环境纠纷司法解决机制的检视与思考——以环境审判机构改革为视角

范海玉,王 琳

(河北大学 政法学院,河北 保定 071002)

法学研究

环境纠纷司法解决机制的检视与思考
——以环境审判机构改革为视角

范海玉,王 琳

(河北大学 政法学院,河北 保定 071002)

环境纠纷作为一种现代型社会矛盾需要多元纠纷解决机制。司法诉讼作为最终的争议解决机制与行政处理、民间救济等相比,具有鲜明的自身优势和特点。环境保护形势和环境纠纷解决的现实情形需要加快推进环境案件的审判机构体系改革与发展,也催生了环保法庭在我国特定区域的创设与运行。但是,专业型、系统性、规范化的环境纠纷司法救济体制的建立尚需案件来源、诉讼管辖、因果关系和裁判执行等配套制度的发展与完善。

环境纠纷;司法救济;审判机构;环保法庭;制度配套

20世纪60年代以来,日益恶化的生态环境引起国际社会的普遍关注。酸雨蔓延、全球变暖、温室效应、生物多样性减少、土地沙化、森林锐减、环境污染突发性事件频发等问题严重威胁着人类的生存与发展。在我国,生态环境保护形势异常严峻,广大社会主体的生命健康和财产安全时常面临环境污染突发性事件的威胁和损害,亟需国家法律的有效保护和救济。其中,构建完备的环境纠纷解决机制,及时高效地化解因环境污染与破坏而引发的各种社会矛盾与冲突,不仅对于贯彻资源节约和环境保护的基本国策,而且对于建设环境友好型、资源节约型社会,不断推进社会和谐均具有重要意义。

一、环境纠纷多元解决机制之评判

伴随着人类社会的多元化发展进程,纠纷解决方式亦呈现出多元化的特点。虽然环境纠纷作为一种新型社会矛盾,与传统型纠纷相比呈现出主客体不确定和产生原因复杂等诸多鲜明特性[1],但是,这种纠纷的解决机制也不是单一的,同样有多重解决方案可供选择。从我国现阶段解决环境纠纷的实践来看,这些方案包括行政处理、民间救济和司法诉讼等。多种救济机制的并存加大了各类主体程序选择权的力度,在保障环境纠纷的及时解决、社会矛盾的有效化解和环境资源的切实保护等方面均发挥着各自特有的积极作用,然而它们各自的局限性也是客观而显见的。

(一)环境纠纷的行政处理与民间救济途径

1.环境纠纷的行政处理。这是为国家法律确认的,由享有环境纠纷处理权的行政机关对环境行政纠纷和环境民事纠纷作出处理的一种解决途径和方式,如斡旋、调解、裁定等。根据我国《环境保护法》规定,环境纠纷的行政处理具体包括行政复议和行政调解两种途径。其中,第40条规定确立了环境行政纠纷的行政复议途径,而第41条第2款的规定则为环境民事纠纷的行政调解提供了法律依据。实践证明,环境纠纷的行政处理因环境监督管理机关在专业知识、从业人员、技术装备与手段等方面的优势而在各种环境纠纷的解决过程中具有特殊的地位和作用。它不仅有利于充分保护环境争议各方当事人的正当权益,而且对于保护环境公共利益,实现环境纠纷处理和环境事故预防的有效结合也具有积极意义。但是,囿于我国环境保护的现实国情和法治状况,环境纠纷的行政处理机制也呈现明显的缺陷与不足。

首先,环境纠纷行政处理存在地方保护主义倾向。因为环境行政主管机关作为各级人民政府的一个职能部门,不仅担负着环境监督管理的法定职责,而且承载着维护和促进当地经济社会发展的天然使命,这就使得环境行政主管机关在调处环境纠纷时,因角色重合和利益错位而难以保持中立。因此,在面对为当地经济发展、财政收入和政府绩效做出重要贡献的污染企业时,常常屈从于地方经济利益而难以担当保护环境公益的法定使命。

其次,环境纠纷行政处理的程序制度建设滞后。尽管我国现行环境保护法律为环境纠纷的行政处理创设有法律依据,但是并未同步进行程序制度建设,尤其缺乏对环境行政主管机关的纠纷处理行为的职权和程序规范,由此导致不同级别和不同性质的行政机关之间在处理环境纠纷时的权限不清,职责不明。这既不利于提高环境纠纷行政处理的效能,也不利于环境纠纷当事双方的正当权益保护和社会矛盾化解。

最后,环境纠纷行政处理的认同度不高。由诸多因素导致的政府公信力下降问题直接影响着环境纠纷行政处理结果的社会认同度。其中,不论是环境争议行政复议的时限延迟和非终局性,还是环境纠纷行政调解的低成功率和非强制性,都使得行政处理结果难以获得环境纠纷当事人的普遍认同或难以达成为双方认同的处理结果,最终偏离了这一纠纷解决机制的制度设计初衷。

