晚清政府立宪失败的原因剖析＊

明燕飞,高亚洲,陈 斌

(湖南大学政治与公共管理学院,湖南长沙 410082)

晚清政府立宪失败的原因剖析＊

明燕飞,高亚洲,陈 斌

(湖南大学政治与公共管理学院,湖南长沙 410082)

1906年9月1日,慈禧太后和光绪皇帝发布了“预备仿行宪政”的谕旨,晚清政府开始了从传统专制政体向现代立宪政体的转化,并希望通过立宪来解决执政危机。但是,在当时中国的国情下晚清政府立宪的失败是必然的,其原因主要有以下几个方面:立宪缺乏根基从根本上决定了晚清政府立宪的失败;晚清政府的专制制度危机已经没有足够的创新能力来解决时代的挑战;晚清政府的权力结构决定了满清权贵无法接受立宪的成功;晚清政府合法性的丧失已无法有效地整合社会力量以完成立宪。

晚清政府立宪根基;制度危机;权力结构;合法性危机

1906年9月1日,慈禧太后和光绪皇帝发布了“预备仿行宪政”的谕旨,希望通过“仿行宪政,大权统于朝廷,庶政公诸舆论,以立国家万年有道之基”。[1](P44)但是,晚清政府仿行宪政在当时中国的国情下不可能走向成功,其失败是必然的。

一 晚清政府立宪缺乏根基从根本上决定了其失败的必然性

晚清政府立宪,本意是指通过立定宪法,废专制、开国会、限君权、兴民权,完成从传统专制政体向现代立宪政体的转化。虽然有识之士一直在为促成晚清政府立宪而努力,但立宪制度的健康运行有赖于一系列复杂条件的相互依存,这些条件并不以人们的主观爱好而产生,它们是在长期的历史发展过程中自然生成并走向成熟的。这些条件内隐于立宪制度中,并不如其功效般易于为人所了解,对于当时由四书五经熏陶出来的大多数中国知识分子来说是难以了解的。他们并不知道立宪是需要一定条件的,以为只要在中国实行立宪制度,立宪制度就可以在古老的中国土地上茁壮地成长起来,并发挥与西方社会同样的功效,革命党消弭,民族危机缓解,皇位亦可世袭罔替,以至于“能公是公非,万人一心,上下同德,以守则固,以战则克,以谋内政,是以泯偏私之见,以谋外交,是以杜贿赂之源”。①参阅论国家要政,东方杂志,第二年第十二期,乙巳年十二月.可事实并非如此,立宪制度需要适当的经济、政治、文化和社会条件的配合,而当时的中国根本无法为立宪制度提供这些基础条件。在西方,立宪制度是随着市场经济的发展,资产阶级的成熟而成长起来的。而在当时的中国,自然经济占绝对优势,民族资本主义非常弱小,民族资产阶级还没有成长为自为的阶级。清政府实行预备立宪,只是自救的无奈之举,远非民族资产阶级成长起来后对专制政权的“正当之要求”。当时的民族资产阶级并没有力量和勇气与王权做斗争,他们只是政治变革的附和者。

