检察机关民事行政案件质量保障机制研究

王永法 陆向前

(安徽省蚌埠市人民检察院,安徽蚌埠 233000)

检察机关民事行政案件质量保障机制研究

王永法 陆向前

(安徽省蚌埠市人民检察院,安徽蚌埠 233000)

民事行政案件的办案质量是民行检察工作的生命线。本文从阐述案件质量管理的有关理论以及分析民事行政抗诉案件再审改判率入手,结合笔者所在的蚌埠市检察机关实施ISO案件质量管理的工作实践,对如何构建检察机关民事行政案件质量保障机制作一探讨。

检察;民事行政案件;质量计划;质量控制;质量改进

办案质量是检察管理的核心,也是检察工作的生命线①,这对于检察机关办理民事行政案件也不例外,甚至更为重要。据统计,2008-2009两年全国范围内民行抗诉案件的再审改判率约在63.88%左右②,这一数据或多或少地反映了检察机关民事行政案件的质量状况。本文拟从阐述案件质量管理的有关理论以及分析民事行政抗诉案件再审改判率入手,结合笔者所在的蚌埠市检察机关实施ISO③案件质量管理的工作实践,对如何构建检察机关民事行政案件质量保障机制作一探讨。

一、有关理论及对民行抗诉案件再审改判率的分析

1.检察机关民事行政案件质量保障机制的概念及有关理论

“机制”一词的原意是指机器在运转过程中各个零部件之间相互联系、相互作用的关系及其连环互动的表现形式,现泛指一个工作系统的组成部分之间相互作用的过程和方式。本文中的民事行政案件质量保障机制,是指检察机关为切实履行民事行政法律监督职责,实现公正和高效等民事行政案件办案价值目标,借鉴ISO质量管理的有关理论与经验,对民事行政案件的办案质量进行全方位管理的过程和方式。其涵盖民事行政案件的办案质量的计划、控制、改进等各方面,涉及办案活动、办案过程、法律文书、办案后果、服务水平、办案组织、办案人员素质等具体内容,具有民事行政案件质量管理保障的动态性、整体性与有机性。④

在检察机关民事行政案件质量管理所涉及的有关理论方面,本文有必要提一下 ISO质量管理的理论基础。ISO质量管理理论是一种有着近百年历史,历经实践验证过的能够称之为科学的质量管理理论体系,如果把检察机关所办理的民事行政案件看做一种公共产品的话,这一质量管理理论同样可以适用于民事行政案件质量管理。在20世纪初,F.W.泰勒提出的科学管理中首次明确了劳动分工的概念,将质量检验作为一个工种专门独立出来,并首次提出产品的质量管理理论。1925年W.A.休哈特提出用数理统计的方法来解决大规模产品质量管理的问题,进一步提出了质量预防的观念,在其理论的基础上,美国于1941年-42年先后公布了一批美国战时质量管理标准。20世纪60年代初,A.V.费根鲍姆提出了全面质量管理的理念,认为产品的质量管理应当是一个包括研制质量、维持质量和提高质量等各方面的活动构成的一种有效体系。此后,J.M.朱兰、P.B.克罗斯比与W.E.德明,分别对费根鲍姆的全面质量管理理论进行了发展,J.M.朱兰从系统的角度出发考虑管理问题,建立了质量三元论,即质量计划、质量控制和质量改进,并且提出了质量是一种合用性的观点,首次将顾客满意度作为质量管理的标准。P.B.克罗斯比首次提出了“零缺陷”概念,认为质量管理重在预防,要从所有流程的开始做起,每个人都要努力做到“第一次把事情做对”。W.E.德明则提出了全面质量管理14要点,包括设立坚定不移的目标、不断改进生产和服务的各个系统、打破部门之间的壁垒、实行在岗培训、制定强有力的教育和自我完善计划等内容。⑤在以上质量管理理论的基础上,国际标准化组织质量管理和质量保证技术委员会(ISO/TC176)于1987年正式颁布了第一版ISO9000质量管理标准,经过不断发展完善,在1994年颁布了第二版,在2000年颁布了现在使用的第三版质量管理标准。ISO质量管理标准以8项质量管理原则为指导思想:1.以顾客为关注焦点;2.领导作用;3.全员参与;4.过程方法;5.系统方法;6.持续改进;7.基于事实的决策方法;8.与供方保持良好的互利关系。