2.环境纠纷的民间救济。在环境纠纷的解决实践中,民间救济主要通过协商和谈判、人民调解和环境纠纷仲裁等方式进行。其中,协商和谈判是指当事人双方在分清是非基础上,平等协商,互谅互让,自愿和解的一种纠纷解决方式。显而易见,通过这种方式解决环境纠纷,简便易行,及时而经济,有利于民间自治和社会和谐。在我国,这种方式因缺乏法律的确认、引导和规范,而使其在环境纠纷解决中本该发挥的强大功能大打折扣[2]。

所谓人民调解,则是指在双方当事人平等自愿的基础上,由依法设立的群众性自治组织居间调解,促使双方就争议事项达成一致的一种纠纷解决方式。其作为一种民间私利救济途径,具有省时、经济、便利等优点,但因调解协议的效力有限,权威性不足,再加之污染企业普遍存在的“三不怕”(即企业不怕环保部门监察、不怕行政处罚、不怕损害公众利益的心理和现实[3]),使得实践中通过这种方式解决环境纠纷的数量在不断减少。

环境纠纷仲裁,即仲裁机构根据当事人意思自治原则,以当事人的仲裁协议为基础,以“一裁终局”的方式解决双方环境纠纷的救济途径。仲裁裁决具有法律所赋予的权威性和终局性,在程序上具有公正、灵活、经济等特点,有利于及时而公平地解决环境纠纷。但是,我国的环境保护法律和《仲裁法》并未将仲裁作为一种解决环境纠纷的法定途径,只有1988年通过的《中国海事仲裁委员会仲裁规则》第2条第1款规定了海洋环境污染损害赔偿案件可以采取仲裁的方式解决。值得关注的是,2007年江苏省东台市在全国率先设立环境纠纷仲裁庭,颁行《环境纠纷仲裁暂行办法》,并成功进行了环境纠纷的仲裁实践[4]。但是,这种方式依然面临着来自于运行实践和社会认同方面的进一步考验以及国家立法和司法实践方面的确认和支持等问题。

(二)环境纠纷的司法解决机制

“司法是权利救济的最后一道屏障;诉讼是最规范、最权威、最终极的纠纷解决机制。”伴随着司法改革的不断深入和审判实践的持续开展,上述理念逐步深入人心并引起社会各界的普遍关注。同样,在我国环境纠纷的多元化解决方式当中,司法以其自身的特质脱颖而出,一方面弥补了诉讼外纠纷解决方式的不足,便于对其实施有效的指导与监督;另一方面直接担负了解决环境纷争,遏制环境污染,救济环境私益、公益的重大责任。以司法的方式解决环境纠纷,在我国成为了一种呼声最高的选择。回望我国环境纠纷司法诉讼的发展历程,大体经历了由民事诉讼与行政诉讼合一、民事诉讼救济程序与刑事诉讼救济程序并列,向民事、行政、刑事三大诉讼程序分立的发展趋势①罗丽.中国环境纠纷司法救济途径研究[C].2008年全国环境资源法学研讨会(年会)论文集.。

就环境民事诉讼来看,我国《环境保护法》第41条以及《水污染防治法》《大气污染防治法》《海洋环境保护法》《噪声污染防治法》《渔业法》和《森林法》等法律的相关规定,是提起环境民事诉讼的直接法律根据。《民法通则》第124条和《环境保护法》第5章的规定是使环境侵权行为人承担民事责任的法律依据,而《民事诉讼法》则为环境民事诉讼程序提供了法律支持。从这项制度的实际运行情况来看,大部分的环境纠纷案件为民事侵权损害赔偿案件,且提起环境民事诉讼并不意味着最终均以裁判方式结案,在很多情况下是以法院调解方式结案的。

就环境行政诉讼而言,其法律根据是我国《环境保护法》第40条规定。1990年我国《行政诉讼法》的颁行,不仅为环境行政诉讼提供了程序保障,也带来了环境行政诉讼案件数量的明显上升。根据最高人民法院行政审判庭的统计,仅1991年度全国各级人民法院共受理环境行政诉讼案件108件。加上1991年前受理但尚未结案的10件诉讼案件,全年共受理118件环境行政诉讼案件[5]。

而对于环境刑事诉讼,我国1997年《刑法》在第6章专设“破坏环境资源保护罪”一节,创设了“重大环境污染事故罪”“非法处置进口固体废物罪”“擅自进口固体废物罪”“非法捕捞水产品罪”等多种环境犯罪,为惩罚污染环境、破坏生态造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或人身伤亡严重后果的加害者以及环境保护行政主管部门的不作为或滥作为提供了法律依据。