从1901年到1910年10年间,全国各地创设的资本在一万元以上的工矿企业总数为370家,资本总额为8 620万元,每年平均862万元,[2](P399-401)民族资产阶级的实力相当有限。这些企业要么与封建官场有联系,要么与帝国主义有联系,或者与这两者都有联系,他们不可能成为立宪运动的主导者。在政治上,中国素行专制制度,历时二千余年,专制体系极为周详,影响极为深远,转化为立宪制度异常艰难,不可能很快就退出历史舞台。此外,晚清政府官员的能力能否承担起立宪的重担也是大可怀疑的。这些士绅习业于四书五经,精通于词章训诂之学,并不知道立宪制度的精义,也不了解立宪制度的运行。以咨议局议员选举为例,虽已对选民资格做了严苛的限定,可谓当时的选民皆为时代的精英人物,但议员选举还是弊端百出,异常冷漠者有之,指导投票者有之,公行贿赂者有之,动武夺票者有之。据张朋园统计,在十五省咨议局议员中,89.13%议员具有传统功名,其中进士4.35%,举人21.27%,贡生28.73%,生员34.78%。[3](P64)在文化上,专制主义可以说是充斥于社会的每个角落,渗透于每个人的心灵。它不但作用于政治生活中,而且体现在日常生活中,教育、伦理、道德、宗教、文学、风俗等皆受其影响,使中国的专制主义具有超强的顽固性。要想清除专制主义的毒素,绝非靠短时期宣传立宪所能奏效的,而立宪思想要想成为人们自觉信奉的行为规范不经过长期的见习也是不可能养成的。虽然20世纪头十年各种思潮风起云涌,颇为壮观,但实际上并没有什么思想真正地扎下根来,对中国一般民众的影响更是微乎其微。而没有一定的经济、政治、文化和社会条件的支撑,单靠知识分子和开明绅士的鼓与呼,立宪制度是不可能成功的,犹如无本之木,无源之水。

二 晚清政府的专制制度危机决定了立宪不可能成功

中国的专制制度,可谓源远流长,形成了一整套完整的思想体系和周密的实施手段。它顽强有力地排挤或扭曲外来文明,使得“每一制度,新学术,新名词,传入中国,便如落入黑色染缸,立刻乌黑一团,化为济私助焰工具”。[4](P71)到晚清的时候,专制制度已经没有足够的创新能力来应对时代的挑战了。在20世纪的第一个十年,专制的晚清政府已经无法有效地解决执政能力危机和政治参与危机,而这两个危机的激荡不仅导致了晚清政府立宪的失败,而且使晚清政府也走向了崩溃。

1.在专制制度下,为控制权力精英,晚清政府的统治者陷于“帕金森定律”无法自拔。“帕金森定律”是指当领导面对自己无法有效完成的任务时,往往只提拔比自己级别和能力都差的人当助手,并让助手之间互相制约,不能和自己竞争。当助手也感到任务无法有效完成时,依此上行下效。这种为一己私利而不顾长远大局的人事安排在晚清最高执政者身上一再上演,慈禧选择载沣做摄政王是如此,载沣排挤袁世凯、铁良等人亦如此。时任陆军部尚书的载涛这样评价载沣:“载沣是我的胞兄,他的秉性为人我知道的比较清楚,他遇事优柔寡断,人都说他忠厚,实则忠厚即无用的别名。他日常生活很有规律,内廷当差谨慎小心,这是他的长处。他做一个承平时代的王爵尚可,若仰仗他主持国政,应付事变,则决难胜任。”[5](P79)凭慈禧太后四十余年的政治经验、对人情世故的判断力以及“知人善任”的历史,她何以选择一个如此忠厚平庸、好逸畏事的人物来执掌满清王朝已经风雨飘摇的江山呢?更何况,在满清王室近支中也不乏能力、见识、经验与资格比载沣更为合适的人选啊!其实很大程度就是因为载沣平庸且没有野心,不会对慈禧构成政治上的威胁,从而可以开始她的第三次垂帘听政而已。慈禧为己之私欲而选择了最不合适的载沣作为最高执政者可以说是专制制度的必然。慈禧死后,载沣为自身政治地位的巩固与安宁只能任人唯亲,排挤有能力和政治资源丰富的其它权力精英。这当中,袁世凯首当其冲,铁良紧随其后。鉴于袁世凯的政治能量和号召力,其存在本身就已构成了对载沣巨大的潜在威胁,排挤袁世凯实乃载沣必然的选择,专制统治者无法跳出“帕金森定律”。而铁良在旗人当中是比较干练和有见地的人,对军事知识多有研究,对北洋新军也尚能调度,可反奕劻派一致认为,铁良是奕劻的心腹之一,不去铁良,则奕劻的势力依然存在,仍将永远把持朝局。[6](P169)不久以后,就连端方这样相对开明的改革派满族官僚也以“微罪”去职。在排斥这些有权威的治世能臣后,以载沣为核心的少壮派满族权贵如载振、载涛、载洵等人即使有改革意愿,可“察其器识,无一足当军国之重者”。[7](P90)这些无不表明,专制制度下的晚清政府已无法有效地解决执政能力危机,其权力之争无不以私利为前提。晚清政府执政者的能力已不足以担当起立宪的大任。

