基于大部制模式的地方政府机构改革刍议

刘雅静

摘要：推行大部制是地方机构改革的重要创新举措。但作为一场深刻的政府自我革命，地方政府在推行大部制的进程中面临着职责同构、部门利益、机构磨合、代理缺位等诸多困境。为使地方政府大部制改革顺利推进，应采取的策略是：进行政府职责和机构的再设计；科学平衡决策权、执行权和监督权；构建部门协调联动机制；加快社会组织的发展与改革。

关键词：大部制；地方政府；机构改革

中图分类号：D630.1文献标识码：A文章编号：1002-7408(2010)01-0016-03

党的十七大报告指出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，为推进新一轮的政府改革指明了方向。目前，在中央“大部制”改革已完成阶段性任务的背景下，适时跟进地方政府机构改革十分必要和迫切，探索基层大部制的运作方式和方法已成为当下地方政府创新与实践的重点内容。本文试图对地方政府推行大部制的逻辑意蕴、现实困境、路径选择做出初步分析，以期对下一步的地方政府行政管理体制改革有所裨益。

一、地方政府推行大部制改革的逻辑意蕴

大部制改革作为地方政府自身建设过程中重要的创新举措，蕴涵着深刻而丰富的政治价值与政治理念，它们构成了地方政府推行大部制改革的逻辑意蕴。

1地方政府推行大部制是推动地方经济发展和建立全国统一高效市场体系的必然要求。改革开放三十年来，我国社会主义市场经济体制已基本建立，但地方政府机构设置仍存在计划经济条件下专业分工管理的痕迹。市场经济要求市场要素之间合理配置，并按照市场规律进行流动，而计划经济体制下的地方政府部门专业分工管理阻碍了市场要素的合理配置与流动。我国目前的地方政府机构设置，仍然存在着机构林立、职责交叉、政出多门、相互推诿掣肘等问题，势必会减弱中央政府宏观调控力度和降低地方政府服务水平。从众多部门伸出的“有形之手”，不但习惯于干预微观经济事务，而且常常形成部门垄断、行业垄断、地方封锁等，不利于市场经济的高效平稳运行。对现有地方政府机构的管理内容进行梳理，减少那些市场可以自行解决的部分，保留那些市场无法调节的部分；打破部门垄断、行业垄断、地方封锁，是发展地方经济和形成全国统一高效的市场体系对地方政府机构改革提出的内在要求。

2地方政府推行大部制是转变职能和适应社会发展的必然要求。计划体制下的地方政府部门，在全能政府理念下习惯于垄断公共服务。市场经济条件下，社会已向前发展，标志是社会自治力增强，社会服务组织增多。这就为政府部分职能外移，建立有限政府奠定了良好条件。党的十六大以来，中央一再要求政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开，但收效甚微，根本原因是部门权力和利益难以割舍。地方政府推行大部制，能够协实解决权力部门化、利益部门化问题，能够切实推进政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开，把与政府性质及职能不相符的事务交给企事业单位和市场中介组织，把部分公共服务职能外移给社会公共服务组织。

3地方政府推行大部制是参与经济全球化进程的必然要求。在新的历史进程中，各地方政府竞相扩大开放。参与经济全球化和世界经济大循环。地方政府国际化程度的提高对我国地方行政体制的开放度、行政效率以及相关的政府组织结构优化提出了更高的要求。适应国际经济运行规则，在国际大视野中提高地方政府行政效率，缩小行政审批范围，建立适度规模的政府、公共服务的政府和依法行政的政府，都要求地方政府实行大部制改革。

二、地方政府推行大部制改革的阻力分析

改革开放以来的五次政府机构改革为地方政府推行大部制改革积累了宝贵的经验，奠定了良好的基础。但作为一场深刻的政府自我革命，地方政府在推行大部制改革的进程中存在诸多困境，突出表现在：

1职责同构。职责同构是当代中国纵向政府间的主要关系模式。它是指纵向的、不同层级的政府在职能、职责和机构设置上高度统一和雷同。简单地说，就是在当代中国，每一级政府几乎都管理相同的事情，中央政府和各级地方政府之间事权不明、职责不专。职责同构不仅是关于当代中国纵向政府间关系总体特征的一个理论概括，而且在国家的法律和制度基础、政府经济和社会管理体制等各个领域有着多方面的表现。这种“职责同构”模式最主要、最明显的体现在于职责的同构和机构的同构。所以，在我国地方政府改革中，经常会遇到“职责同构”的阻力。

