从博弈论视角解读政策执行阻滞

崔利利

摘要：公共政策执行难是当前各级政府面临的普遍问题。由于政策相关主客体的“经济人”属性所导致的政策执行过程中的利益博弈，是政策执行难的主要原因。

关键词：经济人；政策执行；阻滞；利益博弈

中国分类号：D630.1文献标识码：A文章编号：1002-7408(2010)01-0019-03

在经典的《执行》一书中，普雷斯曼(Pressman)和韦达夫斯基(Wildavsky)等提出，“再好的政策方案，如果没有正确有效的执行，仍将导致失败。”影响政策有效执行的因素是多方面的，既有政策本身质量因素，也受到政策资源、政策环境以及目标群体素质水平的影响。但在诸多的影响因素中，利益冲突是导致政策执行阻滞的主要原因之一。

亚当·斯密(Adam·Smith)认为，每个人都是盘算着自己利益最大化的个人，追求利益最大化是驱动人类经济活动的根本动力。在此基础上，约翰·穆勒(John·Mueller)提出了“经济人”假设，他指出人“在经过深思熟虑之后会选择那些能够比其他行为能更好地满足自己的偏好的行为”。基于“经济人”的假设，一些管理学家提出了政府执行主体的唯利性，如丹尼斯C·穆勒(Dennis C·MueUer)就说过，“毫无疑问，假若把权力授之一群称之为代表的人，如果可能的话，他们会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益”。这种“经济人”假设否定了那种专心致志、一心为公的“公共人”假设，指出了政府组织或行政人员也是“经济人”。也在追求自身利益最大化。在政策执行过程中他们可能寻租。可能对政策执行进行扭曲变异。政策执行实际上是对利益进行的一种调适过程，其必然有人得益，有人受损。正如金太君教授所说，“政策的存在作为一种社会现象，并不是人们遵守或违反它的原因，人们之所以遵守政策或违反政策，是因为政策表现了一定的利益，利益在推动或抑制人们的行为中扮演着极为重要的角色，利益追求是政策执行者的内在驱动力，正是利益推动着人们去执行政策或违反政策。”因此，政策执行过程中的利益博弈是影响政策有效执行的主要原因。

一、政策执行阻滞的利益博弈分析

1作为政策执行者的地方政府与中央政府之间的利益博弈。在缺乏制度约束的条件下，在利益诱惑的背景下，地方政府不少行为表现为追求自身利益最大化的机会主义行为，即体现出“经济人”属性。而中央政府与地方政府的利益关系是构成两者之间关系的核心内容。政府的“经济人”属性，决定了双方之间的利益差别基础上的政策执行博弈。当中央政府制定的政策有利于本地区利益的时候，地方政府就会不遗余力地贯彻执行；但当中央政府制定的政策不利于本地区利益的时候，地方政府就有可能挖空心思地去曲解扭曲该政策，搞“上有政策，下有对策”，有令不行，有禁不止。主要表现为：一是政策敷衍。地方政府对中央政策阳奉阴违，只做表面地应付和宣传，并未采取具有可操作性的具体措施去落实。二是政策附加。地方政府在政策执行过程中没有严格按照中央政策规定的实施对象、范围、目标有效执行，而是根据自身利益的需要，人为地扩大或有选择地执行中央政策精神。三是政策扭曲。地方政府对中央政策精神或部分内容故意曲解，为己所用。以对自身有利的方式解释政策或以扭曲的方式执行政策。四是政策抵制。地方政府从局部或自身的需要出发对中央政府制定的某些政策有意不执行或变相不执行，要么“见了红灯绕着走”，要么干脆就直接“闯红灯”。正如学者张金马所说：“由于利益的至上性。使得政策制定者和执行者之间出现一个利益“过滤”机制。下级对上级政策往往以自己的利益和损益值作为参考，得益越多，越乐于执行；受损越多，越不乐于执行，乃至抵制政策。”由此带来一系列的中央政府权威流失，宏观调控乏力等问题，产生政策执行阻滞。

2作为政策执行者的地方政府之间的利益博弈。地方政府作为本地区局部利益和地方特殊利益的代理人，在执行政策的过程中，总是以本地区的利益最大化为追求目标。而有些政策地执行，比如环保政策，具有外部经济性特征。所谓外部经济性，按照萨缪尔森和诺德豪斯的观点，是指“当生产或消费对其他人产生附带的成本或收益时，外部经济效果便发生了；就是说，成本或效益被加于其他人身上，然而施加这种影响的人却没有为此而付出代价。根据前文对政府作出的“经济人”假设，地方政府选择抵制政策，“搭便车”享受其他地方政府执行政策的成果，符合本地区或本政府利益最大化的诉求。由此产生作为政策执行者的地方政府之间的利益博弈，导致政策执行阻滞。

另一方面。改革开放以来，经济体制改革，行政权力分化，进一步加剧了地方政府之间的政绩竞争。上级政府基于政绩考核便利性，往往重点考核下级政府的经济指标，科层行政体制又造就了层层加码的政绩考评体系，促成了“GDP”导向的压力型考核体制的形成。出现了在政策执行过程中，个别地方政府为了本地发展或官员的政绩，不顾大局、追求地方利益最大化的地方主义行为，从而形成区域间竞争的“囚徒困境”。阻碍政策资源配置实现帕累托最优，进而为政策的有力执行带来阻滞。