我国不仅在企事业单位管理方面引进ISO质量管理认证,迄今为止,一些机关单位也获得了ISO质量管理认证。比如早在2001年,广州市地方税务局等单位就通过ISO国际质量管理认证。笔者所在的蚌埠市检察院作为在全国范围内较早通过ISO质量管理认证的一家机关,于2009年5月18日开始建立ISO质量管理体系,开始试运行ISO案件质量管理保障机制 ,同年12月22日,蚌埠市检察院作为安徽省内首家检察院获得了中国质量认证中心的 ISO质量认证。当然,由于检察机关所提供的公共产品,也就是包括其办理的民事行政案件在内的各类案件,又不同于其他企业产品,检察机关建立的包括民事行政案件在内的各类案件质量保障机制,对 ISO质量管理的8项原则及相关理论也并不是简单、机械地套用,而只是借鉴其原则和精神,比如“以顾客为关注焦点”这一原则就可以根据民事行政检察工作的特点与实际,转化为“以民事行政抗诉案件的相关方包括人民群众满意度为关注焦点”等。

2.对民事行政案件抗诉改判率的分析

据统计,2008—2009两年全国范围内民事行政抗诉案件的再审改判率约在63.88%左右。而蚌埠市检察院民事行政抗诉案件的再审改判率在ISO案件质量管理保障机制建立并试运行前的1年多的时间里,也就是在2008年1月1日—2009年5月18期间,其民事行政抗诉案件的再审改判率约为65.27%;在ISO案件质量管理保障机制建立并试运行后,其民事行政抗诉案件的再审改判率约为70.40%。上述数据一方面说明了民事行政抗诉案件从抗诉到再审这一过程本身有其内在的规律,在法律制度的设计上,也就是在办案质量目标(或称之为办案质量计划)上本就不能把民事行政抗诉案件的再审改判率设定为100%,另一方面也说明了民事行政抗诉案件的办案质量确有需要提高之处,建立并实施ISO案件质量管理保障机制,有助于提升检察机关民事行政抗诉案件的办案质量。

一方面,我们不能把民事行政抗诉案件的再审改判率的质量目标计划设定为100%,这与ISO质量管理理论中的“零缺陷”的管理理念并不矛盾。零缺陷理论的核心理念是“第一次就把事情做好。”其主要内容是:每一时间、每一作业都必须满足工作过程的全部要求,而不是只满足某些要求。因此,我们不能把零缺陷理论理解为100%的成功率,而应当理解为100%的在标率。只要操作过程达到标准了,成功与否不一定是操作者所能控制和左右的事情。⑥同时,熟悉民事行政检察工作的人都知道,检察机关办理民事行政抗诉案件与检察机关办理的其他案件相比,比如刑事公诉案件等,在法院审理环节其结果往往具有更大的不确定性,其不确定性大的原因大体可归因于以下三点:其一是因为办理民事行政案件往往更需要司法者在法律适用以及证据采信上进行裁量,特别是民事案件的举证责任是当事人谁主张谁举证,且当事人意思自治原则贯穿于民事诉讼程序的整个过程,在民事诉讼制度的设计上就是限制公权力的干预,因此民事诉讼结果包括抗诉结果的不确定性本来就很大。其二是因为司法工作本身有其内在的规律,允许司法者对于个案以其自身作为一名司法者所应当具有的理性与经验做出自己与他人不同的判断,这也是为什么在检察环节有时需要把案件提交检委会讨论,在案件的审理阶段往往都需要组成合议庭审理的原因。其三是因为按照民诉法第一百八十八条关于抗诉程序的规定,对于涉及证据采信问题的五种情形,接受抗诉的原审法院的上级法院可以将抗诉案件交由原审法院再审,对这一现象,有学者曾做过一个精辟的比喻:“由原审法院纠正自己的错误就如同病人切除自己身上的病灶一样困难,这是一个十分朴素的道理。”⑦所以在民事行政抗诉案件质量目标的设计与计划上,我们不能错误的理解零缺陷理论,把办理民事行政抗诉案件的过程质量目标当做结果质量目标,强行把民事行政抗诉案件的再审改判率设定为100%或近于100%,否则,将违背检察机关办理民事行政案件的办案规律。