2部门利益。部门利益是指行政部门偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相实现小团体或少数领导个人的利益，其实质就是“权力衙门化”与“衙门权力利益化”。过去，部门利益多体现为政治利益。现在，随着市场经济的发展，使部门不仅作为一个行政主体，而且还成为一个相对独立的经济利益主体。大部制改革将改变原先的部门机构设置，相同性质或相同职能的部门合并，这意味着部门的重组，也必然涉及部门之间权力和利益的重新分配。部门利益既得者，对具体的行政改革，凡是能巩固、谋取部门利益的。则积极作为；凡是与部门利益相抵触、难以谋取部门利益的，则消极不作为。事实上，正是由于部门利益作祟，在我国多次行政机构改革的历程中，“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的阴影一直挥之不去。地方政府大部制改革将直接影响到现实的部门利益，所以有专家认为部门利益将是此项改革面临的最大阻力和难点。

3机构磨合。地方政府大部制改革的作用原理在于通过外部强大的政治力量干预，改变现有利益格局，避免权力结构固化，促进机构间的合作。通过强制力将两、三个原部门整合为一个“大部门”来行使原先两三个部门的职能，一定会有磨合期，且不议磨合期的长短，就其合作必然表现为“被动”、“被迫”的行动。根据道格拉斯诺斯的制度变迁路径依赖理论，原先的部门肯定会对强制整合后的“大部门”产生影响，也许“大部门”会演变为“形同而神不同”的机构。

4代理缺位。地方政府大部制改革的关键是转变政府职能，而不单纯是机构的合并。在合并机构的同时需要根据新公共管理理论，从理念上重新思考和调整国家、社会与市场三者之间的关系，寻求政府、社会与市场的平衡，把自己的一部分职能让渡给市场或者社会。但是有一个前提，即市场与社会有能力来承担政府让渡的这部分职能。经过我国市场经济的改革，市场已经渐渐成熟，基本上可以承担政府让渡的这部分职能，而社会这部分力量则相对薄弱。长期以来，我国政府机构改革缺乏系统性，在机构改革中只考虑政府机构的自身改革，而没有考虑社会组织的改革，致使政府职能转变受到制约，同时造成社会中介组织发育不成熟。其成长的现状无疑无力支撑地方政府大部制所需的资质条件，即存在代理缺位的问题。因而，当地方政府一些职能需要从政府转移出去时。却没有相应的承接主体。这无疑会影响到我国地方政府的大部制改革进程。

三、地方政府推行大部制改革的路径选择

大部制改革是以转变政府职能为精髓的系统改革，涉及复杂的利益关系和权力关系调整。目前，要突破地方政府大部制改革困境，使其顺利推进，应从以下几个方面进行路径选择：

1进行政府职责和机构的再设计。不同层级的政府工作任务是有差别的，位于不同层级的政府其职能应各不相同。对于超大规模的中国来说，中央和上级政府不可能作到事无巨细、事必躬亲，把各项事务包揽于一身，而是得根据事务的性质在各个层级的政府中合理地配置政府的职能和权力。但是现有的关于纵向政府间关系的研究都无法走出“在中央的统一领导下，发挥中央与地方的两个积极性”这一笼统而抽象的哲学表述，陷入了一种“或集权、或分权”的简单争执之中。对此，应该把中央与地方的关系具体化，每一层级的政府都应有自己特定的职责范围，只管特定的事，对于重要的事项，相邻的政府可以有交叉，但权责要明晰。不该中央掌握的权力，中央必须放出来，该下放的权力必须坚决下放。

政府的职能、职责决定着机构的设置。随着各个层级的政府职责的再设计，政府机构也必然要进行再设计，这将使得地方政府机构改革取得新的突破。既然处于不同层级的政府职责不同，那么，在机构设置上就应该因地制宜，按照各个层级政府的实际职责的需要设立。地方可以根据自己的专属职责因地制宜地设置机构。中央对此不能随意干涉，也不要在中央设立类似的主管机构。这样则可以既体现与中央大部制改革的对应性又体现自身特色。在对应性和特色化上，总的原则是要处理好地方特色执政与依据中央要求统一行动之间的平衡。实施大部制改革后，地方政府可能需要考虑两个问题：一是在中央政府不同部门可能实施不同大部制改革模式后，地方政府如何调整现有机构进行应对，以保证业务通畅?二是由于地方政府包括省、市、县和乡镇四个层级，近年来还推行省管县的改革试点。因此，地方政府应考虑与中央大部制组织同构到哪几个层级。对此，笔者认为，在省级政府层面应尽量与中央大部制同构，体现对应性；省级政府以下的地方政府除必须上下对口的部门以外。根据自身特点建构组织体系，实现异构化。可能更有助于大部制改革实质功能发挥。具体而言，首先，转变观念，地方机构设置并非一定要和中央对口。除了省一级政府机构的设置将与中央政府保持一致性。省级以下的各级地方政府，尤其是县级政府，基于各地域较强的特殊性，其机构设置的差异性可能会相对较大。不一定在机构设置上与中央对口。其次，发挥各地的主观能动性，结合各地实际，积极探索适合本地的地方机构设置模式。如在我国的资源型城市和少数民族地方，为了方便本地的行政事务管理，加快本地经济发展，可以适当设置针对资源利用与管理和民族发展的部门，而不必拘泥于中央的机构设置框架。

