关于气候变化问题的全球政治博弈论析

陆丕昭

(南京陆军指挥学院政工系,南京江苏 210045)

关于气候变化问题的全球政治博弈论析

陆丕昭

(南京陆军指挥学院政工系,南京江苏 210045)

气候变化是当今人类社会面临的最严重的全球环境问题之一,已成为国际政治经济的核心议题。气候变化问题日益政治化,对国际秩序的重建和世界经济转型将产生深刻影响。为了实现各自利益的最大化,发达国家与发展中国家两大阵营之间,以及不同阵营内部围绕着气候变化问题展开了复杂激烈的政治博弈。作为一个负责任的大国,中国应积极开展国际合作,推动气候问题的最终解决,同时采取正确的措施维护自身的国家利益和发展中国家的权益,维护世界正义。

气候变化;政治博弈;中国应对策略

气候变化是21世纪全球面临的最严重挑战之一,由全球变暖造成的自然灾害在今后数年内可能会导致某些地区人口大规模迁移、能源短缺以及经济和政治动荡,对人类可持续发展乃至生存构成严重威胁。加之《京都议定书》对减少温室气体排放的相关安排即将在2012年到期,国际社会围绕气候变化问题展开的斗争骤然激烈,各方展开复杂的利益博弈和激烈的政治较量。

一、气候变化问题在全球政治议程中的地位日益突显

当前,全球气候变化问题成为人类迄今为止面临的规模最大、范围最广、影响最为深远的挑战之一,也是影响未来世界经济和社会发展、重构全球政治和经济格局的最重要因素之一。虽然当前对气候变化成因的判断在科学上还存在很大不确定性,气候变化领域的争论仍在继续,但是,在国际政治的强力推动下,气候变化问题的利益冲突正在演变为激烈的国际较量。

气候问题与人类自身的活动密不可分,人类的生存和发展与其所处的气候环境之间天然地存在一种复杂的互动关系。自从工业革命以来,人类的经济活动大量使用化石燃料,已造成大气中二氧化碳等温室气体的浓度急速增加,产生越来越明显的全球增温、海平面上升及全球气候变化加剧的现象,对水资源、农作物、自然生态系统及人类-健康等各种层面造成日益明显的负面冲击。气候变化及其相关联的地球系统的变化已经影响到人类的生存和发展,成为人类不得不面对的严峻课题。随着气候变化给人类带来的威胁日益加重,-国际社会对这一问题的关注程度也在逐步加深。从1853年在布鲁塞尔举行第一次国际气象会议、1873年在维也纳召开第一次国际气象大会起,到1988年召开多伦多会议,再到1992年在巴西里约热内卢召开的国际环境与发展大会、1995年在日本京都召开的气候变化第三次会议,气候问题逐渐成为国际政治的一项重要议程。

进入2l世纪,全球气候变化问题更是成为联合国和世界各国政府关注的焦点,且呈现出更为明显的政治化趋势。“全球气候变化一直是国际可持续发展领域的一个焦点问题,围绕气候变化的争论与谈判,表面上看是关于全球气候变化原因-的科学问题和减少温室气体排放的环境问题,但本质上是一个涉及各国社会、政治、经济和外交的国家利益问题。”①虽然从长远来看,各国都希望保护气候,避免气候变化对自然生态系统和人类产生不利影响,从而使自己免受气候变化带来的灾难,并为此进行了一系列的努力,以《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》为基础的国际气候制度陆续形成。但是,从近期来看,各国又都不情愿因自行减少温室气体减排,因为应对气候变化问题-必然要求大幅度减少温室气体的排放及减少对化石燃料的消费,而对于化石燃料使用的削减和替代的成本是高昂的,必然会限制或影响本国的经济、社会发展和本国产品在国际上的竞争力。这正是各国在气候变化问题上产生矛盾和分歧的根本原因。

气候变化的影响以及控制气候变化的措施的执行,将导致全球范围内利益的再分配,将不可避免地导致激烈的国家利益冲突,并在地区和全球范围内改变国家之间的力量平衡。这种变化导致的不稳定可能会激化国际矛盾,从而增加各种冲突的可能性并且阻止合作性方案的发展。除此之外,国际政治体系的无政府状态以及对于全球利益与国家利益的客观判断及其政治意愿,对于国际气候变化问题解决机制的设计、谈判和执行都具有影响力。因此,国际气候谈判是一场错综复杂的国际经济和政治较量,国际气候制度的构建无疑将是一个漫长而又艰苦的过程。

