全球性危机背景下的产业政策

2010-04-09张凤超

华南师范大学学报（社会科学版） 2010年2期

关键词：产业政策危机政策

张凤超

（华南师范大学经济与管理学院，广东广州510631）

全球性危机背景下的产业政策

张凤超

（华南师范大学经济与管理学院，广东广州510631）

作为经济政策三角形的第三边，产业政策同财政政策和货币政策一样，在经济学领域一直争议不绝。本次全球性金融与经济危机爆发后，从金融领域到实体经济，产业政策的作用得到充分彰显，并表现出战略性、系统性和追求长效性的特点。产业政策实效性的提高可依赖多种途径，包括：增进产业政策与财政政策、货币政策的配合，践行政策的经济性原则；强化市场化辅助功能，寻找新的经济增长点；构建核心产业链，提升本国产业在全球价值链中的位置；规避贸易摩擦，营造良好的国际市场环境；寻求全球联动性产业政策实施的可能性，拓展产业政策的战略视野；完善政府管理体制，减少政府干预的效率损失。

全球性危机；产业政策；实效性

2007年夏爆发的美国次贷危机在全球蔓延，至2008年形成了席卷全球、波及金融与实体经济的金融与经济危机。无论对本次危机的原因与性质的争论出现了怎样的分歧，也无论藉由危机展开去的经济学派别之争有了怎样的进展，无可回避的是，各国都意识到本次危机不可能凭借市场本身的力量进行自我修复。因此，无论是倡导自由经济的欧美经济体，还是一向倚重政府力量的发展中国家，都不约而同地、不同程度地拿起凯恩斯主义的武器，实施财政政策、货币政策乃至产业政策。与财政政策和货币政策相比，产业政策自产生以来，因其更为细致、微观和直接性的特点，具有了更为浓郁的政府干预的色彩，引致了更多的指责和质疑。实际上，产业政策的细微之处正是其魅力之处，宏观财政与货币政策的间接性，导致政策效果的可控性有所局限，政策乘数作用的充分发挥很大程度上依赖于现实中的一些“其他因素”，甚至包括诸如“人们的预期”此类难以驾驭的因素。而产业政策针对性的作用机制，则大大增强了政策效果的可控性。经济复苏的根本就是产业复苏，特别是全球分工体系框架下，各国经济已不再致力于构建大而全的产业体系，而是侧重于强化世界范围内的比较优势，并且，在危机沿着产业链条进行全球传递的过程中，各国各产业受到的伤害程度存在差异，因此，适时、适度、具体的产业政策对于各国走出危机具有重要意义。

一、自由或干预：产业政策的争议

作为政府干预经济的一种手段或方式，产业政策是伴随20世纪30年代经济大危机后凯恩斯主义的兴起而走上历史舞台的，并在日、韩等国家战后经济复苏中发挥了重要作用。尽管争议不绝，华盛顿共识破灭后，各国还是以实际行动普遍肯定了产业政策的意义。可以说，产业政策的争议本质上是自由市场经济主张与政府干预主义之间的争议。

（一）关于产业政策定义的争议

产业政策由来已久，但是关于产业政策的定义并不统一。

美国学者卡默斯·约翰逊指出，“产业政策是政府为了取得在全球的竞争力、在国内发展或限制各种产业的有关活动的总的概括。作为一个政策体系，产业政策是经济政策三角形的第三边，它是对货币政策和财政政策的补充。”［1］这一界定，在阐释政策作用两向性（发展或限制）的基础上，强调了产业政策的系统性、全球战略性及其与货币政策、财政政策的关系。

