来源问题。马克思主义认为,两种生产,即物质生产和人类自身的生产决定社会制度的理论,这并不是一个简单的结论,而是人类社会发展过程的总结。低下的生产力水平和小农经济,对于中央集权模式的强化有着极其重要的作用,这种分散的、封闭式的自给自足的自然经济,必然要求一个强有力的中央集权的政治结构与之相适应。[5]

随着社会生产力的发展和物质生产水平的提高,特别是进入到商品经济以及商品经济高度发达的市场经济条件下,人的依赖关系已经从作为物种的个体而非独立的个体发展到人的独立发展形态。由于商品经济是一种以主体的平等独立和平等自由的交换为基础的经济形式,大量的经济关系和经济行为表现为独立的市场主体之间横向平等的契约关系和平等的竞争关系,以及行使约定的权利和履行约定义务的行为,市场主体为着各自的利益而进行经济活动,参与市场竞争和进行市场交易。因此,这种经济形式,一方面要求具有强制力的国家制度以其内含统治阶级所认可的价值标准对利益是否正当、合理作出权威性的区分与认定,并以法定权利鼓励对正当、合理利益的追求;另一方面,又内在地要求权威化的国家制度来保护平等与自由,限制或阻止对不正当的非法利益的追求,从而维护经济秩序,实现主体自身的最大化利益。每个社会成员都有权以合法方式和途径最大限度地追求利益,社会也应当保障个人利益的实现。[6]

因此,在商品经济高度发达的市场经济条件下,必然会产生这样的政治要求:第一,公共部门的权力是来自于个体公民的赞同,自由选举就是这种政治要求的集中体现;第二,政治代议制,作为一种制度,它不是秩序、等级、社会功能和阶层的体现,而是个人的体现;第三,公共权力行使的目的在于满足个人的需要,保护个人的权力,使个人能够去追求他自身的利益和维护公共秩序。

马克思主义的上述原理为正确认识党政领导干部选拔任用的动力来源提供了理论依据。可以肯定地说,党政领导干部选拔任用采用民主方式,它的动力来源于生产力的发展和物质生产水平提高及其所引起的经济形式、权力结构形式、社会结构形式和社会管理目标、管理主体与管理方式的变化,从而使人们的利益关系进入正常的、以机会均等为前提的竞争中去。社会主义市场经济体制的发展过程与完善程度必然决定我国社会主义民主政治发展有一个从不完善到完善、从程度较低到程度较高的发展过程,从而也就决定了我国干部人事制度的改革和完善过程是一个不以任何人的意志为转移的客观过程。民主方式选拔任用党政领导干部制度作为党政机构改革中领导干部选拔任用制度的新尝试,它的施行已经在社会上产生较大的反响。但是,对照中共中央关于《党政领导干部选拔任用工作条例》的具体要求,这种制度在施行的过程中还存在着不足,还有待进一步地完善与发展。要完善与发展它,当务之急就是要做好以下几方面的工作。

第一,坚持制度化方向,使民主选拔任用党政领导干部这种新的选人用人机制所包含的各个环节、各个程序制度化。将这些环节和程序用明确的制度形式固定下来,在具体的操作过程中就不至于因为具体实施的人不同、认识不同而有所不同。同时,还必须法律化,也就是要把党对领导干部选拔任用的具体要求与政策,通过法律程序上升为国家意志,制定为法。法律要对干部选择的原则、条件、程序等进行明确的规定,要规定任何违反原则、条件、程序和纪律来选拔任用干部的行为都要承担法律责任;并明确规定责任形式与承担方式。只有这样,才能有效维护干部选拔任用的权威性和公正性。

第二,健全促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制,建立、健全一套科学、有效的绩效评估体系、评价标准和考核评价机制,来对选拔任用对象的各种能力、工作绩效和德行等综合素质进行测定。民主选拔任用的过程,就是按照既定的测定标准体系来对选拔任用对象进行综合测定的过程。这样,不仅可以增强选拔任用过程的可操作性,而且有利于客观、公正地反映选拔任用对象的能力,选拔真正的人才。健全考核机制,一是要建立岗位职责规范,这是考核评价的基础和依据;二是实行平时考核与定期考核相结合,注重眼前绩效与长远绩效之间的关系;三是改进考核方法,包括完善民意调查、实绩分析等方法,实行绩效评估与信息化手段有机结合;四是强化考核结果的运用,把考核的结果作为干部选拔任用的重要依据,并与干部的培养教育、管理监督、激励约束等有机结合起来。

第三,建立岗位职责规范,特别是要明确和建立一套完整的、反映党政机关、各个行业、各个层级中的各个职位的资格要求体系。在现代信息社会条件下,这个体系应成为岗位职责规范信息库和职位的资格要求信息库,以数字化的形式存在,能够通过网络传递与交换共享。这样,便于社会上符合条件的人了解,也便于那些现在不符合条件的人根据这个资格体系来创造条件。从而有利于更进一步地开发和挖掘人的潜能。

第四,要加强干部选拔任用工作的全过程监督。这项目工作包括:坚持和完善干部选拔任用工作的监督检查办法;坚持和完善干部选拔任用工作有关事项报告、干部任用前征求纪检监察机关意见、干部监督工作联席会议等制度;坚持和完善干部选拔任用工作“一报告两评议”制度;规范领导干部特别是主要领导干部的要人行为,进一步发挥党委全委会的作用,健全组织部门干部选拔任用工作的内部监督机制。通过这项工作的有效实施,促使干部选拔任用和管理监督制度更加科学完备,用人上的不正之风得到有效整治,选人用人公信度得到明显提高。

(致谢:本论文在写作的过程中,蔡立辉教授提供了指导和帮助,在此表示感谢。)

[1] 马克思恩格斯选集.北京:人民出版社,1985:348.

[2] 列宁全集:第 4卷.北京:人民出版社,1985:45.

[3] 田穗生.中外代议制比较.商务印书馆,2000:13.

[4] 中国共产党第十四次全国代表大会文件汇编:第 1版.北京:人民出版社,1992:34.

[5] 蔡立辉.党政领导职位竞争上岗的政治学分析.探索,2002(6).

[6] 蔡立辉.政府法制论.北京:中国社会科学出版社,2002:125.

D262

A

1000-5455(2010)02-0141-04

2010-03-20

张辉 (1966—),吉林东丰人,吉林大学行政学院博士研究生。

【责任编辑:王建平】