共产党领导的多党合作在湘实施的基本经验

柏春林

（湖南科技学院 思想政治理论课教学科研部，湖南 永州 425100）

共产党领导的多党合作在湘实施的基本经验

柏春林

（湖南科技学院 思想政治理论课教学科研部，湖南 永州 425100）

湖南多党合作经统一战线政权合作、曲折发展、恢复发展、深入发展、规范化制度化发展和科学发展的历史阶段，创造了“湖南经验”。基本经验是必须把理论建设和制度创新放首位；中央的正确领导是根本保证；科学的组织发展是保障；必须正确解决合作共事的根本性问题；必须制度化、硬性化；必须特别关注基层。

多党合作；政治协商；湖南省；经验；阶段

建国后，从1950年4月起国民党人士程潜担任湖南军政委员会主席或湖南省政府主席、省长，唐生智担任湖南省副主席、副省长，长达17年之久，这在全国是特例。后来又形成“湖南经验”载入国家文件。有必要研究这一个案，总结地方多党合作的经验。

一 湖南多党合作的历史发展

湖南多党合作六十多年的发展，表现出六个发展阶段。

第一阶段，建国初期，统一战线政权下的团结合作阶段。

湖南和平解放是民革与三民主义同志联合会（民联，后并入民革）、民盟、农工民主党在中共湖南地下省工委领导下，多党合作取得的。这使湖南人民政权就有了特殊形式。建立统一战线政权是这一时期湖南多党合作的首要内容。

由于民革的特殊作用，建国初的湖南多党合作侧重于民革。1950年春，推民革背景的程潜、唐生智等五人为湖南人民军政委员会委员，推举支持或参与起义的同盟会老革命、参与起义的原省参议会秘书长和省政府秘书长、程潜的族弟与助手程星龄、湖南民联负责人及湖南教育界、政界德高望重的代表等10人为省政府顾问。在政府成员中，由于程潜在中央人民政府和大行政区任职，陈明仁专任军职。省政府主席由中共干部担任，但四位副主席中共和民革各 2人。其他45名省政府委员，民主人士20人。这些委员除任兵团司令、协商委员会副主席外，大多兼首任主任、副主任、厅长、副厅长或长沙市副市长、大学校长等实职。军政委员、政府委员与政府顾问集湖南的革命先贤、起义有贡献的知名人士、原省府骨干或政界宿老、文化名人及重要建设领域的著名教授专家，是考虑周全的统一战线政权，充分体现了多党合作的制度特征。

中共湖南省委帮助民主党派进行组织清理整顿，加强组织建设也是这一阶段重要合作方面。贯彻中共中央《1951年协助民主党派发展党员的建议》精神，帮助湖南民主党派大力发展成员。到1951年底，成员队伍壮大。1952年民盟、民革建立了省委组织并发展地方组织，农工民主党、中国民主建国会（民建）在长沙等地建立组织。

第二阶段，1956年到“文革”前夕的曲折发展。

“长期共存，互相监督”方针提出后，1956年上半年至1957年上半年，湖南各民主党派和多党合作形成一次发展高潮。1956年9月开始，九三学社和中国民主促进会（民进）也在长沙建立组织，代行湖南省委职能。

1957年下半年开始，受全国性“反右”扩大化干扰，湖南的多党合作出现了一时曲折，担任副省长的程星龄等一批民主党派成员错划成右派。但总体上仍坚持多党合作局面，民主党派组织在发展，格局在完善。到1960年，六个民主党派都建立了省委组织；省委书记经常与程潜、唐生智等民主党派成员共商大事的做法，一直坚持着。1958年产生的新一届省政府，程潜仍然任省长，副省长仍保持2名民主党派成员。政协第二届委员会，副主席保持上届民革成员4人不变，增加了民盟、民进、民建负责人，稳中有进。