宫本惠史认为：“产业政策是国家或者政府为了实现某种经济和社会目的，以全产业为直接对象，通过对产业的保护、扶植、调整和完善，积极或消极参与某个产业或企业的生产、营业、交易活动，以及直接或间接干预商品、服务、金融等的市场形成和市场机制的政策的总称。”［2］小宫隆太郎提出，产业政策是“政府为改变产业间的资源分配和各种产业中私营企业的某种经营活动而采取的政策。换句话说，它是促进某种产业的生产、投资、研究开发、现代化和产业改组而抑制其他产业的同类活动的政策。保护关税和对消费品课征消费税，可以说是这种定义下的产业政策的一种‘传统手段’”。［3］这两个定义对于产业政策的对象和手段进行了比较细致、微观的阐述，并强调了产业政策对资源配置的导向功能，且产业政策有时会以贸易政策的形式表现出来。但产业政策应尊重市场规律，并强调市场为资源配置的第一手段，杨治提出，产业政策“应是遵照经济发展中资源配置结构进化的客观规律，依据本国的国情及其经济发展的阶段，以市场经济在国民经济的资源配置中起基础性作用为前提，由政府对国民经济的资源配置结构及其形成过程，进行科学、必要、适度和适时的引导和调控，从而通过资源配置结构的不断优化，达到持续提高国民经济整体效益的目的，并寻求最大限度的经济增长和经济发展的经济政策”。［4］

芮明杰认为，产业政策是“针对市场经济运作中可能出现的市场失灵和错误导向，政府为修正市场机制作用和优化经济发展过程，对产业发展、产业结构的调整和产业组织所采取的各种经济政策的总和”。［5］周叔莲认为，产业政策“是指国家（政府）系统设计的有关产业发展，特别是产业结构演变的政策目标和政策措施的总和。它是国家干预或参与经济的一种较高级形式，核心是经济结构，特别是产业结构问题”。［6］这两个定义揭示了产业政策的职能在于发挥市场失灵情况下的修正和优化作用，产业结构、产业发展和产业组织都是产业政策系统的内容，而结构问题是其中的核心。

（二）关于产业政策合理性的争议

对于政府是否应该介入经济活动，各学派的价值判断和基本认识不尽相同。而有关产业政策领域的学术论争恰恰是在这一问题的延长线上。因此，具体到“在产业发展的过程中，政府应该尽到怎样的职责”、“如何理解产业政策的职责”等问题，同样存在着针锋相对的两种主张。一方认为应该完全信赖市场机制；另一方却主张应该积极评价以产业政策为手段的政府介入。［7］

1.反对产业政策、主张经济自由化的观点主要是基于新古典主义对市场功能完备性的肯定和对政府功能完善性的疑虑。自斯密起，主流经济学就强调完全竞争的市场经济能够实现资源配置的帕累托最优，政府只应提供充足的公共物品和保证市场机制充分发挥作用的制度安排。产业政策，无论是用于扶植新生产业成长，还是实现产业的主动选择，都是不可取的或者不被提倡的。

尽管完全竞争的市场条件不符合任何国家的经济现实，由此出现市场失灵并导致资源配置在某些领域存在效率损失，但是在政府干预经济的过程中，也不可避免地存在政府失败的可能性。首先，就是不完全信息问题。政府分配资源实际上就是选择赢家，对于选择标准是什么、选择什么样的产业、选择产业中的哪些企业、采用什么样的组织形式、选中产业间应构建什么样的产业联系等问题，要想作出正确的决断，需要掌握关于行业和企业的全面信息，乃至对本区域、本国乃至全球经济形势和未来趋势的准确把握。并且，在这信息充斥的时代，还需要具备从大量信息中甄别、筛选有用和真实信息的能力。这无疑是极为艰难的。其次，政府通常通过代理人从事相关决策行为，要想保证代理人获得足够的激励从而尽其最大努力去实现最大公共利益，需建立有效的激励、约束以及监督制度。一方面，制度的完善需要时间，期间会存在寻租行为等导致的效率损失；另一方面，制度建设本身也意味着将有一部分的经济资源要用于非生产领域。