另一方面,民事行政抗诉案件的办案质量确有需要提高之处。其需要提高之处大体表现在以下两点:其一,民事行政抗诉案件的办案人员的业务素质需要进一步提高。诚如W.E.德明所指出的,员工素质的提高应是一个永无止境的过程,对民事行政检察人员来说更需要如此。与检察机关的其他部门比较,民事行政检察部门成立的时间比较短,干警们往往都是从其他处室抽调过来的,他们以前对民事、行政方面的法律法规接触比较少,缺乏办案经验,再加上民事行政法律法规本身就繁杂,使办案人员在实践中往往出现对实际存在判决不当的案件也审查不出抗点,有的即使审查出了判决中存在的问题,但对案件的证据分析和法律法规的理解、运用却把握不够好,突出表现在抗诉书的说理性不够强,对法理、情理、学理论述不透,不能以理服人,从而影响了抗诉案件的质量和监督效果。其二,民事行政检察人员与当事人及再审法院等相关方需要进一步加强沟通交流。正如ISO质量管理原则所强调的,(企业、单位及其员工)需要与顾客、供方及其他相关方加强沟通交流。加强与当事人及再审法院的沟通交流对提高办理民事抗诉案件的质量也至关重要。比如,民事行政检察人员工作实践中常有这样的体会,就是劝说申诉人对法院没有错误的判决裁定服判息诉往往要比办一个抗诉案件更难,既然难与申诉人沟通,于是就“鸡蛋里挑骨头”,找个理由把案件一抗了之,把难题“踢”给法院,对这样的抗诉案件自然很难获得再审法院改判。⑧还有就是由于民事行政检察工作在立法上规定过于原则,不易操作,在工作中检法两家本来就很容易在认识上或其他方面出现分歧意见,再加上办案人员与再审法院⑨沟通交流不够,加剧了这种分歧、矛盾,导致本来检察机关抗诉很有道理的一些案件也未能得到再审法院改判。

蚌埠市检察院建立ISO案件质量管理保障机制的做法与经验,即从一个侧面上反映了民事行政案件在办案质量上确有需要提高之处,并且通过构建ISO案件质量管理保障机制,也是能够提高民事行政抗诉案件的办案质量的。

二、关于构建民事行政案件质量管理保障机制

构建ISO案件质量管理保障机制是一项系统工程,大到案件整体质量方针的制定,小到法律文书纸张尺寸、排版规格标准,都力求做到事无巨细的加以规定,其内容包括自侦案件、侦查监督案件、公诉案件、刑罚执行监督案件、控告申诉监督案件、民事行政抗诉案件质量管理等多方面的内容,本文仅以蚌埠市检察建立ISO质量管理保障机制的工作实践为例,对如何构建民事行政抗诉案件质量管理保障机制作一探讨。

1.民事行政抗诉案件质量目标的设定

质量目标也可称之为质量计划,无论是朱兰的质量管理三元论还是德明的质量管理14要点,都首先要制定质量目标或质量计划,这对于民事行政抗诉案件的质量管理也不例外。蚌埠市检察院把民事行政抗诉案件质量目标设定为:a)办理民行申诉案件年结案率在90%以上;计算依据:案件登记本、报表。b)案件超审查期限为0;计算依据:案件登记本、审查决定文书。c)提请省院抗诉率在65%以上;测算方式:(提请抗诉案件数/立案数)＊100%≥65%。⑩d)抗诉案件法院审结改判率65%以上;测算方式:抗诉案件再审改判数/(抗诉案件再审改判数+抗诉案件再审维持数)＊100%≥65%;计算依据:抗诉书、判决书、裁定书。e)无办案人员违法现象发生;计算依据:《执法过错责任调查报告》。f)相关方满意率在90%以上;计算依据《满意度调查表》。