与环境纠纷的其他解决途径相比,司法解决途径呈现以下鲜明优势。

第一,“审判独立”“法官中立”原则使诉讼成为解决环境纠纷的有力方式。基于诉讼的一般原理,在环境诉讼中,一方面要求法官独立审判,不受外界干扰;另一方面要求法官在双方当事人之间保持中立无偏。这就使得以司法方式解决环境纠纷比行政方式具有了强大的优势,它能突破行政机关由于自身身份与职能的限制而在处理环境纠纷时内动力不足、难保公正等问题。

第二,严密的程序性。三大诉讼法关于诉讼程序流程较为完备成熟的规定,为通过司法方式解决环境纠纷提供了依据。严密的程序性规定使得司法较其他纠纷解决机制具备优越性,这些优越性表现在明确的流程规范使纠纷能够得到及时解决、当事人在诉讼中感受到的程序正义使之对处理结果更为信服,从而促进执行等多方面。

第三,诉讼裁判具有约束力和权威性。人民法院的生效判决对双方当事人具有法律约束力,这种约束力是以国家强制力为后盾的,即双方当事人必须在判决规定的期限内履行义务,否则,一方当事人可以申请法院强制执行,法院也可依职权强制执行。这就排除了在其他解决机制中可能产生的侵害方推诿、拖延、“讨价还价”的现象,有助于环境纠纷的迅速解决、受损权利的彻底救济。

第四,环境诉讼有助于推动环境立法、司法的发展。环境纠纷作为一种现代型纠纷,原有法律无法涵盖对它的解决与规范,需要相关法律制度的不断创新以满足现实的需要。如日本的《公害纠纷处理法》《公害健康被害补偿法》,美国的公民诉讼制度、环境公益诉讼制度等均是在环境诉讼的推动下应运而生,这也体现了“法官造法”理念的合理内核。

第五,在惩治力度上,环境诉讼可以严惩环境损害的实施者,具有社会威慑力,这对从根本上杜绝环境破坏现象具有更为深远的意义。譬如:我国《刑法》专节规定的“破坏环境资源保护罪”,对于追究向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置废物,造成重大环境污染事故行为人的刑事责任提供了法定依据,同时也对其他潜在的环境污染损害者具有警示和威慑作用。

当然,我国现行的环境纠纷司法解决机制也存在自身局限性,这是我们必须承认并予以关注的。

第一,环境纠纷案件受理概率明显偏低。由于环境损害具有潜伏性、长期性、间接性等特质,致使环境纠纷案件的审理较普通案件难度明显加大。该类诉讼中,损害原因的调查、损害结果的鉴定、因果关系的证明、举证责任的负担等均需支付较大成本,这对案件审理的进程和审结的时限都提出了挑战。由此,司法实践当中,各地法院对环境纠纷案件受理的内动力不足,积极性不高,甚至存有设法不予受理、规避此类案件的现象。环境纠纷案件受理概率的人为降低造成了司法对该类纠纷的“无能为力”,就好比纠纷当事人意图寻求司法救济时被人为挡在了门外,无论司法大门之内的风景如何绚丽,当事人也只能望而兴叹。

第二,现有的环境纠纷分散式审理模式使案件处理效率低下。如前文所述,我国目前环境纠纷司法解决机制呈民事、行政、刑事三大诉讼程序分立的发展趋势,此类案件分别由地方各级人民法院的刑事审判庭、民事审判庭和行政审判庭依法管辖,此外,海事法院、森林法院等专门法院依职权也有权管辖部分环境案件。这种分散式审理模式存在的问题在于:一方面,由于欠缺针对环境诉讼的专门救济机制,不断激增的环境纠纷案件使有限的审判资源难荷重负,审判效率低下;另一方面,分散的各类法院在面对环境纠纷案件时要么推卸责任、要么力主自身的管辖权,最终都会贻误案件的处理进度。

第三,法官欠缺针对环境纠纷案件的专业知识,致使司法对该类纠纷的处理不力。环境纠纷最为显著的特点在于它的技术性较强,因此,环境案件的审理要求法官具有专门的环境科学和环境法等相关知识。在我国现有的司法框架下,该类案件的审理法官大多未经过此类专业培训,面对案件中涉及的环保知识、科技手段的综合运用,法官往往力不从心。这一方面会降低该类案件的审理效率,同时更可能降低其审理质量。