此外，政府干预市场，容易破坏市场的竞争秩序和公平的竞争环境，妨碍企业内在能动性的发挥。

2.支持产业政策、主张政府适度干预经济的观点植根于“市场失灵说”、“赶超战略说”、“国际竞争力说”等理论。关于产业政策的存在基础，普遍认为是基于市场失灵，即由于市场竞争性不足，无法使其充分发挥效率，而失去部分市场功能，因此需要产业政策发挥作用。

斯蒂格利茨指出，多数发展中国家存在市场失灵与不完全，当市场自身不能满足发展的需要时，就必须寻求政府通过一些合理处理政府与市场间关系的促进发展的政策来实施干预。莱尔不相信自由市场能够达成动态竞争力，而更趋向于发挥政府的作用，以实现更有效的干预。豪斯曼认为，面对由协调失灵与信息外溢所导致的市场失灵，产业政策具有重要意义：如果市场自身的力量不能促使不同参与者的行为协调一致，政府就应该执行产业政策，引导市场主体采取某一行为，甚至替代市场以直接执行某种投资行为；政府必须采取行为限制模仿者的出现或者补贴创新者，保障创新者利益，以促进社会创新。一个国家的产业政策将促使受保护的产业最终处于竞争的环境中，以提升该国的国有利益，纠正市场失灵所带来的负的外部效应。波特则强调现代社会应该通过产业政策促使本国获得国家竞争优势，以实现自身的发展。布兰德与斯宾塞以博弈论为分析工具，提出“战略性贸易保护”政策的概念，认为产业政策可以在决定国内企业的国际竞争力方面充当战略性角色。哲罗斯基和詹奎米恩强调，产业政策通过影响国内效率、生产率与技术改变，最终影响这些国家的国际竞争力。泰森指出，技术密集型产业对于经济的正的外部效应更大，在决定一个国家的长期发展能力方面作用也更大，因此，一国必须依赖产业政策鼓励在技术密集型产业中的研发投入以促进其发展。［8］

刘畅认为，“市场失败”与“政府失败”不是完全对立的矛盾，很难想象市场机制与政府政策之间存在鲜明的分界线，双方应该是能够相互拾遗补阙的。现实生活中，在解决产业发展过程中的各种问题时，如果长期规定只能选择使用市场机制或产业政策一方的话，恐怕没有哪个国家能圆满维持。政府和企业同属于一个推动产业发展主体的事实，是不能否认的。而且产业政策毕竟已经渗透在人们的经济活动之中。［7］

笔者认为，对产业政策争议的焦点不应集中于产业政策存在的合理性，而应更多关注产业政策的实践层次，探求在何种情况下、以何种方式、何等力度实行产业政策；如何确定产业政策的作用边界、协调方向或领域；如何提高产业政策实施的效果或以政策协调的资源配置的效率等问题的答案。

二、幕后到台前：危机后主要国家产业政策实践

当今世界经济体系中，各国均不同程度地采用了不同形式的产业政策。本次危机爆发后，从金融领域到实体经济，产业政策的作用更是得到充分彰显。作为自由市场经济的旗手，美国第一时间采取了史无前例的高强度的反危机政策。随着危机的不断蔓延和深化，各国产业政策的调控范围不断扩大，新举措出台的频率不断加快，形式也越来越多样化。从反危机角度，各国所实施的产业政策突出表现在以下三点。

（一）针对金融业的产业支持政策①

由于此次危机起源于金融业不良资产累积和金融泡沫破灭，而危机向实体经济和世界蔓延的主要和首要途径也是银行破产导致的财富效应和资金链断裂等，因此，基于从源头制止危机蔓延和深化的思路，多数国家救市之路从金融业开始，这也是实施产业支持政策的最直接表现。