当前,决定未来应对气候变化国际合作的“后京都谈判”正处于非常关键的“十字路口”,各国都在为“后京都时代”国际气候制度的形成发挥各自的影响力。2009年12月哥本哈根会议的谈判过程可谓一波三折,扣人心弦。围绕最终成果的文件形式、全球应对气候变化的长期目标、发达国家的中期减排目标、发展中国家的自主减排行动、资金的使用、环保技术的提供等一系列关键议题,各方展开了复杂的利益博弈和激烈的政治较量。虽然在会议的最后时刻,达成了《哥本哈根协议》,但这只是一项不具备法律约束力的政治协议,并没有解决多少实质性的问题,减排路线依然扑朔迷离,政治家们还在为讨价还价不断变换着筹码。

二、气候变化问题的全球政治博弈日趋激烈

气候变化问题的全球博弈其重点是要形成保护全球气候的国际规则,确定各个国家的长期经济、能源与环境发展空间和相关的权利与责任,事关以确定环境权益为表现形式的国际政治经济新秩序的形成和作为国际公共物品的全球大气环境资源(温室气体排放容量资源)产权的界定与划分,将会对国家竞争力产生很大影响,直接关系到各国的国家利益。为此,南北两大阵营之间及其各自内部在国际气候制度制定过程中出现了激烈的利益博弈与互动。

(一)南北间的气候政治博弈

气候变化问题已经成为南北矛盾中的一个新的争议焦点。西方发达国家尤其是美国不顾气候变化主要是由发达国家历史排放所导致的事实,极力向发展中大国推卸责任,企图抢占应对气候变化新规则的主导权。广大发展中国家坚决捍卫自身发展权益,双方在各种国际会议上围绕“后京都”时代温室气体减排安排展开激烈较量。

对发展中国家而言,由于都还处于工业化发展阶段,高碳排放是其经济的一个特征,如果转向低碳经济发展轨道,其高昂的代价必然对经济发展带来制约,会在极大程度上减缓追赶发达国家的速度。为此,发展中国家在气候问题谈判中坚持“共同但有区别的责任”原则,强调发达国家的历史责任和现实义务,认为发达国家由于历史上排放数量多而对气候变化负有不可推卸的责任,应当率先采取减排行动,承担主要的减排责任,并为发展中国家提供温室气体减排的资金支持和技术转让。努力争取减少发展中国家自身的减排义务和推迟自身承担减排义务的时间。

而发达国家不仅没有向发展中国家提供支持的政治意愿,反而寄希望于发展中国家同他们一道承担减排责任,从气候公约谈判开始就不断要求发展中国家尽早承担减排或限排温室气体的义务。②一些发达国家为了最大限度地摆脱其执行《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》的责任,试图把更多的责任推给主要的发展中大国,采取了一系列新的举措,如主张不要再谈论“历史上的责任”问题;寻求《京都议定书》的替代文件,专心于讨论“后京都时代”减排的国际规则,甚至极端地认为“《京都议定书》已经死亡”,等等。

气候变化问题正在衍生为发达国家主导世界政治经济秩序的新工具和发展中国家面临的新“壁垒”。发达国家利用政治、经济和技术上的优势不断推行霸权主义和强权政治。比如,在国际贸易中设置绿色贸易壁垒,在国际贸易谈判中增设环保条款(如征收国际碳税),以及欧盟强行推行全球能效协议等。随着发展中国家城市化、工业化的进一步推进,节能减排将面临更大的压力,这些压力主要体现在:全球低碳经济将成为下一代经济体系的核心和基础,全球气候变化谈判将会约束发展中国家的环境容量和发展空间,奥巴马政府将会和欧盟联手施压减排。