2.专制制度下的晚清政府无法有效地解决政治参与危机。现代政治的发展就是一个政治参与不断扩大的过程,社会中的各个阶层和群体通过各种途径和方式对政治权力中心施加影响以实现自身的利益。然而,政治参与在短时期的过度膨胀很可能导致社会动荡、政治冲突,特别是该社会政治体系的制度化水平并没有相应提高。亨廷顿强调:“要保持政治安定就必须在政治参与发展的同时,一个社会政治制度的复杂性、自主性、适应性和凝聚性也必须随着提高。”[8](P5)“政治体系不具有组织和疏导日益扩大的政治参与的机制和能力是造成政治动乱的根本原因。”[8](P79)自预备立宪以来,政治参与的狂潮日益高涨,不仅政治参与的群体复杂纷呈,有立宪派、地方自治派、地方绅士、农村和城市下层贫民阶层、排满革命团体等等,而且政治参与的方式也层出不穷,有上书请愿、参与咨议局和资政院、接触政府官员、公开发表言论等合法方式,也有暴力抗捐、武装革命等非法方式。虽然晚清政府力求通过一定的制度建设来缓解政治参与危机,如在各省设立咨议局、在中央设立资政院,并希望以这种努力消弭革命,提高政权的合法性。然而,晚清政府没有想到的是,民众政治参与的诉求是如此强烈,有限开放的政治参与渠道根本无法满足民众政治参与的需求。通过扩大政治参与来提高执政的合法性远远比不上没有足够政治制度整合政治参与对政权的冲击。晚清政府更没有想到的是,作为中央政权在地方权力基础的地方督抚和各级官员为迎合地方立宪派,反而向中央政权施加压力。用伊藤博文的话来说就是,中央政府已经衰弱地可怜,结果将使总督们在同北京的任何争执中,无疑地支持当地的咨议局。[9](P49)更何况,晚清政府还面临体制外革命党人强有力的武装暴动的挑战,根本无法对革命党人进行整合以纳入可控制的范围。到1911年的时候,晚清政府已经面对着普遍的不满和强大的政治反抗运动。广泛的反清大联合使晚清政府四面楚歌,陷于极度的孤立,最终在一次擦枪走火中走向覆亡。

三 晚清政府的权力结构决定了满清权贵无法接受立宪的成功

清代政权是满族共同打下来的,整个满族都是清王朝的统治集团。作为一个少数民族统治者,“清代政权,始终要袒护满洲人,须满洲人在后拥护,才能控制牢固,这便是这一政权之私心。”[10](P146)这一政权的政治格局就是,满人掌权,汉人办事,这样的权力结构决定了处于统治地位的满族不可能接受废除“族天下”的立宪。开放部分政权决非满族统治者的本意,实乃收买人心的妥协以维持统治而已。相当一部分汉族士绅希望通过立宪来扩大其在权力分配格局中的利益,改变满族独揽大权的局面。因为在立宪制度下,汉人将毫无疑问拥有更多的民间资源来争取更多的权益,有助于他们政治地位的上升。而满族权贵是否会开放政权以成全立宪呢?虽然我们看到从中央到地方的满族官僚都趋向立宪,但这只是因为从1905年开始他们就已经笼罩在遍及海内外的立宪派所倡导的舆论氛围中了,只能在这种“举国趋向一致”的呼声中随波逐流,并期望以立宪来消弭革命派对满族政权的威胁,而不是真的会通过立宪废除“族天下”。可以说,晚清政府推行立宪实乃他们再也无法照旧统治下去而被迫无奈实行的,并非他们先知先觉。