第三阶段，1977年9月到中共十二大，着重三方面恢复与发展。

一是恢复民主党派的组织活动。在中共中央《关于爱国民主党派问题的请示报告》下发后，湖南省委召开民主党派代表座谈会推动民主党派成立临时领导小组，随后又召开省直和高校中共党委统战工作负责干部和加入民主党派的中共党员会议，研究协助民主党派建立和健全组织问题。经调研和试点，湖南省委下发《关于在湖南师院帮助各民主党派进行整顿、健全基层组织试点工作的总结报告》，推动和指导全省恢复民主党派基层组织工作。1979年1月，湖南各地、市和高等院校开始恢复建立民主党派地方组织和基层组织。这年秋，湖南各民主党派全部成立了临时领导小组恢复组织活动。翌年2月，民革、民盟、民建产生湖南省委，九三学社产生代省的长沙分社委员会。

二是发展组织。1979年7月，民主党派成员达到2028人[1]P861。1980年4月，湖南省委根据全国统战工作会议精神，发出《关于帮助民主党派发展成员的几点意见》，要求各级中共组织积极协助民主党派发展成员。从1981年开始，各民主党派加快发展成员和地方组织。1982年5月，湖南省委根据全国统战工作会议精神，发出《关于加强民主党派工作的意见》，要求中共各级组织做好民主党派的工作，并明确民主党派除在长沙、衡阳、株洲、湘潭、邵阳发展成员外，常德、益阳、岳阳等市也可发展成员、建立组织。

三是恢复对党外人士参政安排。1977年11月，“文革”后首届政协委员会13名副主席民主人士6人；1979年12月成立“文革”后首届省政府，湖南民革负责人程星龄复任副省长。

第四阶段，中共十二大到1989年的深入发展。

在民主党派组织发展上，在1983年至1986年形成发展新高潮。1983年的成员总数增至 4325人，比上年净增38.6%[1]P862。在成员增加的同时，组织机构相应发展。到1985年，湖南的7个民主党派都建立了省委组织，地方组织和基层组织也有快速发展。

1986年，湖南省委贯彻中央《关于新时期对民主党派工作的方针任务的报告》精神，强调帮助民主党派注意成员的政治质量，注意吸收学术上有造诣有成果的中年知识分子，以补充新鲜血液。经与民主党派协商确定在已有民主党派组织的12市和衡山、湘乡两县外，扩大娄底、永州、怀化等8个县级市和长沙、宁乡等17县发展成员和建立组织。此后，湖南民主党派成员的总数每年以20%左右的速度递增[1]P863。地方和基层组织的发展因此加速。

另一方面，湖南的多党合作进一步规范和加强。1984年，湖南省委发出《关于进一步加强与民主党派合作共事的几点意见》，规定“一切有民主党派、工商联组织以及统战对象较多的地、市、县和文化、教育、卫生、科技、机关、企事业等单位的党委（党组），都要建立健全同民主党派、无党派知名人士进行民主协商的制度，就有关大政方针、政治生活、经济建设和统一战线中的重要问题，定期地协商讨论，全年不得少于二次”。“各基层单位除了定期协商重要问题之外，还可就某些群众普遍关心，需要及时解决的问题，临时召开各民主党派、各界人士代表座谈会，征求意见，作出决定。”加强制度化。1983年的第五届省政协委员会打破惯例，由湖南民革负责人程星龄任主席，14名副主席有 7人是民主人士，力度明显加大。

第五阶段，1990年到2005年6月，制度化、规范化发展。

1989年12月底，中共中央发布《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，对多党合作和政治协商从国家基本政治制度上作出规范，明确了民主党派的参政党地位，标志中国共产党领导的多党合作和政治协商进入制度化、规范化新阶段。次年，中共湖南省委下发通知，提出了贯彻落实《意见》的措施，将多党合作事业推向新的阶段。这15年里，湖南各级党委切实加强《意见》精神以及新时期统战理论和方针政策的学习，把统战工作纳入重要议事日程，纳入县级以上党政主要领导干部的检查考核内容，纳入各级党校的培训。