第四,环境公益诉讼步履维艰。由于我国有关环境诉讼的专门性和配套性制度规则缺失,该类诉讼在司法实践中面临着诸多困境。例如现行民事诉讼法、行政诉讼法都要求原告是与案件有直接利害关系的人,致使许多环境公益案件由于欠缺“适格”的原告而被人民法院不予受理。即使一些地方法院受理了此类环境纠纷案件,也往往会由于案件自身的复杂性和当事人诉讼能力的不足而使诉讼面临重重阻力。环境公益案件的受理与审理尚未制度化,法院对这类特殊类型的案件没有特殊的应对机制,试点式的、个别性尝试的成效之微弱是可想而知的。

二、重设环境纠纷审判机构的探索与实践

“环境是地球慈祥的母亲,司法是人类社会严肃的父亲。环境和司法,看似不相关的两种要素共同构成了这个世界的生命。当儿女把母亲逼得不再慈祥时,父亲不得不更加严厉。”这是一位环保法学专家针对司法之于环境保护的意义的形象比喻。正如前文所述,司法在解决环境纠纷问题上的鲜明优势使得我们必须给予其更多的关注,而现有司法救济机制存有的弊端又让我们不得不加大改革的力度。面对复杂的环境纠纷而提出的多元司法诉求,现有的审判机构因职能分工和封闭运行而难以为环境纠纷当事人提供及时、便捷的复合型救济,司法资源浪费、司法标准不统一和司法救济乏力等局限性随之显现,使得司法在环境纠纷处理中应有的功能难以发挥。于是,打破现有的审判机构格局,设置专门性的环境审判机构,进而为社会提供综合性、专业化的环境司法救济显得紧迫和重要。

(一)设置环境纠纷专门性审判机构之实践回望

事实上,理论和制度的迟滞并不能阻止实践的先行。早在1989年,武汉市沌口区人民法院就曾有过联合区环保局设立环境法庭的尝试。2004年大连市沙河口区环保巡回法庭正式成立;同年,河北省晋州市成立专门环保法庭;2006年山东省茌平县挂牌成立环保巡回法庭。但是,这些环保(巡回)法庭的作用大多在于协助环境执法而非审理案件,且未见有新的发展动向。2007年以来,设立环保法庭又呈加速之势。2006年6月沈阳市铁西区环保法庭成立;2007年11月贵阳市中级人民法院成立环保审判庭,其所辖的清镇市人民法院设立环保法庭。清镇市法院环保法庭统一负责涉及“两湖一库”及贵阳市辖区内的环境保护、管理、侵权等民事、行政、刑事等案件的一审和执行,贵阳市中级法院环保审判庭负责上述案件的二审以及按规定应当由其一审涉及环境保护的相关案件,同时对环保法庭进行工作指导。对于贵阳市辖区外涉及“两湖一库”的一审案件,将由贵州省高级人民法院向其下达指定管辖决定书。2008年3月,南京市建邺区人民法院环保巡回法庭挂牌成立。每周二上午,“环保巡回法庭”都会有专门的法官接待来访群众,受理环保行政诉讼;每周四下午,法官对相关案件进行审理、审查。同时,负责执行辖区内的环保行政案件,参与化解、组织协调环境保护行政争议[6]。2008年5月江苏省无锡市中级人民法院成立环保审判庭;8月常州市新北区人民法院环保巡回法庭挂牌成立,辖区内所有涉及水、大气、噪音、自然生态环境等案件都由其管辖。同年10月,随着云南阳宗海污染案的曝光,昆明市中级人民法院决定设立环保审判法庭,对涉及环境保护的刑事、民事、行政案件及执行实行“四合一”审判执行模式,涉及环境保护的相关案件由环保局向法院提起诉讼,案件的后续执行处理将由法院执行[7]。

回望各地的司法实践,大量环保法庭(审判庭)的出现,为我国环境纠纷司法解决机制注入了新鲜的血液。与传统审判机构相比,该类专门性审判机构在化解环境纠纷、救济受损权益等方面的优势值得关注。

(二)专门性环境纠纷审判机构之优势评估

环保法庭(或审判庭)的诞生和运行,是我国探索设置专门性环境纠纷审判机构进程当中的重要一步,这一有益探索与实践,对于突破环境保护和环境纠纷迷局的创新性意义是重大的。与我国传统的司法救济模式相比,专门性环境纠纷审判机构的优势在于:

第一,法官的专业化水平较高,适应环境纠纷案件审理的特殊性。环境纠纷案件往往涉及环保及生物学、化学等专业知识,这就使得审理该类案件的法官应该具备相应的知识储备才能胜任案件的审理活动。试想审理环境纠纷案件的法官必定会经常遇到对各类“污染”的认定,“有毒有害物质”的认定,而如果该法官对环境问题、环保问题没有受过专业培训,对大量的基础知识、专业术语不甚明了,那么审理的效率和结果的公正必定是令人担忧的。组建专门性的审判机构,在法官遴选过程中选拔具备环境法相关知识的人员组成审判队伍,这对于环境纠纷案件的有效处理意义重大。

