政府高效治理组织体制研究＊

李金龙,张惠淳

(湖南大学政治与公共管理学院,湖南长沙 410082)

政府高效治理组织体制研究＊

李金龙,张惠淳

(湖南大学政治与公共管理学院,湖南长沙 410082)

在当前内外环境日益复杂且不确定性不断增加的情势下,传统的官僚组织模式制约着政府治理能力的发挥。政府要实现高效治理,必须创新行政组织体制,促进任务性组织与常规组织合作。任务型组织与常规组织合作具有一定的现实基础,政府要支持任务型组织参与管理公共事务,构建促进任务型组织与常规组织合作的平台,实现公共利益最大化和社会发展目标。

政府高效治理;组织体制;任务型组织;常规组织;合作

治理理论一直以来都是学术界关注的焦点,并渐渐成为当代政府改革的核心理念和价值追求。政府治理是在市场经济条件下政府对公共事务的治理,[1]它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理,并且特别关注在一个限定的区域内维持社会秩序所需要的政治权威对行政权力的运用。[2]治理理论的主旨就是“官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序,满足公众需要的过程。”[3]随着经济全球化与信息化的飞速发展,各国的社会政治环境发生了深刻而持续的变迁,政府正面临着空前的管理危机。为此,高效治理成为政府治理的基本要求,也是衡量政府治理能力的重要标准。影响政府治理效能的因素很多,组织体制是其中的一个重要因素,传统的官僚组织模式制约着政府治理能力的发挥。在吸收官僚制合理因素的同时超越官僚制,创新组织体制,更好地促进任务型组织与常规组织合作,将成为实现我国政府高效治理的重要实践取向。

一 高效政府治理的必然选择:任务型组织与常规组织合作的组织体制

马克斯·韦伯建构的“官僚制”适应工业化社会的需求,在处于工业化中后期的中国仍然拥有不可取代的地位和作用,它作为一种理性的、有效率的政府组织体制,具有稳定的组织结构和比较固定的工作流程,可以看成是一种常规性的组织形式。然而,官僚制反应迟缓,层级节制严格,规制繁琐僵化,行政效率低下,并不完全适应高速发展的现代社会。治理依赖的组织基础是多样化社会网络组织而非层级节制的科层组织。[4]恒久不变的政府组织结构成为高效治理的障碍。政府要达成高效治理的状态,就必须创新行政组织体制,提高危机处理能力。

弹性化治理模式是由美国行政学家盖伊·彼得斯提出的一种政府治理模式。弹性化治理模式强调“弹性”,主张通过不断撤销现有组织来避免因组织僵化所造成的困扰。政府高效治理要求组织体制的弹性化,即政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策,而不是用固定的方式应对新的挑战。任务型组织是为应对后工业社会的复杂性而产生的为了某一(些)具体的任务而建立起来的具有临时性特征的组织,是相对于以官僚制为典型的常规组织而言的。任务型组织的出现满足了组织体制弹性化的新要求,它提高了公共部门对突发事件应急处理的执行效率,增强了公共部门对环境的感知,降低了行政成本。但任务型组织的临时性特征也带来了新的问题——由于缺乏组织稳定性而削弱了组织成员的责任感,使公众利益缺乏持续性的保障。

为了缓解任务型组织的负面性,政府必须创新组织体制,在“迫使组织停止做原来工作的力量”与“维持组织的能力”之间取得适当的平衡,[5]促进任务型组织与常规组织合作。跨组织合作关系是一种介于市场与层级之间的混合型组织,涉及两个或两个以上组织之间较持久的连结或交换关系,借由组织间资源的流动或情感的交流,以集体的力量共同完成个别组织所无法达成的目标。从现代组织管理的角度来看,随着社会化分工的发展,组织管理正逐步从组织内部相对固定的、集中的管理转变为跨组织的、松散的协作管理。一个业务流程可以是跨组织、跨区域的,需要多个部门甚至是多个组织来共同完成。从组织的角度看,和谐社会的组织形态不再是官僚制的组织,而是合作制的组织。[6,7]

任务型组织与常规组织合作的组织体制适应了政府高效治理的需求,使政府能够从宏观统筹的角度考虑整个社会的管理和协调运行。在保持常规组织现有机构职能基本不变的情况下,成立新的、临时性的任务型组织来解决突发性非常规事件,这样既节省了应对公共危机所需的资源和时间;推动了常规组织在应急管理工作中发挥应有的作用;又提升了任务型组织与常规组织合作应对公共危机的整体行动能力,从而提高整个社会的风险应对能力。离开了常规组织,任务型组织就无法有效获取资源,从而失去了行动的支撑;离开了任务型组织,常规组织便会陷入一片盲目应对危机的慌乱之中。正是如此,任务型组织必须与常规组织相互合作,相互支持,保持一种亲密无间的战略伙伴关系,只有这样,才能实现政府的高效治理和整个社会的和谐与稳定。

二 任务型组织与常规组织合作的基础

长期稳定的合作关系需要满足以下三个条件:一是主体之间需具有共同的或者相类似的价值理念;二是两个主体之间有发生相互依赖性行为的必要性;三是两个主体之间有发生相互依赖性行为的可能性。审视当前任务型组织和常规组织的状况,我们认为任务型组织与常规组织的合作具有一定的现实基础。