这一阶段，各级党政机关坚持重大问题协商于决策之前，使协商内容和程序进一步规范。1997年，湖南省委下发《中共湖南省委重大问题决策程序（试行）》明确规定：重要工作报告、重大政策、重要人事安排等都要与民主党派、工商联负责人和无党派代表人士进行专题协商、征询意见。在这种背景下，政治协商的频率提高，1990年，中共湖南省委、省人民政府召开政治协商会议增至8次（而1985年是4次）[1]P853-854

这一阶段，湖南各民主党派都有了正式的省委机构，各地方组织和基层组织布局合理化；在10年无党外人士担任副省长之后，从1993年起民主党派成员连续担任副省长；中共湖南省委与民主党派合作从1997年开始，顺利实现政治交接；从1994年始创造“省委出题，党派调研，政府采纳，部门落实”的参政议政“湖南模式”，取得丰硕成果。

第六阶段，2005年以来的科学发展。

2005年2月，中共中央发布《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，与1989年的《意见》相衔接，又根据新形势和新任务创新理论和完善政策，着重加强多党合作和政治协商的制度建设；把坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度作为社会主义政治文明的重要内容。标志多党合作进一步制度化、规范化和程序化。

6月24日，中共湖南省委发布《关于贯彻落实＜中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见＞的意见》，对湖南多党合作进行具体制度化规范，明确省、市州、县市区人大代表非中共代表不少于35%，各级人大常委、专门委员会及人大领导班子，民主党派成员和无党派人士要有适当数量；明确县以上政府要选配民主党派成员或无党派人士担任领导职务。乡镇政府要配备党外干部。省、市州、县市区政府工作部门领导班子，除已规定不安排党外干部的部门外，都要选配党外领导干部，符合条件的可以担任正职；明确各级政协委员会要保证民主党派和无党派人士不少于 60%，常委不少于 65%，副主席不少于50%，政协机关要有一定数量的民主党派或无党派人士担任专职领导职务。并具体规定政治协商的内容、程序和形式及加强合作共事、支持民主党派加强自身建设的举措。

新发展的突出表现：一是把“党委出题，党派调研，政府采纳，部门落实”模式制度化、规范化；二是党外干部安排的新发展，湖南成为全国最早的省市县三级政府班子中全部配齐党外领导干部的省份之一。民主党派成员在政府和司法机关任职的“副职现象”和“科教文卫现象”开始改变。2008年春产生的新一届省政府，九三学社湖南副主委担任卫生厅厅长，是湖南省45年来首次由党外人士担任省政府部门正职。2005年以来，各市、州政府部门正职有一批民主党派、无党派人士。

二 湖南多党合作的基本经验

湖南地方多党合作60年的历史发展，积淀了许多的宝贵经验，基本经验主要是：

（一）必须把理论建设和制度创新放首位

纵观历史，湖南多党合作和政治协商的发展，从中央领导层面讲，以中共中央在建国时政权、政党理论、制度的创新，及后来两个《意见》形成的理论、制度的创新为前提。

从湖南自身讲，也是以理论、制度机制创新为发展动力。1994年，中共湖南省委主要负责人给省政协、省委统战部主要领导写了一封信，邀请各民主党派省委、省工商联围绕大局开展调查研究，为省委决策提供建议，并拟定9个题目供选择。至年底，湖南省委听取各民主党派、工商联调研成果汇报。这一做法开启了民主党派参政议政模式探索之路。经过几年探索完善，1998年，省委办公厅印发《关于重大问题邀请民主党派工商联调查研究的实施办法（试行）》，总结出“党委出题、党派调研、政府采纳、部门落实”的模式，形成“湖南经验”。2007年发布的《中国的政党制度》白皮书写上了这一经验模式。