以上民事行政抗诉案件质量目标中a、b项的设定,实质上是对办案效率的规定。诚如美国法学家波斯纳所说,只有在效率提高的前提下才能实现更高层次的公正,正义的第二种含义——是效率。所以案件效率也是案件这种特殊公共产品质量的一方面体现,特别是在民事行政抗诉案件从抗诉到再审本就比其他案件周期长的情况下,就更需要把办案效率作为办案质量目标作出明确规定。c、d项的设定,即是考虑到民事行政抗诉案件的办案规律,并参考了全国近两年的民事行政抗诉案件的改判率而作出的（11）。对民事行政抗诉案件的再审改判率作为办案质量目标进行明确规定,也是为了防止上述的类似于“踢皮球”等原因造成的低质量的民事行政抗诉案件出现。e项的设定,则是全院办案质量方针在民事行政抗诉案件中的具体体现,廉洁奉公不仅是对民行检察人员在职业道德上的基本要求,也是对所有办案人员乃至所有提供公共产品服务的公职人员在职业道德上的基本要求,缺乏这一要素办案质量也就无从谈起。f项的设定,即是ISO质量管理的首项原则“以顾客为关注焦点”的转化适用。民事行政抗诉案件作为一种特殊的公共产品,要做到既让申诉人满意、又让被申诉人满意实属不易,其顾客也不宜只狭隘地理解为申诉人与被申诉人,作为统计依据的满意度调查表也不宜由民行检察部门自己发放。对此,蚌埠市检察院的实践中的做法是在每年年底,由监察处把满意度调查表发放给人民监督员、执法执纪监督员、人大代表、政协代表,对包括民事行政抗诉案件在内的各类案件的满意度进行调查。按蚌埠市检察院监察处的2009年年底的调查统计结果,民事行政抗诉案件的满意度约为98%。

2.民事行政抗诉案件的质量控制

按照ISO质量管理学的原理,质量控制就是将工作情况与质量目标、质量标准进行对比和评估,然后找出两者之间的差距,以进行纠正或改进。民事行政抗诉案件的质量控制主要包括三点:

其一是制定了办理民事行政抗诉案件的操作规程与一系列具体的操作质量标准。在操作规程中,规定了目的、适用范围、职责权限及办理民事行政抗诉案件的具体程序。在操作质量标准中,具体规定了民事行政案件的受理标准、立案标准、审查包括调查取证的标准、提请抗诉的标准、抗诉的标准、案件质量不高的标准、案件错误的标准等等。操作规程与操作标准的制定,是识别民行办案工作各个过程,为各个过程设立清晰的权责和义务,明确办理民行抗诉案件的过程标准及检验标准的关键。具体而言,比如在职责权限中,就对案件承办人、内勤、民行处长、主管检察长、检委会的职责与权限作了明确的细化规定;在操作程序的具体条文上,比如明确规定了“庭审结束后,承办人要跟踪监督,督促人民法院按期结案。”也就是赋予了承办人在庭审结束后仍需要继续与再审法院沟通交流的职责,将沟通交流及监督扩展至案件抗诉后法院审理后的整个过程。在案件的质量标准方面,比如明确区分了民行案件质量不高的标准及质量错误的标准,案件质量不高的标准包括提请抗诉上级院不予支持的、没有依法律规定的情形范围调查取证的、法律文书或工作文书不规范的等9种情形,而案件质量错误的标准只包括两种情形,即1、本院没有案件管辖权而抗诉的;2、民行检察人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法抗诉的。（12）