3政策执行者与作为政策对象的目标群体之间的利益博彝。目标群体对政策顺从和接受的程度是影响政策能否有效执行的关键因素之一。而目标群体的顺从接受程度与其利益密切相关。当政策传达到目标群体以后，利益受损的那一部分政策对象将采取博弈行动。如果政策执行者忠实执行该政策，目标群体往往采取直接抵制的办法予以回应。或者通过“政策寻租”等途径寻求“网开一面”的“特殊关照”来规避政策。这样一方面造成了公共政策的部分失效；另一方面又为政府官员寻租腐败提供了土壤和空间。如果政策执行者也对政策表示不满，则双方可能结成“攻守同盟”共同变相抵制上级政府的政策精神，即达成所谓的“政策合谋”，结成“利益联盟”，互通信息，共同进退。例如，房地产利益集团与地方政府之间的双赢非零和博弈，致使中央的调控政策沦为这场博弈的牺牲品。

另外，政府组织与目标群体之间存在着行政权的“委托一代理”博弈关系，政府政策执行机关理应向作为目标群体的人民群众负责，接受人民群众的监督，其执行过程理应公开化，透明化。然而，政府也是“经济人”，也在追求自身利益最大化。在执行政策的过程中出现扭曲异化、曲解上级政策或执行地方土政策，进而损害目标群体利益。最严重的情况甚至于出现对目标群体进行政策信息封锁垄断，以削减政策目标群体的博弈能力，使目标群体对地方政府扭曲异化的政策执行进行抵制抗衡能力不足，进而导致中央政策在执行过程中由于执行主体的“经济人”属性而发生阻滞。

4作为政策对象的目标群体之间的利益博弈。基于“经济人”假设，人都是理性的，人们总是追求个人效用最大化。而政策本质上是对社会利益结构、社会利益关系的规范和调整。政策执行的结果必然使一部分人受益，另一部分人受损。

在政策被实施的过程中，政策对象(不管是利益获得者还是利益失去者)不是被动接受政策实施所带来的影响，而是积极利用自己手中的资源对政策执行施加影响，以此来获得一定的收益(利益失去者减少利益损失也是一种收益)。而寻租就是其中的一种手段。作为政策对象的目标群体基于自身利益最大化的考虑，必然会利用自己手中的资源对政策执行者进行“寻租”，使其政策执行向对自已有利的方向发展。尤其是对于一些具有外部经济性特征的政策，目标群体会利用自己手中的资源进行观望，与其他利益相关的目标群体展开博弈。

二、制度创新——应对政策执行阻滞的必由之路

为了实现有利于政策执行的利益博弈均衡，中央政府应当积极改变博弈参数，引导博弈方向。根据新制度主义的观点，个人的目的和需求偏好多受制于制度，是在制度框架限定的范围之内的一种自由和理性的选择。而政策制度体系正是对政策执行博弈参与者的行为具有决定性约束功能的规则体系，它能够通过对博弈参与者的违规行为施加惩罚，加大其风险成本的方式达到对其行为进行规范和约束的目的。因此，进行政策制度体系创新，将是应对政策执行阻滞的必由之路。

1进一步整合中央和地方利益，协调其利益关系，实现中央和地方利益博弈均衡。政府具有的“经济人，属性表明，地方政府和中央政府的利益博弈是“有利可图”的。双方之间的政策博弈正是建立在彼此之间的利益差别基础之上的。从上文的博弈分析可，要从根本上减少地方政府为维护自身利益所进行的利益博弈行为，就要从政策制定的源头人手，有效整合中央和地方不同利益。即在承认和尊重中央政府和地方政府利益差别的前提下，强调地方利益服从中央利益。地方政府必须自觉克服狭隘的地方本位主义观念，适当克制内在的自利性冲动，坚决贯彻执行中央政府的各项政策、法令，服从和服务于中央的全局利益，维护中央政府的权威。另一方面，也要尽量考虑到地方特殊利益。地方政府作为不同利益主体所具有的不同利益诉求，都要求在中央政府政策的制定、执行和评估等过程中得到适当的反应和体现。对于因执行中央政策而利益受损或未能享受中央的某项优惠政策而利益相对受损的地区，中央政府应通过建立相应得规范得利益补偿机制，对利益受损地区给予适当合理的利益补偿，由此以协调各利益相关主体之间的利益关系，促进政策顺畅执行。