在这种模式的引领下，湖南民主党派省委、省工商联和无党派人士，向省委、省政府提交专题调研报告300多篇、建议1200多条，绝大部分都被及时采纳落实并收到良好效果。各地方还深入探索形成“党委出题、统战协调、党派牵头、部门参与、成果转化、结果反馈”的调研机制。

湖南经验还注重党外干部、人才培养和选拔的制度创新，创建新机制，在全国率先探索党外中青年代表人士到省直厅局挂任厅局长助理工作，积极构建以政治引导为主、以能力培养为重点的教育培训体系。

（二）中共中央的正确领导是根本保证

以建国初期的湖南多党合作为例，以中共中央和毛泽东的指导为保证。从中央政策上看，早在中共七大就已明确：革命胜利后“建立一个联合一切民主阶级的统一战线的政治制度。”[2]P10291950年4月，周恩来又强调：“我国的人民民主专政是共产党领导下的人民民主统一战线的政权”[3]P174。因此，建国时规定“凡已经同我们合作的民主人士，仍应根据具体情况，用各种方式从各方面分别加以适当安排”；“凡有民主人士的地方，省市县以上各级人民代表大会、人民政府、统一战线组织、部分人民团体和其他组织中，都要注意民主人士的安排”。1953年7月，针对人民代表大会制度实施，先后发布《关于实行人民代表大会制安排民主人士的意见》、《全国人民代表大会、各省、市人民代表大会和各省、市人民政府委员会中民主人士安排方案的意见》。1955年1月，中共中央《关于统一战线工作的指示》要求各省、市必须正确配备省、市厅、局长和政协地方委员的人选，并明确规定国务院各部委的正职，非中共人士比例为37.2%，各省、市厅、局长正职和副职中的非中共人士可以少于国务院部委的比例，但不得低于五分之一。

在湖南起义前，中共中央就明确指示湖南党组织：程潜作为孙中山的老干部，起义后现任军政各项职务暂时保留，并另给予高级名义，待全国解放后请他到中国人民政府任职；起义正式宣布后，中共中央指示华中局和湖南省委，组织好临时过渡政权及安置好起义人员，要当作一件重要工作去做。[4]P53“在将来接收省政府及改编军队时，除陈明仁应任军职外，应给程潜及其一派中的开明分子以位置，并吸收他们参加工作。其办法为组织湖南军政委员会，由两方面的人成立，以程潜为主席，以我们的人为副主席。湖南省政府亦照此方式组织，成为统一战线的临时过渡机构。”[5]P428

从湖南多党合作发展史来看，中央的方针政策状况决定湖南多党合作的发展状况；中共中央的正确路线方针政策是湖南地方多党合作的根本政治保证。

（三）科学的组织发展是保障

首先是尊重组织发展规律，坚持科学发展。处于执政地位的中国共产党组织要严格把握吸收党员的政治质量，既给民主党派发展成员留足空间，又更好地保证自身成员的质量，有效防止动机不纯者入党。因为中国共产党的性质是工人阶级和全民族的先锋队，不同于民主党派是政治联盟组织，不能以工作积极、表现突出为入党门槛。这种表现者，有些人成不了合格的共产党员，但可能是好的民主党派成员。所以，从组织发展的科学性上说，中国共产党与民主党派在吸收成员上要有政治区分，民主党派之间在发展成员时要保持特色，避免竞相争取发展对象。尊重规律、科学发展，是保障中国共产党及民主党派组织健康发展的基础。