1.美国财政部与联邦储备系统联合采取金融救市行动。美国应对次贷危机的政策从直接注资金融机构开始。随着危机的进一步深化，对金融业的产业支持也越来越赤裸化。从2007年8月到2008年12月，美国联邦储备系统向金融市场共注入14 000亿美元的应急资金。2008年9月，布什政府接管房利美、房地美公司和华盛顿互惠银行，并通过购买这些公司优先股票的方式提供资金上的支持。美国联邦储备系统也通过向美国国际集团和花旗集团提供贷款的方式对保险公司和商业银行给予支持。截至2008年12月，美国财政部利用不良资产救助计划（Trouble Asset Relief Program，TARP）向金融机构注入了大约3 350亿美元的资金。2008年10月20日，美国联邦储备系统提出“货币市场投资者融资工具”（Money Market Investor Funding Facility）计划，投入5 400亿美元购买货币市场的商业票据，以增强商业票据的流动性，恢复货币市场的功能。

2.欧盟各国也纷纷采取了不同形式的金融救助方案。2008年10月8日，英国政府提出了总额为5 000亿英镑的第一轮金融救助方案，通过购买优先股票的方式向最大的8家银行提供500亿英镑的资本金，为银行间贷款活动提供2 500亿英镑的担保，并为银行提供2 000亿英镑的短期贷款。2008年12月19日，英国政府提出第二轮金融救助计划，以帮助陷入困境的金融机构。这项计划包括将政府所持有的苏格兰皇家银行的股份提高至70%；政府将设立500亿英镑的基金用于购买银行优质债券；政府还将为银行存在的风险资产和债务提供担保。

2008年10月13日，一贯重视政府在市场经济中的重要作用的德国政府提出了约5 000亿欧元的稳定金融市场方案。根据这一方案，德国政府约支出4 000亿欧元为德国银行之间的贷款提供担保，另外建立约800亿欧元的特别基金帮助银行增加自有资本。在紧急情况下，政府还将买入银行的不良资产，帮助银行渡过难关。

法国政府分别于2008年10月20日和2009年1月21日提出了总额均为105亿欧元的两轮金融救援计划，由国家参股公司参股濒临破产的银行，待其起死回生后，再出售所持股票。

3.日本的金融支持政策与欧美国家不同。危机对日本银行业造成了重大打击，以三菱日联金融集团为首的日本6大银行2008年4－9月的财政损失超过10 000亿日元。日本金融机构2008年11月7日表示放宽银行会计准则，国内银行无需计提尚未实现亏损的金融资产，以缓和银行资金紧缺的问题。为缓解美国金融危机造成日本金融机构美元资金供给不足的压力，作为日本的中央银行，日本银行于2008年10月14日决定以固定利率向需要美元资金的日本金融机构无限制地发放短期美元贷款。

我国金融机构与美国金融机构没有密切的经济联系，资金来源也不依赖美国的金融市场，在本次金融危机中，金融业并没有受到直接损失，因此没有以应对危机为目的的、明确的金融产业支持政策。

（二）以贸易政策为载体的产业保护政策

金融业的危机可通过补充资金得以缓解，而拯救实体经济的根本则是需求和市场。面对全球资产在危机中不断缩水、世界需求水平大幅下降的现实，争夺有限的市场，促使本国产业复苏以解决失业问题，成为各国经济的重心，也掀起了一场此起彼伏的全球贸易大战，充分彰显了全球贸易保护主义的抬头趋势。日本共同社2009年1月27日报道，世界贸易组织1月26日汇总的一份工作文件显示，自2008年秋季以来，由于金融危机使世界经济低迷，共计22个国家和地区采取了提高关税、支持国内产业发展政策等影响国际贸易的措施。而在本轮贸易大战中首当其冲的就是“中国制造”，根据WTO的数据，2008年世界34%的反倾销案是针对中国发起的。

1.轮胎行业。美国对华轮胎特保案是奥巴马政府对我国发起的首例特保调查，也是案值最大的一起。奥巴马政府2009年9月11日决定，对从中国进口的所有小轿车和轻型卡车轮胎实施为期3年的惩罚性关税，税率分别为35%、30%和25%。