1901年,慈禧太后下令实行新政、命大臣条陈政见之始,出使日本国大臣李盛铎即明确奏请实行立宪,第二年又有官员奏请实行立宪,然而均不为慈禧和督办政务处所采纳。从1901年至1904年,晚清政府所推行的新政均为行政、财政、经济、教育、军事、社会等方面,无一涉及政治制度。由此可见,晚清政府推行立宪实乃被迫无奈之选择。1906年9月1日,慈禧太后、光绪皇帝发布诏书,决定仿行宪政。次日,并着手官制改革。然而中央官制改革只是表明晚清政府最重要的意图是收揽权力。正如《时报》所说:“唯汲汲以中央集权为秘计,且各部集权皆可从缓,独兵政与财政两部一若唯恐稍纵即逝者。”①参阅改革官制愤言,时报,光绪三十二年十二月十三日.地方官制改革更是虎头蛇尾,究其实质,仅是维护督抚总揽地方大权而已。面对如此官制改革,杨度愤然指斥:“政府宁肯与人民以一尺之空文,不肯与人民一寸之实事。”[11](P876)晚清政府为安抚舆论,挽回立宪派对他们的希望,于1908年颁布《钦定宪法大纲》、《议院未开以前逐年筹备事宜清单》等。然这部为安抚舆论,挽回立宪派希望的《钦定宪法大纲》的基本精神却是“巩固君权,兼保护臣民者”,“君民上下同处于法律范围之内,而大权仍统于朝廷”,[1](P56)并没有超脱于以君权为首的满族权贵的利益。光绪帝、慈禧太后死后,以载沣为首的满族权贵更是“亲贵用事,权剥四旁,厚集中央”,[12](P3264)“于是洵贝勒总持海军,兼办陵工,与毓朗合为一党。涛贝勒统军谘府,侵夺陆军部权,收用良弼等为一党。肃亲王好接纳沟通报馆,据民政部,领天下警政为一党。溥伦为宣宗长曾孙,同治初本有青宫之望,阴结议员为一党;隆裕以母后之尊,宠信太监张兰德为一党。泽公于隆裕为姻亲,又曾经出洋,握财政大权,创设监理财政官、盐务处为一党。监国福晋雅有才能,颇通贿赂,联络母族为一党。以上七党皆专予夺之权,茸无耻之徒,趋之若鹜。而庆邸别树一帜,又在七党之外。海军本肃王建议,载洵等出而攘之,故用载洵为海军大臣,派毓朗,载专司训练禁军大臣,朗好谈洋务,载振弟也。载涛见载洵等已握兵权,恐遂失势,争于摄政王前,几有不顾而唾之势,大窘。次日,复加派涛管理军谘府。唯溥伟以倔强与诸王不合,只派禁烟大臣,权力在诸王之下。”[13](P83-84)1911年5月,晚清政府抛出“皇族内阁”,其欲总揽权力的真相大白于天下。几个月后,在各省独立的浪潮中,满族的“族天下”也随着晚清政府的土崩瓦解而烟消云散了。

四 晚清政府合法性的丧失已无法有效地整合社会力量以完成立宪

在中国的传统中,“天子受命于天,天下受命于天子”,[14](P386)“国家将有失道之败,而天乃先出灾害以谴告之;不知自省,又出怪异以警惧之;尚不知变,而伤败乃至,以此见天心之仁爱人君而欲止其乱也”。[15](P2498)统治者的合法性在于它给人们提供稳定秩序的能力,如果社会动荡、政治失序,统治者的合法性必将受到质疑。自鸦片战争以来,晚清政府连续不断的丧权、割地、赔款,尤其是“庚子奇变”所导致的空前的民族危机,从很大程度上削弱了晚清政府的合法性。“自庚子之役,朝廷威信实大堕落,遂不变能如大彼得之变法而有风动之效。而蚩蚩之氓对于朝廷已大消其畏威之念。不复如曩时之屏息雌伏。”②参阅立宪私议,东方杂志,第二年第十一期,乙巳年十一月.而作为被统治民族的汉族对晚清政府具有很深的潜在的不信任感,“扬州十日”、“嘉定三屠”的阴影一直深深地埋藏在汉族士民的心灵深处,这使晚清政府在汉族士民心中的合法性远比同族王朝的合法性脆弱。到辛亥革命前夕,晚清政府不仅根本无法整合革命党人的力量,而且也无法再有效地整合立宪派的力量。