第二,集中化的审理模式,有助于实现效率与公正。专门性环境纠纷审判机构的“集中化”审理模式体现在两个方面:一是实行民事、刑事、行政审判及执行工作“四合一”的集中审理模式;二是实行特定地区、流域内的环境案件集中审理模式。前者能够充分整合我国的司法资源,保证环境纠纷案件的审理效率;后者能够确保同类案件同样处理,避免司法不一,同时尽量规避地缘因素的不当干扰,确保司法公正。

第三,专门性的环境纠纷审判机构利于制度创新与突破,能够推动该类纠纷的解决。专门性的审判机构可以在法律框架之内针对环境纠纷案件的特殊性采取一系列变通的司法制度,对于像起诉主体范围的放宽问题、证据的收集问题、裁决的执行问题等,专门性审判机构能够形成一套既利于此类案件诉讼推进又不违背现有法律规定的创新制度,这对环境司法意义深远。譬如一些专家学者就认为各地环保法庭的出现是推动环保公益诉讼的一个良好契机。

第四,专门性审判机构的设立有利于协调多方社会关系,形成保护生态环境与促进经济增长协调发展的长效机制。中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发教授指出,环境诉讼往往是牵涉复杂的社会问题,这就需要投入更大的审判技巧和设置更多的配套机制。法官在审理该类案件时就不能像审理一般案件一样仅仅关注案件本身的处理是什么,还要关注案件的处理结果能否与其他社会利益达到和谐,能否具有自恰性。比如:人民法院在审理企业污染致人损害赔偿的环境民事案件之时,不仅要考虑如何让受害者的损失得到赔偿,通常还要考虑如何促使企业实现达标排放,从而避免简单关闭企业导致员工失业引发社会不稳定[8]。这些都需要专门性的审判机构加以协调。

综上所述,在地方试点运行的过程中,各地环保法庭锐意进取,不断探索着我国环保诉讼的新出路,也在一个个现实的案例当中展示了其自身的强大优势。根据我国《人民法院组织法》的规定,中级人民法院可以设刑事庭、民事庭、经济庭,“根据需要可以设其他审判庭”。近些年来,我国环境问题的严峻性、环境纠纷案件的激增以及该类案件基于自身特质对审判提出的特殊要求都成为了一种“需要”,类似于业已存在的海事法院、林业法院、铁路运输法院一样,专门性环境纠纷审判机构按社会需求的迫切性和其自身业务特点而设置,它的出现不仅有法可依也是对现实的有效回应。

值得一提的是,在肯定我国各省市环保法庭试点运行成绩的同时,我们必须对其中暴露的问题予以必要关注。譬如当前这种个别的局部的专门性环境纠纷审判机构的创设可能发挥的功能和作用定将是微弱的。根据国家环境保护总局的统计,从20世纪80年代中期到90年代中后期,我国的环境纠纷数量一直保持在每年10万件左右,但是自1998年以后,环境纠纷数量以每年超过20%的速度增长,2003年达到了50万件,在6年中增加了约4倍。环境污染与破坏事故次数,2000年为2 411件,2001-2005年都保持在1 000件以上,2006年有所下降,为842件。2007年,环境保护总局接报处置的突发环境事件共108起,平均每两个工作日一起。相对于如此众多的环境污染事故和环境纠纷,通过环保法庭审理的案件却是非常有限的。笔者认为最根本的原因在于环境纠纷专门审判机构的数量还相当少,并且配套机制并未有效建立,难以满足广大人民群众的环保诉讼需求。截至目前,我国仅有上述的武汉、大连、沈阳、贵阳、南京等极其有限的行政区域内设置有环保法庭,并且其中有些环保法庭已名存实亡。区区几个专门性的环保审判机构与大量发生的环境纠纷案件是极不相称的,而其他区域内的大量环境纠纷依然滞留在原初的审判机构框架内而处于种种困境之中。由此,如何在环保法庭的试点运行中寻求可资借鉴的经验,如何弥补其不足,进而推动我国环境审判机构的全面性、根本性变革是我们必须解决的深层次问题。

三、环境审判机构改革的方案设计与路径选择

针对我国“一方面大量而尖锐的环境纠纷案件需要法院及时处理,另一方面存在许多环境案件告状无门、环境纠纷长期未决的现象”[7],加快推进以专门性环境审判机构建设为核心的环境司法审判体系的改革与发展,进而形成专业型、系统性、规范化的环境纠纷司法救济体制,已是形势所需、大势所趋。在这一重大变革的进程中,整合各类资源,按步骤、分阶段地推进我国环境纠纷审判机制的改革是一个极具现实性的课题。