尽管，我国轮胎企业已对出口结构进行大幅调整，开拓拉美、非洲、东欧等地区市场。但我国轮胎出口中一半输美，美国市场的困境，使中国企业不免面临倒闭的境遇。美国对华实施特保措施的势头高涨导致更多的特保调查接踵而来，并引起其他WTO成员仿效，遏制和限制中国产品出口。

2009年5月18日，印度也发起对我国乘用车轮胎的特保调查，这是印度在2009年第5次对我国发起特保调查。2009年6月18日，巴西外贸委员会决定对从中国进口的客运和货运汽车子午线轮胎征收最终反倾销税，有效期5年。

2.钢铁行业。美国2008年12月22日通过表决，对中国进口的特定钢管征收高达40%的反补贴税；12月23日，宣布对从中国进口的厨房用金属隔板和网架征收高达197%的反补贴税。2009年9月9日决定对自中国进口的价值达26亿美元、用于输送石油的钢管施加初步关税，税率为10.90%－30.69%，该案是美国最近几年最大的贸易诉讼案之一。

2008年7月9日，欧委会应欧盟业界要求仅以损害威胁为由对中国产无缝钢管发起反倾销调查，并于2009年4月8日发布公告，对中国产无缝钢管征收临时反倾销税。2009年7月27日，欧盟部长理事会通过了欧盟委员会对中国盘条征收最终反倾销税的决议，湖南华菱钢铁集团的税率确定为7.9%，其他企业确定为24%。欧盟外长会议2009年7月27日在没有举行讨论的情况下通过一项建议，对产自中国的钢线材征收高达24%的反倾销税，期限为5年。

3.新能源行业。2009年9月，全球最大的太阳能电池制造商德国Q－Cells、美国SunPower等大厂，陆续向当地政府呼吁重视中国太阳能企业“低价抢单”状况，希望官方采取保护措施。以中国政府投入的大量资金和补贴，加上巨大的成本优势，使中国企业能够以明显的价格优势占领市场为由，德国太阳能生产商Conergy公司联合其他同行，向德国政府和欧委会申请对中国产太阳能电池板进行反倾销调查。

4.其他行业。欧盟2008年9月15日在其官方刊物上宣布，将在接下来的半年内对产自中国的蜡烛征收临时反倾销税，税率从0到66%不等，杭州、大连、宁波、青岛等地的蜡烛生产商在被征收反倾销税之列。

据印度《经济时报》2009年1月26日报道，印度政府此前施行的对中国进口玩具为期6个月的禁令，有可能延长为永久性禁令。

巴西政府2009年1月27日宣布，将对包括玩具、鞋子、成衣和照相机在内的24种进口产品实行许可证制度，部分中国出口产品可能因此受到影响。

据乌克兰《政府信使报》2009年6月9日报道，乌克兰政府决定对从中国进口的乳酸征收31.8%的反倾销进口关税，期限为5年。

据《纽约时报》2010年2月19日报道，2009年世界出口大国排名中，中国从1999年的第九位跃居第一。世界第一出口大国的光环背后，是出口形势更为严峻的现实，可能遭遇的贸易壁垒和抵制将会越演越烈。

（三）以危机为契机的产业发展政策

1.我国出台十大产业振兴规划，以拯救实体经济的方式应对金融危机。国际金融危机刚刚爆发后，我国迅速出台了“4万亿”投资计划。2009年初，金融危机仍在肆虐之时，汽车、钢铁、纺织、装备制造、船舶、电子信息、石化、轻工业、有色金属和物流业等十大产业振兴规划又依次出炉。至2009年末，在“4万亿”投资和十大产业振兴规划的共同拉动下，我国经济的复苏势头已经确立。被视作“保增长”发力点的十大产业中，除物流业外，都是工业行业。而这9个产业的增加值，占全部工业增加值的近80%，占GDP的比重达1／3。对此，中国社会科学院工业经济研究所所长金碚指出，这种选择实际上蕴含着两层意思：第一，我国的工业化进程远未结束，工业在国民经济中仍占有举足轻重的地位；第二，应对金融危机要从实体经济发力。［9］