2科学平衡决策权、执行权和监督权。大部制改革的实质是建立在组织结构调整基础上的政府运行机制的重塑，因此，以大部制改革为契机来推进地方政府建设，结构层面的调整只是表面上的变革，要突破以往改革的固有窠臼还必须深入探索制度层面的跟进措施。要按照决策、执行、监督这三者相互协调、相互制约的原则重构政府运行机制，使决策、执行和监督这三种不同的组织功能相对分化，相互协调和监督。实现决策科学、执行顺畅、监督有力。具体举措包括：首先，建立以地方行政首长为责任人的大部门决策责任主体，这个主体必须具有广泛的覆盖性和代表性。要用制度保证决策的集思广益，强调决策的宏观思维，同时要解决决策的科学性问题，保证国家、社会、公共利益最大化；其次，探索实行决策权与执行权适度分离，执行部门负责执行和服务，业务要相对独立。针对当前地方政府管理过程中存在的职能在相关机构间配置不合理的问题，应将公共服务、行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构。大部制改革后，执行方面的权力将向议事协调机构、事业单位和基层政府转移，因此，要把调整、整合政府的议事协调机构、事业单位改革、特别是有行政职能的事业单位的改革进行统一的考虑。最后，建立有效的监督体制。这种监督更多地侧重于决策要不要调整、协调性怎样、执行评估等绩效监督，当然也要对决策、执行中的合法与否进行监督。改革后的政府各部门既然是在“大部”框架下的综合职能部门，部门首长应对部门各机构的政策、行为及其后果向人大、政府承担政治责任、行政责任。因此，除强化党的监督职能外，还要进一步建立健全包括政治问责(人大对政府进行质询甚至罢免)。行政问责(建立行政首长问责制、行政机关责任制和岗位责任制)，法律问责(司法机关追究行政违法行为)，道德问责(通过媒体、公众监督，强化道义责任)在内的各种问责制。此外，还要强化审计监督和纪委监察机关监督。

3构建部门协调联动机制。地方政府大部制改革的关键不是将政府部门归大堆，而是要通过职能重组和部门调整在各部门内部和部门之间构建科学、高效的协调联动机制，形成“大职能、宽领域”的政府事务综合管理体制。首先，要对厅局合并进行细致的功能分析，这是推进大部制改革的前提，也是一项需要发挥政界、学界和各方面智慧的工作。这一环节的工作需要结合我国正在由生存型社会向着发展型社会迈进的现实背景，多凸显服务职能。以此对地方政府各部门确定功能谱系，界定其“作用域”。其次。在功能分析的基础上对地方政府部门实行“瘦身”，拓宽治理幅度。要逐步将职能和管辖范围相近、业务性质雷同的政府部门进行整合，消除机构重叠、政出多门的弊端，进一步缩小政府从事事务管理的范围，把与政府性质及职能不相符的事务交由企事业单位和市场中介组织管理。再次，要着力构建政府内部的协调联动机制，力争通过大部制改革将在以往多部门下发生的部际矛盾变成部内协调，以此减少机构、人员、会议与相关的运转成本。特别要改变“为民服务的部门人手不足，向民伸手要钱的部门不少”的现状，力争使改革后的各部门都能成为独当一面、办事干练、勤政为民的行动者。

4加快社会组织的发展与改革。随着我国社会主义民主制度的逐步建立和完善，国家与社会的关系也发生了深刻的变化，政府与公民社会的关系正在向着合作伙伴关系转变。地方政府应认识到社会组织的优势与作用，并抓住和利用当前转变政府职能的时机，鼓励促进社会组织发展，使其在承接政府职能、承担政府委托任务上有所作为。首先，要明确行业协会、商会等社会组织的地位和作用，充分发挥行业协会和商会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。其次。要理顺行业协会、商会等社会组织的管理体制。行业协会、商会必须依法办会和民间办会，在“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”的“五自”原则基础上，实行无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门，真正实现民间化和自治性。第三，建立发挥行业协会、商会等社会组织作用的有效机制。政府要构建与社会组织长期稳定的联系对话平台，政府制定涉及行业利益的政策规定前，应征求行业协会、商会意见。政府举行的各类听证会，凡涉及行业利益的，应吸收行业协会、商会代表参加。政府相关部门应协助指导行业协会、商会制定和完善行规行约，报登记管理部门备案并公布，接受社会监督；支持对违规会员进行处罚，树立行业协会、商会权威。同时，借鉴国际经验，建立评级制度，探索建立行业协会、商会的综合评价体系，定期跟踪考评，结合年审做出升降级决定。

责任编辑：孙巍