其二是建立了了包含民事行政案件在内的办案质量内部审核与外部审核机制。民行案件办案质量审核的作用就是通过将办案情况与质量目标、质量标准进行对比和评估,以及时发现和纠正案件质量中存在的问题。在建立办案质量内部审核机制方面,先是要在全院范围内建立一支内审员队伍。内审员既需要有ISO案件质量管理的专业知识,又要有过硬的检察业务能力,所以在挑选时就主要从各部门中的内勤及业务骨干中挑选,然后是对这些内审员进行培训。经过具有培训资质的机构对选定的内审员进行培训,蚌埠市检察院有16名内审员被具有培训资质的机构授予内审员资格,2名内审员经最高人民检察院培训后授予内审员资格。内审员队伍建立后,就可以对包括民事行政案件在内的案件质量进行内部审核。内部审核每半年进行一次,内审前要制定内审计划,划分内审员小组,每个小组一般由3名内审员组成并指定一名组长,对民行抗诉案件质量进行内审的内审员小组不能包括民行部门的内审员。内审结束后,内审小组的组长开具不合格报告提交案件质量管理委员会(其成员包括院领导、检委会委员等),如果有民事行政案件不合格报告,民行处负责人要向案件质量管理委员会报告纠正或改进计划,要采取纠正或改进措施。而外部审核机制则是由具有出具ISO质量认证书的组织来进行外部审核,外部审核一般一年一次,审核的程序大体上与内审相同,区别只是审核人来自于外部的负责ISO质量审核的组织。自蚌埠市检察院建立ISO案件质量管理保障机制以来,民事行政检察部门已经历过3次内审,1次外审,通过审核,纠正了部分民行抗诉案件在程序上以及法律文书上所存在的一些瑕疵,在一定程度上促进了办案质量的提高。

其三是加强了内部的沟通交流与外部的沟通交流。ISO质量管理理论所强调的全员参与及打破部门之间的壁垒等理念,在实际操作上都要靠加强组织成员间的内部沟通交流来实现。目前,由于蚌埠市检察院已经实行了网络化办公,也为这种内部沟通提供了便利条件。为此,蚌埠市检察院的民行检察工作管理者鼓励民事行政抗诉案件的承办人把不涉及到保密事项及当事人隐私的一些疑难、复杂案件发放到办公网上的论坛内就案件的法律适用等问题进行广泛讨论;鼓励案件承办人把其草拟的抗诉书、提请抗诉书等法律文书通过电子邮箱,发送给检察业务骨干,特别是发送给检委会委员、检察业务尖子、内审员等进行讨论修改,这些修改的意见再反馈给案件承办人,由案件承办人自己决定是否有必要采纳这些修改意见。在加强外部沟通交流方面,民行检察工作的管理者带着民行部门的内勤按季度或通过走访的方式,或通过电话联系的方式,主动征求诉讼参与人,特别是党委、人大及人大代表、政协及政协委员、执法执纪监督员、人民法院等相关方的意见,对涉及民事行政案件质量方面的反馈意见,认真进行分析和归纳整理,并采取具体的措施,对确实存在的一些案件质量问题及时进行了纠正。

3.民事行政抗诉案件的质量改进

按照朱兰的解释,质量改进是使效果达到前所未有的水平的突破过程。（13）从根本上说,高素质的队伍是实现“质量预防”及“零缺陷”的基础,民事行政案件办案质量的改进和提高不能依靠检查或审核,民行检察人员的职业能力、职业素质对办案质量具有决定性作用。所以要改进民事行政抗诉案件的办案质量,就要从根本上提高办案人员的能力、素质。并且诚如 ISO质量管理原则所强调的“持续改进”一样,提升全体民行检察人员的素质也应是一个持续不断的过程,这一方面需要民行检察人员自己要有不断自我完善的意识,另一方面就是要加强教育培训,并且要使在岗教育培训常态化。