纵观十大产业振兴规划，笔者将我国反危机的产业发展政策的基本思路和调控重心归纳如下：（1）培育骨干企业，扶持中小企业，加速企业重组，优化产业结构；（2）强化产业关联，合理产业布局，推动产业转移，促进区域发展；（3）提倡自主创新，强化自有品牌；（4）致力技术创新，淘汰落后产能；（5）推进节能减排，打造生态经济；（6）建立信息制度，发挥行业协会作用；（7）完善标准体系，防范贸易摩擦；（8）创新管理体制，提高企业管理水平。

2.“后危机时代”增长潜能巨大的绿色经济领域——节能环保、新能源和相关产业，成为全球新的经济增长点。几乎是在奥巴马政府喊出“新能源兴国”施政口号的同时，英国、日本、德国等其他发达国家也纷纷将低碳经济列入危机后的发展重点。

据不完全统计，主要发达国家已经宣布的低碳经济发展计划总规模已超过5 000亿美元。在美国，奥巴马政府已承诺，将在未来10年投入1 500亿美元用于替代能源开发，并已成立总额约30亿美元的可再生能源投资基金。在欧盟2 000亿欧元的经济恢复计划中，也有多项与节能环保直接相关，包括改善建筑的能源效率以及发展汽车和建筑的清洁技术等。日本政府则在今年推出的经济刺激方案中重点强调了发展节能、新能源、绿色经济的主旨，其措施是延伸和细化2006年提出的“新增长战略”，如提高太阳能普及率措施、发展环保车措施、发展生物技术和产业措施，等等。［10］

英国政府出台了《英国低碳过渡计划》以及《英国低碳工业战略》、《可再生能源战略》和《低碳交通计划》等3个配套文件，目标是2020年实现在1990年的基础上减排温室气体34%。该计划标志着英国正式确定了将低碳经济作为促进经济复苏突破口的战略，拟通过抢占低碳经济发展先机，从根本上提升英国国家和企业的核心竞争力，实现英国经济在21世纪的可持续发展。［11］

大力发展绿色经济，培育以低碳排放为特征的新的经济增长点，加快建设以低碳排放为特征的工业、建筑、交通体系也将是我国下一阶段的经济发展重心。我国政府已经积极筹划包括风能、太阳能与核能在内的新能源发展规划，其中，清洁煤能源的技术开发和运用将占据重要位置。在微观层面，政府也在加快落实对新能源及环保业的支持。例如，2009年底开始运作的创业板，明显倾向新能源、新材料以及环保节能等领域的企业。

三、启示与出路：产业政策实效性及其强化

（一）全球性危机使产业政策获得了广阔的生存空间

美国次贷危机颠覆了新保守主义者完美市场的信仰，全球范围内的风起云涌的政策热潮，昭示着新凯恩斯主义的回归。纵观各国反危机的产业政策，可见其明显特征。

1.战略性。危机爆发之初的产业政策目的在于针对性地拯救危机中受损的产业，以及受损产业中的重点企业，例如以直接注资或接管等方式对金融产业实施支持政策。随着危机的蔓延，产业政策也发生了指向性的变化，更多地体现出战略性特点，也彰显了世界各国利用全球性危机为契机，调整产业发展方向，缔造新的国际比较优势的思路。例如，英国政府提供巨额资金以支持英国汽车工业进行技术改造，发展低碳排放的、更为“绿色”的汽车，而这只是全球低碳经济发展规划中的一个极其细小的环节。发展新能源，倡导生态经济、绿色环保经济，包括各国基于反危机的贸易保护主义政策，也都渗透着提升本国竞争力的明确的产业指向。