(二)北北间的气候政治博弈

围绕着应对气候变化问题的主导权之争,北北关系出现不和谐音符,美国与欧盟之间的矛盾也日趋激化。

欧盟各国因能源结构合理,清洁能源在本国能源构成中的比例较大,能源利用效率较高,并拥有先进的环保技术和较充足的资金,因而推崇较为激进的减限排温室气体措施,并表明了发达国家在温室气体减排方面应起带头作用的立场。欧盟对环境气候的研究开展时间最早,投入力度最大,研究水平也始终处于世界前列。“低排放、高环保”的低碳产业技术在欧盟已较为发达,风电、核电技术在世界上首屈一指,并初步形成了相应的产业链,欧盟希望利用环保技术作为未来经济增长的发动机,抢占世界经济贸易的制高点。在市场培育方面,世界上迄今为止唯一一个国际二氧化碳排放权交易市场就是“欧盟排放贸易系统”。正因为如此,欧盟一直积极努力地推动全球气候变化控制谈判,并在谈判中拥有了不可争辩的话语权,显得底气十足,通过在这一问题上发挥主导作用,向国际社会显示其领导能力。

自从上世纪90年代初欧盟启动后,就不断在产品标准、贸易、投资规则等方面提出欧盟指令,甚至给全球规定“欧洲版能源效率标准”,如汽车尾气排放指标的“欧三”、“欧四”等,与美国主导的“国际质量认证标准体系”(ISX系列)抗衡。特别是2007年,在德国主导的八国峰会期间,欧盟竟然提出给全球的飞机、轮船等规定二氧化碳排放指标,不达标者不能靠港。而2005年欧盟依据京都议定书启动的碳排放交易市场及其交易体制,明确规定了使用欧元标价、结算,凸显出“脱美元化”动向。事实上,二氧化碳排放权交易的目的在于为未来积累排放权,由此具备了国际期货交易的属性,而国际期货交易中的美元结算惯例,历来被视为美元体制的市场支柱。二氧化碳排放权交易的货币主导权之争也成为欧美在气候变化问题上的政治较量焦点。

美国温室气体的人均排放量和总排放量都高居世界榜首,其中二氧化碳排放约占全球的25%。③美国应当对人为因素导致的全球气候变化承担主要责任。但是美国在制订应对气候变化政策时无视这一现实,始终把本国的经济利益摆在首要位置。当前,美国人口和经济仍处于增长期,经济对外扩张的趋势比较明显,温室气体排放呈明显增长趋势。根据美国能源部和环保署的预测,京都目标要求美国在1990年基础上减排7%,但由于美国在90年代经济增长较快,且近年来实际温室气体排放一直呈上升趋势,所以实际的减排幅度可能高达37%。④因此,要实现《京都议定书》规定的减排目标,美国比欧洲要付出更高的经济成本。由于担心减排行动对本国经济造成过大负担,美国反对立即采取减排限排措施,而是倾向于将国际排放贸易作为核心机制,不规定具有法律约束力的排放承诺,尽量避免涉及“承诺期”的概念,并积极促进国内低碳环保技术的创新和推广。

作为世界政治经济霸主,美国不甘心看到自己在气候变化问题上被边缘化,采取了多项措施力争在气候变化问题的政府谈判中取代欧盟,占据道义制高点。美国利用京都模式下向发展中国家提供技术转让没有做出明确承诺的弱点,在2005年7月与中国、印度、日本、澳大利亚和韩国组建亚太清洁发展机制,发表了《亚太清洁发展和气候新伙伴计划意向宣言》。还分别发起了“氢能经济国际伙伴计划”、“碳收集领导人论坛”、“甲烷市场化伙伴计划”、“第四代国际论坛”、“再生能源与能源效益伙伴计划”等游离于联合国气候变化谈判之外的合作机制。⑤2007年9月底,美国又主持召开了全球主要经济体能能源安全与气候变化会议,提出全新的“后京都”气候政策模式,以求摆脱在气候变化问题上受国际道义谴责的困境,实现国际气候政治格局的重新洗牌。此外,美国与日、加、澳等化石能源消耗比重较大的发达国家组成了“伞形集团”,共同抵制欧盟提出的以国内实质性减排为主,国外排放交易为辅的提议。

针对欧盟主导控制全球气候变化问题的企图,奥巴马上台伊始就推行绿色新政,从三个方面展开了正面进攻:第一,通过否定欧盟主导的基准年,确定美国版基准年,瓦解欧盟在气候秩序上的优势地位;第二,通过构建美国版的上限交易制,主导全球二氧化碳交易市场的美元结算制,确保美元地位;第三,通过拍卖国内二氧化碳排放额度,鼓励国内不同产业积极展开低碳技术创新,瓦解欧盟主导的国别指标化体制。美国正在形成夺取全球气候变化领导地位的国家战略,希望重新赢回未来世界低碳经济竞争的主动权。⑥由此,围绕后京都议定书体制,美欧间的激烈角逐不可避免。