(一)环境审判机构改革的方案设计

积极推进环境审判机构的改革与发展,是环境法理论界和司法实务界的共识和主张,但在具体的方案设计和路径选择上则存在明显分歧。其中,蔡守秋教授提出的5级改革方案最引人注目。第一,设立专门的环保法院;第二,发挥现有专门法院在审理环境纠纷案件方面的作用;第三,在有条件和有需要的中级、高级人民法院以及最高人民法院设立环保审判庭;第四,设立人民环保法庭;第五,设立环保合议庭。比较而言,关于第一种方案,虽然我国在司法制度实践中先后建立过军事法院、海事法院、铁路法院、农垦法院、林业法院、石油法院等等专门法院,但考虑到立法和司法实践的现实情况,设立环保法院的时机尚未成熟,可以作为长远的规划发展目标予以确认。对于第二种方案,蔡守秋指出,对于不同的专门法院也要区别对待,有些专门法院可以转变为地方法院,而另外一些专门法院则不必转变为地方法院。例如对于某些森林法院、农垦法院,应该珍惜和保留这些法院在保护林业生态、湿地生态方面的传统特点、经验、知识和资源,并根据环境、资源、生态保护的需要,将它们改造为更具专业特色、行业特色和地域特色的生态法院或环保法院。而对于海事法院等现有专门法院在审理环境纠纷案件中的作用,可以通过如下途径:一是扩大海事法院受理环境案件的范围和内容;二是加强和改进海事法院派出庭的建设,增加有关海事法院审理环境纠纷案件的内容[9]。可见,这种方案具有一定的可行性,且无需对现有法院系统作出大刀阔斧式的革新,但面临着相关法律的修改问题。对于第三种方案,根据《人民法院组织法》第24条第2款的规定:“中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭,根据需要可以设其他审判庭。”可见,中级人民法院设立专门性环保审判庭是于法有据的,且在贵阳市和无锡市等地的中级人民法院均有实践。对于第四种方案,《人民法院组织法》也是加以肯定的。该法第19条规定:“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭。人民法庭是基层人民法院的组成部分,它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定。”对于第五种方案,在我国尚未全面设立环保法庭的情况下,更具普遍适用性和现实性。

(二)环境审判机构改革与发展的路径选择

针对当前环境纠纷大量发生,化解途径不畅的现实情况,我们必须进行环境审判机构改革。但是从我国法治建设水平和司法体制改革进程来看,环境纠纷的审判机构改革必将是一个稳步推进的过程,不可能一蹴而就。同时还必须注意到,环保法庭的设立能否实现其设计初衷?专门性环保法庭或法院的设立能否承受从根本上化解环境纠纷之重呢?对此我们也必须保持一种谨慎的态度。综合考量各种因素,我们认为应当有规划、分步骤地依法推进环境审判机构专门化改革,逐步实现环境纠纷解决机制的多元化、专业化目标。

1.加快推进环保合议庭建设。这是我国环境审判机构改革的近期目标,即在现有的法院层级和职能分工的框架内,强化审理环境争议案件的合议庭专业化建设。具体而言,可以考虑在各级人民法院的民事、行政、刑事审判庭内组建法官构成稳定、具有环境和环境法知识的专业化合议庭。在我国各级法院专门性人才相对缺乏的情况下,除了强化法官队伍自身的专业知识学习和培训外,还可以聘请环境资源科学专家和环境资源法学专家担任陪审员参加案件审理,以提高环境纠纷案件的专业化水平。与此同时,还应强化环境纠纷民事、行政和刑事审判之间的沟通与协调以及环境审判与案件执行之间的有效衔接,为推动环境纠纷审判机构的专门化建设创造条件。

2.稳步推动环保法庭建设。这是我国环境审判机构改革的中期目标,即在全面总结环保法庭建设经验的基础上,有步骤地推动环保法庭在全国范围的建设与发展。具体而言,可以考虑根据实际需要原则在更大范围乃至全国范围的高级人民法院、中级人民法院设立环保审判庭,在相应的基层人民法院设立环保法庭,专司环境纠纷审判工作。与此同时,还应借鉴国外成功经验,积极推进环境民事、行政和刑事审判的一体化进程,为未来环境法院的建设创造条件。

3.积极探索环境法院建设。这是我国环境审判机构改革的长远目标,即在健全环境法治的基础上,根据环境保护形势和环境纠纷解决的实际需要设置独立的专门性的环境法院。具体而言,环境法院的设置既可以是对原有的农垦、林业或石油等专门性法院的改造重组,也可以是在原有的法院机构体系内新设。无论是那种方式设立,环境法院都将是环境纠纷的民事、行政、刑事审判一体化,审判与执行相衔接的运行机制。