蚌埠市检察院采取了一系列的举措来提升民行检察人员的素质:一是民行检察工作的管理者自身树立了终生学习、不断学习的理念。诚如质量管理学的定律所表明的,除了故意违法犯罪的情况外,办案质量缺陷的发生,80%的责任在于管理者,20%的责任在于办案人员。（14）为此,管理者为自身制定了教育和自我完善计划并坚定的进行了实施,比如蚌埠市院民行检察工作的分管检察长,就在2009年底,通过包括以往历时近3年的边工作边学习,获得了安徽大学授予的法律硕士学位。管理者不断的完善自我也为其他民行检察人员树立了榜样,在2010年,民行处又有一位检察人员完成了安徽大学法律硕士在职教育课程,并将在年底通过论文答辩后获得安徽大学授予的法律硕士学位。二是加强了民行检察人员的岗位培训和岗位练兵。2009年5-9月间,民行检察人员举行了岗位练兵活动。结合市院办理的民事行政抗诉案件或提请省院抗诉案件,都需要由县、区院先提请抗诉或建议提请抗诉的办案特点,即县、区院提请抗诉、建议提请抗诉的民行案件的质量往往直接决定着市院的办案质量这一现实情况,对民行检察人员的岗位练兵也需要对市院与县区院两级院的民行检察人员共同进行。岗位练兵共分为四个阶段,第一个阶段约用了一个月时间学习民行法律知识。学习采取自学和集中培训的方式进行。学习的主要内容为民行检察工作经常用到的法律和司法解释,包括市院制定的ISO民行办案系统等。为提升学习的效果,市院在集中学习期间,聘请一些法学专家、高检院资深检察官来院集中讲课。在学习阶段结束时举行了一次法律知识和民行检察实务全员考试。第二阶段由市院在6月份选择了一个工作日,市院以及各县、区院在自行练兵的基础上推选1至2名代表,参加由市院组织的民行检察实务网上练兵活动。参加练兵人员根据市院交办的案件,独立完成案件网上办案件全过程,按照要求作出法律文书。市院ISO案件质量管理委员会(其成员包括院领导、检委会委员及各业务处室负责人等)根据练兵人员网上办案的速度及法律文书质量作出评判,根据每个人的情况评出具体分数、确定名次。第三阶段由市院在7月份选一个工作日举办了一次民行检察知识竞赛,知识竞赛分为必答题和抢答题,现场打分,市院及县、区院各派出1至2名代表参加,由市院ISO案件质量管理委员会根据参赛人员的得分情况评出前三名。第四阶段为考察学习阶段,由市院在9月份统一组织民行检察人员到工作开展较好的地区学习办案经验。三是在2009年下半年,市院民行处组织两级院共8名民行检察人员参加了由市院统一组织的检察业务尖子与办案能手的评选活动,评选的依据共有法律业务知识考试、论文答辩、业务实绩述职演讲、组织考察4项,通过参加检察业务尖子评选,进一步锻炼了民行检察队伍。四是在2010年,组织全体民行检察人员参加了市院统一组织的历时将一年的全市检察机关干警素能培训工程。干警素能培训工程包括加强高学历教育、组织全员培训和开展岗位练兵三个阶段。第一阶段的加强干警的高学历教育,要求所有符合招生条件的民行检察人员,都要报名参加由安徽财经大学举办的同等学力申请法学硕士学位的考前培训班,培训费用由院统一解决。第二阶段的全员培训主要是从2010年3月份到8月份,每个月利用一天时间由上海著名高校的教授和地方行政专家来市检察院授课,分7个专题集中讲解宏观经济形势、公共政策分析、领导科学与艺术、公文写作与修改技巧等内容。目前2010年的素能培训工程已进行到第二阶段。

这一系列的提升民行检察人员职业素质的举措,增强了民行检察人员的业务能力,拓宽了民行检察人员的视野,夯实了改进办案质量的基础。

注释

①谢鹏程:《论检察机关办案的质量管理》,《人民检察》2004年第5期。

②2008—2009年,全国民事行政检察部门办案情况是:抗诉23015件,改判 6352件,维持 3591件,调解、发回重审、以其他方式终结诉讼共5409件。本文中抗诉改判率的计算公式为:6352/(6352+3591)＊100%=63.88%。以上引用数字参见最高检民行厅2008—2009年工作总结。

③ISO:国际标准化组织的缩写,1987年,ISO发布国际质量管理体系标准,至2008年,已广泛应用于全世界150多个国家和地区的经济和政府管理领域,有50多个国家和地区建立了质量体系认证制度,获得质量体系认证的组织已超过了34万家。参见孙建国等:《好处多多的检察机关规范化管理机制》,北京:中国检察出版社,2008年,第4-5页。