2转变地方政府政绩导向，构建科学合理的绩效考核体系和激励约束机制。单纯地用经济指标来考核地方政府的绩效，在实践中已经被证明是十分片面的。同时，这也是导致地方主义观念盛行的主要原因之一。因此，中央政府部门在制定政府绩效考核体系时应将“显项”和“潜项”有机结合，眼前和长远有机结合，地方与中央利益有机结合，以引导地方政府积极竞争，合理博弈。抵制相互攀比、盲目投资、经济封锁、市场割据等不正当竞争。另外，建立科学合理有效的激励约束机制，也是促进中央政府与地方政府以及地方政府之间博弈的良性互动、博弈活动有序进行的保障。对于遵守博弈规则，积极执行中央政策的地方政府，中央政府应对其提供必要的政策倾斜和优惠政策，鼓励其积极性；对违反博弈规则，给政策执行带来阻滞的，中央政府必须全面采取严厉措施，从政治、经济、法律等方面制裁其不合作行为，进而减少政策执行阻滞。

3加强地方政府“执行力文化”建设，提高政策执行效率。作为“经济人”，理性选择是地方政府决策行为的基本特征。但地方政府毕竟不完全等同于市场经济行为主体，政治生活赋予了地方政府“公共性”特征。因此，培育地方政府“以民为本”的公共行政的精神，加强地方政府“执行力文化”建设，将有助于地方政府树立大局意识，弱化逐利动机，提高政策执行效率。

“执行力文化”建设已经成为地方政府加强自身素质与能力建设的当务之急。首先，要强化执行意识。执行意识的核心是注重落实，要改变“以会议落实会议，以文件落实文件”的形式主义作风。在执行上要动真格，在落实上要下苦功，牢固树立求真务实的良好风气。其次，要提高执行能力。善于把原则性和灵活性统一起来，善于把政策精神创造性的在本地区本部门落到实处。再次，要加强执行力的培训与指导。上级组织和领导在努力提高自身执行能力和水平的同时，还要加强对下级组织人员的执行力培训，使重视执行、善于执行成为地方政府执行力文化建设的重要组成部分，从而改变我国目前政府系统中普遍存在的“能力恐慌”现象。

4倡导公众参与，建立多元政策制定体制，提高政策本身质量。作为理性“经济人”，博弈者都努力寻求自身利益最大化，倾向选择的政策方案都尽量对自己有利。完备的法律制度虽然可以约束地方政府的相关行为，但是地方政府仍有可能从自身利益出发，有针对性地找出政策漏洞。因此，提高政策本身的质量是抑制“钻政策空子”、促进政策有效执行的关键。为此。在政策制定过程中要求所制定的政策要符合明晰、合理、协调、稳定等要求。而这些要求的满足都必须以政策制定过程中的科学民主为前提。因此，在政策制定的过程中，要充分尊重民主权利，建立公众参与、专家论证、政府决策的多元政策制定体制，使政策的相关利益主体都能够有效地参与政策制定中来，能够有效地进行利益表达，以保证政策制定的高质量，减少地方政府在政策执行过程中对政策的扭曲异化，以消除和化解与政策执行相关的主客体对政策执行的利益博弈，减少政策执行阻滞。

5完善政策执行监督体制，落实责任追究制度。完善的监督可以增强政策的威慑力。作为理性逐利人，政策执行者与政策制定者之间客观存在的利益矛盾决定了对政策执行活动实施有效监督的必要性。首先，要理顺监督体制。改变现行的双重领导体制，实行垂直管理，使得监督机构的财政权、人事任免权等不再受制于监督客体，保证监督权的超然。其次，要强化权力机关的监督职能，提高代表素质，制定人大监督法，落实监督内容，真正体现国家权力机关的权威地位。再次，要落实和完善社会监督。其主体不仅包括各种社会团体和舆论传媒，还包括各种群体自治组织及公民。总之，要科学划分各系统监督机构的监督职能，并以法律的形式确定下来，形成多层次、多功能，内外沟通、上下结合的监督网络，着力发挥监督系统的最大效能。另外，政策执行是责、权、利的统一，政策执行要以强化责任追究制度为关键，将责任落实到个人。在很长一段时间内，责任行政在我国一直很乏力。因此。要进一步完善地方政府官员的离任责任审计制度和政策执行失误责任追究制度。对因政策执行失败而造成损失的责任者，要依法追究其责任，保证政策执行的责任明晰和实施严肃，从而提高政策执行者的责任意识和风险意识，促使其控制政策执行方向，规范政策执行行为。

6完善政府政策执行中的信息沟通机制，拓宽利益表达渠道。博弈活动中。参与人选择行动策略的基础是博弈信息。而地方政府处在行政体系“金字塔”低端，比中央政府更加贴近社会生活现场。就政策执行信息掌握情况而言，地方政府拥有信息优势。这就为地方政府基于利益考虑“过滤”真实信息提供可乘之机。因此，中央政府处在明显的信息弱势地位。只有进一步完善政府政策执行信息沟通机制，打破地方政府对执行信息的垄断，才能从根本上扭转“上有政策，下有对策”的被动局面。另外。只有拓宽利益表达渠道。使政策的利益相关者能够进行充分的沟通与交流，才能在政策制定的过程中制定出平衡各方利益的政策，使政策更加科学合理。这样也有助于地方政府在了解中央的政策意图后，结合本地实际，更加合理的执行政策，使得各方利益都能够得到体现，保证政策的顺利执行。

责任编辑：孙巍