四、环境纠纷审判机构改革的配套制度建设

专门性环境纠纷审判机构的设立和运行,必将为环境纠纷的司法解决搭设一个专业性平台,也为遏制日益恶化的环境形势和保护人民的生命和财产安全增添了新的希望。但是,专门性审判机构的正常运转离不开完备的组织和程序制度的保障。因此,在推进我国环境纠纷司法审判机构改革的同时,必须同时跟进配套法律制度的改革与完善。

(一)案件来源问题

足够的案件数量或充足的案件来源是直接影响专门性法院或法庭存在的基础性因素。同样,设立专门性环保法庭也必须以足够数量的环境争议案件为前提。我国面临的现实问题是环境纠纷数量巨大,但真正能够进入诉讼程序通过司法途径解决的案件数量不足。探寻其中的原因,一个至关重要的因素就是我国现行诉讼法律制度中关于起诉条件的规定过于严格,尤其是民事诉讼中原告主体资格的“直接利害关系人”的规定,成为了阻断一定数量的环境纠纷案件进入诉讼程序的直接原因。其次,遭受环境污染或破坏的受害人在现行诉讼体制下所面临的诸多困难尤其是需要承担的高昂诉讼成本和裁判后经常遭遇的执行难问题,也在一定程度上影响了广大利益主体通过诉讼途径解决纠纷的积极性。此外,广大社会主体的环境保护意识和法治观念的相对滞后,也使得司法诉讼常常被当事人排除在可供选择的解决环境纠纷的途径或方式之外。但是,从现在到未来的一个较长时期内,环境污染和破坏事件在我国仍将保持高发态势,国家所实施的统筹人与自然关系,建设环境友好型、资源节约型社会的政策措施和目标也将会在一个较长的时期内见到成效。因此,建立健全环境纠纷的司法解决机制,充分依靠法治解决环境纠纷,必将是我国加快依法治国进程中的一项重要任务。

(二)诉讼管辖问题

诉讼管辖涉及级别管辖与地域管辖两个层面。就级别管辖而言,对于大量的第一审环境纠纷案件,应当主要由基层人民法院管辖,这符合便利群众诉讼和人民法院行使审判权的管辖规则。而重大涉外案件以及在本辖区有重大影响的环境纠纷案件则由中级人民法院管辖。对于地域管辖问题,应区别不同情况作出处理。对于同一地区的环境污染或破坏案件的地域管辖,可以继续适用现行的管辖规定;对于水环境纠纷,由于水是流动性和区域性的,基于此而引发的环境纠纷常常跨越不同的行政区域,如果再适用传统的地域管辖规则,就带有明显的不适应性。为此,有人建议,“可以考虑对各省水资源保护案件交由这个省的省会城市所辖的一家基层法院统一进行一审,必要时各省可以成立一家环境保护法院实行专属管辖,统一受理,不受流域、地域(省内)的局限。所属中级法院、省高级院设立相应的环境保护审判庭,便于集中管辖。跨省区的案件,则由省院环境保护审判庭进行协调”[9]。笔者认为,在我国尚不具备成立环保法院的条件下,可以考虑在我国已经建立的主要江河、湖泊流域管理机构所在地设立环保法庭,集中管辖该流域的环境案件;对于跨省但没有专门的流域管理机构的江河、湖泊,可由最高人民法院决定指定管辖或特设环保法庭管辖;对于省域范围内不同地区的江河、湖泊,可由省级人民法院指定管辖或设立环保法庭管辖。

(三)因果关系判定问题

在环境诉讼中,环境损害往往具有复杂性、间接性、不连续性和长期潜伏性等特点,从而使得“直接利害关系”的判断变得很困难,这对环境侵害的受害者的正当利益保护是十分不利的。因此,许多国家采取了因果关系推定的原则。在美国,有学者在对诉讼资格规则的研究归纳中阐述了美国法院对因果关系判断的适用,“最高法院要求原告举证证明他已受到了‘事实上的损害’。在环境诉讼中,就是要求原告确定,在他所指控的政府的违法行政行为与他所享用的环境的某些组成部分所遭受的损害之间存在因果关系。这种损害不必是物质损害和任何经济损失,仅是美学上的损害即可。原告为了获得诉讼资格,仅需证明存在着以下一种‘实际上的可能性’,即如果法院对政府机关所从事的违法行政行为加以司法补救,则会减轻原告所蒙受的环境损害。在采用这种审查方式时,法院已经愿意,至少在环境诉讼中愿意,放松对因果关系紧密性的要求”[10]51。由此我们得到的启示是,针对环境纠纷诉讼中当事人双方的不对等地位,审判机关应当充分发挥保护弱者和惩罚环境加害者的职能,放松对因果关系紧密性的审查,只要能够查明损害原因与结果之间存在“实际上的可能性”,就可以对环境争议案件作出因果关系的判断,以避免因过分强调直接的因果关系而使其成为保护受害者和制裁违法者的人为障碍。