④本文中的“案件质量保障机制”中的“案件质量”,指的就是办案过程质量,所谓的办案的结果质量本就应当包含于过程质量内,在逻辑上,结果是一个过程的终点。此外,具有过程的动态性、整体性的特征,也是“机制”一词的应有之义。

⑤W.E.德明的14点概要是:1.设立坚定不移的目标;2.不断改进生产和服务的各个系统;3.取消量化目标和定额;4.去除恐惧感;5.设立领导制;6.终止以金钱为主的奖励措施;7.打破部门之间的壁垒;8.实行在岗培训;9.取消每年一度的打分或评定制度;10.制定强有力的教育和自我完善计划;11.抛开口号和劝诫;12.不再依赖大量检查;13.采用“不能容忍低质量”的新哲学;14.在最高管理层创立实现转变的组织结构。此外,在具体的工作程序上,德明提出了 P(Plan计划)D(Do实施)C(Check检查)A(Action处置)循环理论,即任何企业、部门、个人的任何一项管理工作都要经过PDCA这四个基本过程,以上四个过程不是运行一次就结束,而是周而复始的进行,一次 PDCA循环未解决的问题要放在下一个PDCA循环中继续解决,企业大的PDCA循环中又运行着各部门与个人小的PDCA循环。产品质量就在无数个螺旋般的PDCA循环中不断得到提升。

⑥参见周黎明主编:《质量控制技术》,广州:广东经济出版社,2003年,第15页、第458页。

⑦景汉朝、卢子娟:《论民事审判监督程序之重构》,《法学研究》1999年第1期。工作实践中,检察机关抗诉的民事行政案件大部分是原审判决认定事实错误以及认定事实主要证据不足的案件,属于抗诉范围的其他情形,诸如因原审判决适用法律错误、违反法定程序导致判决裁定错误、原审的审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判而抗诉的情形很少。蚌埠市检察院近两年抗诉的案件,约90.7%属于因证据采信问题而抗诉的案件。

⑧这实际上需要民行检察人员把大量的调解息诉工作做在前面,在维护公正高效价值目标的同时,最大程度地、尽可能地去化解矛盾纠纷。

⑨如前所述,再审法院往往也就是原审法院。

⑩按照我国《民事诉讼法与》与《行政诉讼法》的规定,办理民事、行政抗诉案件由最高人民检察院或上级人民检察院对下级人民法院作出的生效民事判决裁定按照审判监督程序提出抗诉;除最高检外,同级人民检察院对同级人民法院作出的生效民事判决裁定发现确有错误只能提请上级人民检察院抗诉。

（11）蚌埠市检察机关的办案质量目标是2009年制定的,依据的是2007-2008年两年的抗诉再审改判率,07-08年,全国检察机关共办理民事抗诉案件23276件,改判6639件,发回重审591件,调解3650件,维持4080件,以其它方式终结诉讼790件。民事行政抗诉案件的改判率约为61.93%。参见最高人民检察院民行厅2007年与2008年工作总结。

（12）之所以这样划分案件质量不高与错案的标准,可以这样理解,比如提请抗诉案件未被上级院采纳,可归因于承办人及民行部门与上级院沟通汇报不够,再或者未把抗诉的法理、学理、情理等说透,因此可以说办案质量不够高。而对于所谓的错案的标准,诚如有学者所言,“错案是一个很模糊不清的概念”,我们认为,对于所谓的错案的标准的界定只宜从司法者的行为方面上进行界定,而不宜从案件的结果上进行界定,对于办案程序上有瑕疵的案件主要也应看司法者是否有滥用职权、玩忽职守、贪污受贿、徇私舞弊、故意枉法以及其他不检的行为。参见王晨光:《法律运行中的不确定性与“错案追究制”的误区》,《法学》1997年第3期。

（13）参见朱兰在欧洲质量管理组织第30届年会上发表的《总体质量规划》论文。

（14）参见史丽萍、张毅、陈伟编著:《质量管理学》,哈尔滨:哈尔滨工程大学出版社,2002年,第15页。

责任编辑平乐

2010-09-18