其次是民主党派要加强自身建设。加强思想建设以提高成员的政治素质和思想道德水平，增强对建设中国特色社会主义的共识；以组织建设搞好领导班子、机关建设和基层组织建设，把组织发展与后备干部培养相结合，加强后备干部队伍建设；以作风建设提升思想作风、学风、工作作风、领导作风和机关作风。“国以才立、业以才兴”，后备干部和领导人才培养是多党合作发展的基础性保障。中共湖南省委坚持把培养选拔党外干部作为推动多党合作事业发展的基础性工作来抓，拓宽选拔渠道，加强培养教育，加大选拔力度，在构建党外干部培养机制、人才保障机制上形成了好经验。1996年，湖南省委实施跨世纪党外领导干部培养选拔工程，把党外干部的培养、选拔工作列入干部队伍建设和人才工作的总体规划。制定《2006-2010年湖南省培养选拔党外领导干部工作规划》，对党外干部培养选拔作出了更详细的规定；从2000年开始，连续制订了党外人士教育培训的两个五年规划。

再次是保障适当的组织规模。2007年湖南统战部门的统计，湖南民主党派成员总数为29625人，民主党派地方组织共92个，其中民革13个、民盟18个、民建12个、民进11个、农工党16个、致公党7个、九三学社15个；基层组织共1626个，其中民革227个、民盟376个、民建170个、民进218个、农工党266个、致公党139个、九三学社230个。相对于14个地市州、122个县（市、区）的湖南，这样的组织规模是民主党派履行使命必要的组织保障。

（四）必须正确解决合作共事的根本性问题

第一，执政党的组织和干部端正认识。一是认清中国的政治制度、社会条件和政党的阶级基础不可能形成西方的多党制或两党制，多党合作的完善发展，反而能使多党制、政治多元化主张失去市场。克服民主党派成员担任领导职务会导致多党制的认识误区，充分认识并真正重视党外人士的作用、影响。二是端正党政关系认识，清除领导职务就要由执政党干部担任，国家权力机构或行政机关应由执政党包办，或把执政党等同于国家、政权，自觉不自觉地把执政党本身当成为权力机构或行政机关的错误观念。在革命战争年代常常以中国共产党的名义下达政策和工作指令，建国后周恩来强调国家的政务的一切号令应该由政权机构发出，但还是逐步形成党政不分的习惯。[3]P174历史证明，在党政分开的年代，湖南多党合作就处于停滞状态。三是端正共产党打天下坐天下的认识。毛泽东在1941年就曾指出：“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员吸有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。”[2]P809中国共产党执政“坐天下”绝不是独占权力和职位。民主党派成员担任领导职务，就是在中国共产党领导下，齐心协力建设和管理国家。四是端正多党合作的“党的领导”认识。克服把党的领导当成领导职务由中共党员担任，或简单化理解为中共组织领导民主党派同级组织的认识。1950年4月，周恩来就提请党的各级组织注意，党的领导首要的是政治领导，是在政治原则、政治方向及重大路线方针政策上的领导。后来李维汉从多党合作上强调这一观点，并指出这种领导主要是中共中央对民主党派的领导。中共中央发出的两个《意见》都注重明确党的领导内涵，避免当成行政隶属关系，确保制度职能。五是克服“优秀分子都入了党，党外没有人才”、“安排党外干部体现不出‘革命化’要求”等偏见，清除“副职论”、“部门论”和“资历论”等习惯观念影响。

第二，必须真正尊重党外人士。湖南和平解放后，毛泽东等中央领导做了表率。程潜、陈明仁北上参加新政协，毛泽东、朱德、周恩来、林伯渠到站迎接。程、陈应朱德之邀到交际处赴宴，20多位党和国家领导人作陪。后来毛泽东登门看望，共进午餐后邀一批领导人陪游天坛。程潜一行离开北京时，毛泽东设宴饯行，周恩来送上专车。当他们回到长沙时，湖南省委书记黄克诚与萧劲光等首长率机关团体代表百余人到站迎接。在职务安排上，毛泽东先是专门接见程星龄，先请他考虑一下程潜屈就中南军政委员会副主席一职是否可以，以便同本人商量。毛泽东对程星龄说：因为颂公（程潜）是老前辈，他从事革命时，我等还是学生，让他在学生辈下屈就副主席，觉得有些为难，先与颂公婉商一下。毛泽东对地方负责人的嘱咐，也体现特有的尊重。他说：颂公（程潜）在军政界搞得久，旧部多，需要安排而又可以安排的，应尽可能予以安排。可能有人向他要钱给老部下，都要替他考虑到，免得他为难。[5]P440