2.系统性。各国反危机的产业政策，不是仅仅局限于其中的某个层次或者采取某种单一的手段，而是对整个产业甚至沿着产业链条进行了系统性的改革。例如，在通过注资以解决金融机构债务问题后，长期反对金融监管的美国，又公布了全面的金融系统改革方案，以更为激进的姿态为金融产业发展重新制定了游戏规则；各国金融体系改革的目的不仅仅是恢复金融业的健康，也旨在重建金融业对实体经济的支持机制，因此，一旦金融业的复苏进展缓慢，就会采取对选定实体产业和企业提供直接资金支持的政策；中国十大产业规划的系统性更是不言自明：从传统优势产业到新兴产业的覆盖、从中观产业到微观企业的规制、从产业结构到区域布局的谋划等，层层推进。

3.长效性。市场经济条件下，一项政策在出台之时就已注定要有自己的退出机制，尽管退出的时机或者时间点未必一定弥合预期。由于本次危机的巨大破坏力，实体经济的恢复乃至一国经济的总体复苏还难有确定的时间表，各国的复苏步伐也不会完全一致，因此，如何保持本国产业政策的长效性，更是本次反危机政策的根本诉求。一方面，各国纷纷出台了产业政策实施的保障机制；另一方面，任何一个国家的反危机产业政策都不是一次性行为，而是针对危机影响的不断深入和反危机形势的不断变化，频频出台新的举措，形成了一轮一轮的政策浪潮，以追求政策效果的持续性。

（二）依赖多条途径强化产业政策的实效性

随着各国反危机政策的实行，世界经济复苏迹象日益明朗，强调前瞻性的经济学已经开始思考政府干预的边界或者说各国政策退出的时机。必须坚持的是，任何一种政策手段或形式，都只能也必须只能作为市场机制的辅助力量。刺激经济或者干预经济势必会带来一定的资源浪费以及其他经济隐患，如何强化既有政策安排的实效性，充分发挥全球反危机产业政策的作用，应该得到更多关注。

1.增进产业政策与财政政策、货币政策的配合，践行政策的经济性原则。财政政策、货币政策和产业政策构成国家经济政策体系的三角形。全球经济危机的背景下，各国政府纷纷出台财政政策与货币政策以刺激经济复苏和增长。这些举措在启动经济增长的同时也埋下诸如降低利率、资源浪费、寻租行为甚至通货膨胀等隐患。产业政策必须充分发挥对其他两项政策的辅助功能，引导救市资金的投资方向，提高资源配置效率，甚至以危机为契机，重塑产业结构乃至经济结构，从而形成最佳的政策合力，践行政策实施的经济性原则。例如宽松的货币政策条件下，通过产业政策，协调微观信贷方向；积极的财政政策条件下，通过产业政策，引导财政收支的分配和流向。

2.强化市场化辅助功能，寻找新的经济增长点。

产业政策仅作为市场机制的补充手段出现，这既顺应了保证公平竞争的国际经济发展潮流，又能够减少资源扭曲配置对其他企业及产业造成的潜在损害，符合当代产业关于节约资源和“友好环境”的可持续发展理念。［12］产业政策一方面要承担公共产品领域的资源配置功能；另一方面，要侧重在产业结构、产业布局、产业组织等方面的引导作用，而不是简单的扶持与限制。要能够站在全局、全球高度，辅助市场做好产业选择、结构调整和区域布局等，并寻找新的经济增长点和经济可持续发展的路径。但对于具体产业中的企业而言，产业政策的重点不应是选择“优胜者”，而是从法律、规制角度营造理想的竞争环境。

3.构建核心产业链，提升本国产业在全球价值链中的位置。核心产业链的构建是一国提升其在全球价值链中位置的关键。这要求在相应的产业政策和技术政策的有力支撑下，强化政府在产业发展方面的宏观调控职能，选择重点领域，整合资源和力量，完善基础设施和配套服务体系，营造良好的产业发展环境，加速产业重组，培育核心企业，合理产业布局，建立优势集群，带动产业链升级，形成完整的、具有比较优势的核心产业链，在此基础上，进一步构建核心技术链。