(三)南南间的气候政治博弈

发展中国家阵营,自应对气候变化谈判启动以来一直以“77国集团加中国”模式参与谈判,至今该模式在形式上仍得以保持。但由于这个阵营过于庞大,内部分歧在所难免,再加上发达国家采取分化发展中国家的种种政策,致使发展中国家阵营在应对全球气候变化问题上出现严重分裂。发展中国家在全球升温控制目标、承担减排限排责任的态度、应对气候变化资金分配、清洁发展机制项目核准和地域分配等问题上存在着不同利益诉求。

小岛国联盟,是受气候变化不利影响较大的发展中国家,深受气候变化引起海平面上升的直接威胁,它们与欧盟持相似的激进观点。要求将全球升温目标控制在1.5摄氏度以内,提出应该考虑受气候变化影响最大的小岛国的切身感受,制订全球减排的长期目标,并强烈要求发展中大国参与减排行动。

石油输出国组织(OPEC)成员国担心全球减排限排措施会影响其石油生产与出口,越来越成为气候变化谈判进程最强硬的反对者,只是一味强调国际社会应该帮助其改善经济结构,以适应因全球减排行动对其国家经济造成的不利影响。

发展中大国虽然都面临着可持续发展和能源安全问题的挑战,但由于各自国情不同,国家发展战略不同,在应对减缓气候变化问题上也存在着一定的分歧。中、印坚决抵制欧美提出的让发展中大国与发达国家共同承担减排或限排温室气体的义务;而拉美的阿根廷、巴西等国家则对主动承担义务表现出跃跃欲试的姿态。

非洲最不发达国家因排放量很小,主要关注对气候变化的适应问题,希望获得更多的国际资金援助。发展中国家之间为了经济利益产生矛盾和竞争不可避免,对于发达国家提供的资金,各个发展中国家都希望自己能够多拿到一点,“最贫穷国家”、“小岛屿国家”和“最脆弱国家”为获得更多份额而展开利益角逐。

三、中国应对全球气候政治博弈的方略

在气候变化问题上,全球利益与国家利益、长远利益与现实成本、政治意愿与现实能力、实际角色与外交策略以及未来发展和气候变化本身的高度不确定性等多重矛盾的交织,构成了中国气候变化战略决策的独特背景,作为一个负责任的大国,中国应该积极开展国际合作,推动气候问题的最终解决,同时采取灵活的策略和正确的措施维护自身的国家利益和发展中国家的权益,维护世界正义。为此,我们应重点做好以下几个方面的工作:

(一)将低碳环保工作提升到国家战略高度,树立正面积极的国际形象

中国作为人均收入较低的发展中国家,正处于经济高速增长阶段,摆脱贫困和发展经济仍是首要任务。在目前相对落后的技术水平下,我国以煤炭为主的能源结构在相当长一段时期内难以发生根本性的改变,经济发展在某种程度上仍高度依赖于能源和资源的投入。因此,未来我国温室气体排放总量和人均排放量都将不可避免地呈增长趋势。⑦由此引发的国际社会的关注和忧虑也是不可避免的,这需要中国勇敢直面并采取积极措施,否则将被国际社会视为不负责任地崛起,中国也将为此付出巨大代价。为此,应深入贯彻落实科学发展观,从国家发展战略和具体政策上切实重视气候变化问题,确保国民经济可持续发展。要积极调整产业结构,努力建设资源节约型、环境友好型社会,必须建立清洁、高效、可持续的能源体系,大力推进节能减排,提高森林覆盖率。

在做好自身控制气候变化工作的基础上,中国还应当在应对气候变化的国际舆论中掌握主动,树立负责任大国的形象。利用世界媒体舆论对中国问题高度关注的特点,通过白皮书、新闻发布会、进展简报等渠道定期发布中国的政策、行动与倡议,充分展现自身在发展低碳经济和构建“抵御气候变化型社会”方面开展的工作和取得的成效。在能够更好地确保国家利益和维护发展中国家利益的前提下,中国应当适时表达承担更大国际责任的意愿,提出国际气候制度的建设性构想,并制定有条件和分阶段的适当减排方案,由此使得国际社会对中国的预期合理化,并使中国在气候政治博弈中掌握主动。