“天地革而四时成,汤、武革命,顺乎天而应乎人,革之时义大矣。”[16](P376)在革命党人看来,晚清政府合法性的丧失,不仅在于其一再地丧权、割地、赔款,而且在于其专制制度本身就不再有合法性。民主共和革命是顺乎天应乎人的,其正当性不容质疑。“革命者,天演之公例也。革命者,世界之公理也。革命者,争存亡过渡时代之要义也。革命者,顺乎天而应乎人者也。革命者,去腐败而存善良者也。革命者,除奴隶而为主人也。”[17](P2)自从1894年孙文组织兴中会,革命党人就主张以暴力推翻晚清政府,建立民主共和国。即使晚清政府宣布预备立宪,革命党人也始终持反对态度,认为“革命者,建立宪制者之唯一手段也”,[18](P403)他们不仅指责晚清政府“并不是真正立宪,实在拿立宪骗人”,[19](P368)而且不断发动武装起义,用革命的武器坚决反对晚清政府。

立宪派本来是晚清政府的同路人,虽然晚清政府的合法性一再受到冲击,但他们并不主张自下而上的暴力革命,而是希望通过削弱君权、扩张民权的立宪来改变“政府孤立于上,人民漠视于下”的弊端,实现“君民一体,消弭外患”。[20](P610)晚清政府一宣布“预备仿行宪政”,他们“奔走相庆,破涕为笑”,[21](P100)“手之舞之,足之蹈之”,[22](P600)纷纷组织立宪团体,张謇、汤寿潜在上海组织了预备立宪公会,汤化龙在湖北组织了宪政筹备会,杨度在湖南组建了宪政公会,国外的立宪派康有为将保皇会改为帝国宪政会,梁启超组建了政闻社。他们积极宣传立宪,上书陈说利害,并且一而再,再而三地发动国会请愿运动。可晚清政府并没有诚意削弱以君权为首的满清权贵的权力,一再敷衍,甚至严厉压制。随着第三次国会请愿运动的失败,晚清政府的合法性在许多立宪派人士中也受到极大质疑。“政府如再不允所请,则吾辈将倡革命矣”,“同人各返本省,向咨议局报告清廷政治绝望,吾辈公决秘谋革命”。[23](P514)1911年5月,晚清政府又弄出一个集权于皇族亲贵的“皇族内阁”,其残余的合法性也不复存在。面对合法性丧失殆尽的晚清政府,立宪派只能投入到反清革命的洪流中了。

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[23]丁文江,赵丰田.梁启超年谱长编[M].上海:上海人民出版社,1983.

On the Failure of Constitutional Reform in Late Qing Dynasty

MING Yan-fei,GAO Ya-zhou,CHEN Bin
(School of Politics and Public Administration,Hunan University,Changsha 410082,China)

To resolve the Ruling Crisis for constitution,on September 1,1906,Empress Dowager Cixi and Emperor Guangxu promulgated the decree Prepared to Follow Constitutional Monarchy,by which late Qing Dynasty started to transform from the traditional autocracy into modern constitutionalism.Due to the situation of China at that time,however,the failure of late Qing Dynasty’s constitutional reform is inevitable.Without solid foundation of constitutionality,the reform was doomed to failure.A t the same time, the structure in late Qing Dynasty’s power system makes Man’s might resist any constitutional attempt; above all,for severe scarcity of legitimacy,late Qing Dynasty couldn’t integrate social resource to promote the constitutional reform effectively.

Late Qing Dynasty;constitutional foundation;system crisis;pow er structure;crisis of legitimacy

K257.5

A

1008—1763(2010)02—0109—04

2009-09-15

明燕飞(1957—),女,湖南衡阳人,湖南大学政治与公共管理学院副教授.研究方向:公共行政,政府经济管理.