4.规避贸易摩擦，营造良好的国际市场环境。

随着全球化的不断深化，世界统一市场的逐步形成，国际贸易规则发生了深度变革，WTO等世界经济贸易领域的共同协议对国际经济秩序的规定更为严格与明确，约束力更强，并拥有一整套纠纷解决机制来保障新规则的顺利运行，从而大大缩小了各国政府干预经济活动的空间。在此背景下，各国要以全球视野审视产业政策，在构建和强化自身比较优势的同时，要注意规避来自其他国家的贸易纠纷和制裁，为本国产业发展营造有利的国际市场环境。特别是在后危机时代，在世界贸易保护主义抬头的趋势下，各国要尽量避免以补贴等易引发争端的方式促进产业发展，争取在全球或区域贸易协议框架下制定产业支持计划。当摩擦不可避免时，要提高应对意识，充分发挥行业协会的作用，完善产业和产品标准体系，提高在贸易争端解决中的谈判能力。

5.寻求全球联动性产业政策实施的可能性，拓展产业政策的战略视野。经济全球化的背景下，各国经济联系日益密切，一国的经济异动或者政策举措都将引起相关国家的连锁反应，甚至出现蝴蝶效应。在产业政策制定上，也应拓展视野，站在全球高度，寻求将其纳入全球政策体系的可能性，使其不仅能够反映一国产业或经济发展的需要，也能契合全球经济发展战略性重组的趋势，甚至成为一国产业发展中全球性战略制定或实施的重要环节。当很多国家普遍通过产业政策确定了新的共同的产业发展方向时，实际上也意味着出现了全球范围内的产业重新构局的态势，重组全球价值链的契机和缔造新的国际比较优势的希望。错失机会或者未能充分把握机会的，特别是那些处在全球价值链低端的国家，损失的可能是本国产业在全球的未来。本次危机爆发后，各国均将发展低碳经济、生态经济或绿色经济作为产业发展的新的增长点，并通过产业发展政策进行了全局性规划，这在一定程度上正是对全球联动性产业政策实施思路的贯彻。

6.完善政府管理体制，减少政府干预的效率损失。一国政府的效率在一定程度上决定了经济政策的效率。很多国家在经济政策执行过程中，都曾经历过因管理体制不完善所导致的效率损失，甚至要承担政策失败的后果。例如，面对国际对我国焦炭出口频施压力的情况和基于充分利用焦炭市场为我国铁矿石定价谈判赢得筹码的战略考量，我国政府试图以配额的方式限制焦炭出口，减少污染，但却带来了配额分配上的惊人腐败。2006年6月，山西焦炭配额窝案爆发，多位山西及商务部官员落马。因此，在执行产业政策以协调资源配置时，必须从管理者素质、管理与决策程序以及管理制度规范等各个环节健全和完善政府的管理体制，减少寻租机会，提高政策效果，在建设清洁高效的经济的同时甚至之前，建设清洁高效的政府。

注释：

① 各国金融产业支持数据来源于李翀：《各国应对美国金融危机的政策比较和我国的政策选择》，《学术研究》2009年第4期。

［1］ CHALMERS JOHNSON.The Industrial Policy Debate.Institute for Contemporary Studies Press.1984.

［2］中国社会科学院工业经济研究所，日本总合研究所.现代日本经济事典.北京：中国社会科学出版社，1982：192.

［3］小宫隆太郎，奥宽正野.日本的产业政策.北京：国际文化出版公司，1988：3－4.

［4］杨治.产业政策与结构优化.北京：新华出版社，1999：36.

［5］芮明杰.产业经济学.上海：上海财经大学出版社，2005：455.

［6］周叔莲.中国产业政策研究.北京：经济管理出版社，1990：39.

［7］刘畅.关于“产业政策”的考证.决策探索，2009（9）：下.

［8］姜达洋，张宏武.现代西方经济学界关于产业政策的有效性的讨论.经济经纬，2009（1）.

［9］十大产业振兴规划再回顾［EB／OL］.2009－11－30，http：／／finance.people.com.cn／GB／10478739.htm l.

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