第三，必须充分相信党外人士，用其所长，放手使用。毛泽东对程潜的充分信任是榜样。程潜起义后到北京，毛泽东将进军大西南的计划送他过目，并征求他的意见。程潜事后深有感触地说：与蒋介石共事多年，从未遇闻过他的机密。刚投向人民，毛主席就对我推心置腹，让我参与这样的高度机密。[5]P441有了相信，才能放手使用；有了相信，民主人士才能以主人翁姿态放手工作。建国初的湖南省政府和县市有不少民主党派、无党派人士担任重要岗位正副职务。对民主党派和无党派人士，凡有一技之长的，都用其所长，给予充分的信任。在此基础上，求大同存小异，在求同存异原则下团结合作，互相学习，互相帮助，商量着办事。

（五）必须制度化、硬性化

2005年6月24日，中共湖南省委发布《关于贯彻落实〈中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见〉的意见》，规定了省、市州、县市区人大代表非中共代表比例，规定政协委员会、常委会、副主席中民主党派和无党派人士最低比例。这样硬性化要求比“要有适当数量”或“保证一定比例”的软要求更具有推动作用和规范意义。从湖南经验看，地方多党合作的规范不同于全国共性指导的规定，就是应当有具体的硬性规定。如什么岗位必须由党外人士担任，什么岗位由民主党派担任，政府首长和部门领导非中共人士任正副职的比例；哪些决策必须与民主党派、无党派人士协商决定等。硬性规定才能使具体制度更明确、更有刚性，从而强化规范作用。省、地市和市区多党合作和政治协商的具体实施，要有一系列的硬性要求和体系化具体制度规范。这是必要的制度保证。另外，还要有多党合作实施状况的考评制度及评价要求体系。

（六）必须特别关注基层

一是基层决策更具体细致而广泛，与群众的利益关联更直接，多党派的合作有更多实实在在的事可做，也能更广泛、更直接地发挥民主党派成员、无党派人士的个人作用。而且基层多党合作的活跃，是民主党派的活力提高和参政能力提高、人才成长的动力源泉。基层县区的多党合作如何规范实施，需要理论与实践的深入探索。二是县一级的多党合作及民主党派组织发展需特别对待。湖南13个省辖市和1个自治州都有民主党派地方组织。但122个县（市、区）从2006年6月的统计看，只有36个县（市、区）有民主党派成员，只有20个县（市、区）有民主党派组织，其中9个县（市、区）有委员会，11个有基层组织。全省72个县只有十余县有民主党派基层组织，足见湖南省委在基层问题上的慎重。总结这些县的多党合作经验，根据具体实际解决县一级基层的多党合作与民主党派发展的规范，是湖南地方多党合作深入发展、科学发展的很重要方面。

[1]湖南省地方志编纂委员会.湖南省志:第三卷:共产党志[M].长沙:湖南人民出版社,1998.

[2]毛泽东选集:第三卷[C].北京:人民出版社,1991.

[3]周恩来统一战线文选[C].北京:人民出版社,1984.

[4]当代中国的湖南:上卷[M].北京:中国社会科学出版社,1990.

[5]陈利明.程潜大传[M].北京:团结出版社,2005.

[6]长沙市志编纂委员会.长沙市志:第三卷[M].长沙:湖南出版社,2001.

（责任编校：张京华）

D676.64

A

1673-2219（2010）02-0087-04

2009－12－01

2007年度湖南省哲学社会科学基金一般项目“中国共产党领导的多党合作在湘实施的研究”（项目编号07YBB211）。

柏春林（1963－），男，湖南祁阳人，教授，研究方向为马克思主义理论教育教学研究、毛泽东政治学与管理学。