(四)案件裁判的执行问题

在我国整体面临裁判执行难的背景下,环境案件的裁判执行难更具复杂性和社会性,这一问题得不到很好地解决,极有可能引发更为严重的社会问题。对此,我们可以考虑通过两个层面的制度创新加以推动和解决:一个层面是通过环境审判机构的提前介入制度和提出法律意见书等制度途径强化人民法院的执行功能和执行力度。其中,提前介入制度的法律依据源于先于执行制度,其目的是加强对严重环境违法行为和行政不作为的司法监督,督促环保行政机关及时利用职权管理破坏环境的违法行为。它包括对行政机关申请的强制执行(即在行政机关申请强制执行对企业的关停、罚款等行政处理决定时,经审查符合执行条件的,法院及时裁定并给予有力的强制执行)和强制令制度(即应当事人的请求,法院可以颁发强制令要求环境损害加害者停止污染与破坏行为或要求相关主管部门采取具体措施制止加害者的污染与破坏行为,防止环境污染与破坏的持续、扩大。但在不涉及受害人生命健康以及重大生态环境利益的情况下,可通过“部分排除侵害”和“代替排除侵害赔偿”允许产业活动继续①② 吕忠梅.完善司法救助机制、构建和谐社会——以解决长江流域水污染纠纷为例[C].2008年全国环境资源法学研讨会(年会)论文集。)。而提出法律意见书则更具适用空间,它既可以在环保案件执行中,向相关政府、部门提出法律意见书,请求它们解决一些实际问题,如关停生产线或企业后的职工安置、合理补偿等,也可以在环保行政部门不积极作为的情况下,对一些明确存在严重污染但暂时无人起诉的企业,向相关部门发出法律意见书,建议停止对严重污染企业供电、停止贷款、降低信用等级等[9]。

另一个层面是通过建立环境责任保险与环境基金制度来保障裁判的执行。在我国目前尚未建立强制环境责任保险制度的情形下,当加害人的污染或破坏环境的行为导致他人人身、财产等受到重大损害时,如果其没有坚实的经济基础作保证,受害人的损失就难以得到及时填补。为此,我们可以通过完善保险法相关立法,建立环境责任保险制度,强制要求企业或其他非法人组织缴纳一定的保险费用,以备发生环境损害事件时可以由保险公司分担其赔偿风险,并为受害人提供必要救济和保障。同时,法院亦可尝试设立环保基金来支持适当的环境资源保护项目或支持一定的环境资源维权活动。基金可以环境民事罚款、环境刑事罚金与没收的财产以及环境群体诉讼损害赔偿中无人认领的部分等为基金来源。其运作可由法院选择专门的基金经理人来进行,而监督和审核可由环保主管部门和环保组织组成的委员会负责②。

五、结语

毋庸置疑,环境纠纷司法解决途径的重大作用我们已经有目共睹,建立专门的环境纠纷案件审判机构已是社会所需和理论共识。我们必须立足于环境纠纷的多元化解决机制,也要使司法救济的巨大功能发挥到极致。因此,修改完善环境保护法律法规,建立健全环境保护司法审判机制,必将成为加速解决我国环境纠纷、充分保护环境资源的法律保障。

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[责任编辑王雅坤]

Abstract:As a kind of modern contradiction,environmental dispute requires diversified dispute settlementmechanism.Compared w ith administrative remedy and civil remedy,judicial action,as the final controversy solution mechanism,possesses its ow n superiority and character.The circum stances of environmental p rotection and dispute solution require the p romotion of development and refo rmation of environmental-judgment system,and the establishment of environment court and the court w ell-operating are resulted in the particular area of our nation.But the establishment of judicial-settlementmechanism of environmental dispute,w hich is specialized,systematic and standardized,requires more developing and imp roving system such as case resource,contentious jurisdiction,causal relation and adjudication execution,the system w hich matching fo r the judicial-settlement mechanism of environmental dispute.Key words:environmental dispute judicial remedy judicial institution environment court system matching

The Survey of the Judicial-settlemen t Mechan ism of Environmen tal Dispute—Under the View of Environment-judgment Reformation

FAN Hai-yu,WANG L in
(College of Politics and Law,Hebei University,Baoding 071002)

河北省社会科学基金项目《城乡一体化进程中的生态环境保护法律机制研究》(编号:HB09BFX002)。

范海玉(1973-),女,河北阜平人,河北大学政法学院副教授。

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1005—6378(2010)06—0063—10

2010—03—23