(二)坚持“共同但有区别的责任”原则,强调实行“人均排放量”指标

近年来,伴随着中国的持续高速发展,国际上关于中国应承担更多责任的喧嚷甚嚣尘上,甚至有论调认为不应再把中国界定为传统意义上的发展中国家,要求中国在应对气候变化、减少温室气体排放问题上向发达国家看齐。为此,在气候谈判博弈中要强调中国作为发展中国家这一基本的国际身份,在气候变化问题上坚持“共同但有区别的责任”原则。发达国家的人口只占世界人口的25%,却消耗了并正在消耗着世界80%的资源。自18世纪60年代以来,发达国家在工业化进程中燃烧的石油和煤炭,致使大气中的二氧化碳含量增加了60%。现在,发达国家二氧化碳排放量仍占全球排放总量的75%,人均二氧化碳排放量达到3.12吨,相当于发展中国家人均排放量的9倍多。⑧所以,发达国家必须承担率先减排的历史责任,这也是对发展中国家生存权、发展权的尊重。

在国际气候变化谈判中,中国应强调将人均能源消耗和人均温室气体排放作为确定减排义务的重要基础,摒弃“国别排放量”指标,实行“人均排放量”指标或“历史累积人均排放量”指标。⑨大气空间是全人类的共同资源,人人都有平等利用这一资源的权利,而现行的“国别排放量”指标,是从主权国家(或区域)角度评价温室气体排放量,是以当前排放量为依据的,并不包括历史排放情况。所以不能体现每个人的平等排放权,也不能体现“区别责任”和公平原则。

(三)加强国际协调与合作,主动参与国际气候制度的制定

面对错综复杂的国际气候政治博弈,中国应采取灵活主动的措施加强国际协调与合作,以更好地实现国家利益。我们要团结印度和巴西等发展中大国,并借助“基础四国”和“77国集团+中国”等平台,争取足够多的发展中国家支持;要在气候谈判前与发展中国家协调好立场,争取得到它们的支持与配合,联合它们向发达国家施压,同时减轻中国在谈判中面临的来自各方的压力;要弥合发展中国家面临的各种分歧,防范发达国家利用这些分歧分化发展中国家阵营;要继续承诺支持最不发达国家和小岛屿国家等优先使用应对气候变化的资金,消除它们的疑虑;要妥善利用发达国家在解决全球气候问题上的利益交合与矛盾,努力争取出现最有利于实现中国国家利益和发展中国家整体利益的局面。

中国要积极参与国际气候制度的构建,在其中体现中国的影响并保障中国发展的长期利益。正在建立之中的国际气候制度仍很不成熟,尽管发达国家凭借其政治、经济、科技实力具有一定的主导优势,但在后京都时代的气候政治演化发展进程中,发展中国家还有很大发挥作用的空间,中国应该努力争取在某些问题上发挥主导作用。中国要抓住机遇,积极主动地参加下一个议定书的制定以及评估报告的起草,客观上影响气候公约的谈判进程,为中国可持续发展提供科学支撑,为发展中国家争取利益,从根本上维护自身的发展权,为经济建设创造更加广阔的空间。

注释

①国家气候变化对策小组办公室:《全球气候变化人类面临的挑战》,北京:商务印书馆出版社,2005年,第2页。

②于宏源、王健:《全球气候治理和发展中国家气候谈判策略研究》,《毛泽东邓小平理论研究》2009年第7期。

③③“U.S.Emissions of Greenhouse Gases Tables,”http://www.eia.doe. govoiaf1605/gg04rp t/emission_tbls.htm l.

④邢悦:《回首2007:气候改变政治?》,《中国减灾》2008年第3期。

⑤于宏源:《环境容量与能源创新》,《国际观察》2008年第6期。

⑥Jim Tankersley,“Obama moves fo rward w ith p lans to cut emissions”,http://www.latimes.comnew snationwo rld/nation/la-na-climate-econ25-2009jan25,0,293329.story.

⑦气候变化国家评估报告编委会:《气候变化国家评估报告》,北京:科学出版社,2007年,第177-180页。

⑧宋健:《发展环保产业,保证永续发展》,载国务院环境保护委员会秘书处编:《国务院环境保护委员会文件汇编》(二),1992 年 ,第 445～446 页。

⑨潘家华、郑艳:《碳排放与发展权益》,《世界环境》2008年第4期。

责任编辑平乐

2010-08-13