(一)共同目标

行政组织的目标是行政组织存在和发展的基础,它规定了行政组织的运转方向,是组织开展各项组织活动的依据和动力,也是组织完成使命的价值取向和具体目的。传统理论认为,政府存在的唯一目的和价值取向即是谋求公共利益,公共利益是公共组织建立、发展的根本逻辑起点,也是终点。[8]

公民是任务型组织与常规组织共同的服务对象,任务型组织与常规组织作为社会公共组织,都是以服务于社会作为其价值取向的,促进公共利益的最大化是两者的共同追求和终极目的。因此,两者合作的根本基础是共同的价值目标。为了给实现公民的最大公共利益这一目标提供组织与制度保障,在实现共同目标的过程中实现各自的目的,任务型组织与常规组织就必须彼此依赖。只有促进任务型组织与常规组织的良性互动,才能更好地实现各自的发展,最大限度地实现公共利益。

(二)职能互补

常规组织是以官僚制为前提进行职能分工,设立严格的制度、规则和等级链来对人实行监督、控制的,它使一切社会行动都建立在功能效率关系上,保障社会组织最大限度地获取效益。随着全球化进程的加快,社会需求的复杂多元化使得许多公共事务在广度和深度上都超出了常规组织独立处理的能力。

“任何想要把治理和实干包揽的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构亲自实干的做法也意味着做蠢事。”[9]任务型组织是为专门解决组织或社会生活中出现的非常规任务而设立的,它没有固定的人员配备,也不需要固定的办公场所,这样节省了许多不必要的资源耗费,缩减了运作成本。在常规组织缺乏效率的状况下,为了提高治理水平,政府会让一些任务型组织来协助常规组织处理其无法独立完成的复杂事务。常规组织可以将更多的精力投入到管理和协调整个社会的宏观发展中,而任务型组织则能够分担起部分社会管理和公共服务职能,这为任务型组织的发展提供了机会,也为两者合作提供了重要基础。

(三)组织文化

行政组织文化是在一定的历史条件下,在人们的行政组织实践中产生的反映行政实践的观念意识,并通过行政社会化形成的行政思想、行政制度、行政心理的总和。优秀的组织文化既可以约束组织成员的行为,使组织成员放弃一些不适合组织期望的行为和利益取向;又可以形成强大的凝聚力,使组织内的人际关系更加融洽。

强烈的事业心和社会责任感是组织生存和发展不可或缺的精神支柱,也是组织进一步赢得其他组织的信赖和支持,实现良好互动的基本要素。无论是常规组织还是任务型组织,这种公共责任意识提醒组织成员为代表公众的利益而存在,驱使组织成员提高服务水平与技能,及时回应公众需求,从公众利益出发来行动。在社会复杂性和不确定性不断增加的情况下,组织成员的社会责任感有助于组织任务的完成和责任义务的实现,让他们在完成任务的过程中始终牢记维护公共利益这一终极目标,脱离个人利益或者部门利益的桎梏,主动地承担起社会责任。

(四)资源共享

组织资源是组织拥有并可以自由支配的各种要素,包括人力资源、物质资源、信息资源、金融资源等方面,合理的配置组织资源能够为组织带来可观的利益。随着社会的进步、市场经济的发展,人们的需求日趋呈现多样化和复杂化特征,面对千差万别、千变万化的需求,参与行政活动的各个组织,都不可能拥有充足的知识和资源来独自解决一切问题。组织之间相互合作,共享彼此独特的能力要素及资源,可以提高资源的利用效率和实现效用最大化。

常规组织需要任务型组织来协作处理重要的、紧急的非常规任务,而任务型组织在获取资源、协调关系、发挥作用方面的优势还不明显,需要依赖常规组织提供各种资源支持。当任务型组织缺乏向社会筹集资源的能力,当其必须独立承担社会责任时,将难以充分调动社会资源来满足自身的物质保障需要。所以,要提高政府的治理水平,常规组织必须将组织资源与任务型组织分享。

三 建构促进任务型组织与常规组织合作的平台

在当前的治理中,合作是一个积极的因素,没有合作,社会就无法动员和凝聚足够的力量化解来自内外的种种危机,无法实现和谐发展。只要我们创造出有利于合作的条件,就会产生合作和促进合作。从常规组织与任务型组织合作的基础来看,可以从以下四个方面促进合作。

(一)明确合作目标

任何组织都必须制定一个贯穿于组织的各项活动的明确目标,目标不确定,或者混淆了不同的目标,都必然会导致管理的混乱。同样,组织的合作也需要明确的合作目标,最终是否达到这一目标是衡量合作成功与否的重要指标。只有确立合作目标之后,才能进一步确定合作的具体内容,把一些分散的力量整合成一个有机系统。

合作目标是所有组织成员的间接个人目标,它是组织成员一起进行组织活动,以满足各自不同动机的手段。如果组织能够确立合作目标,并合理地将各部门、各个人自动配合起来,形成一个统一的整体,组织成员就会在日常工作中有意识地支配自己的行为来不断向那个目标靠拢,组织目标就能逐步得到实现,从而也给他们带来了个人价值的实现。当然,追求公共利益最大化是常规组织和任务型组织合作的总目标。在它们每一次的具体合作中,还需要将总目标进行合理的分解和具体的落实。

(二)找准合作领域

在公共服务领域中,任务型组织处理的是非常规任务,常规组织处理的是常规任务,任务型组织与常规组织面对不同的任务各自发挥着重要的作用。常规组织主要管理和协调整个社会的宏观发展,承担某一专业领域的具体职能,例如商业管理、城市规划、基本建设等等。而任务型组织则能够分担起部分社会管理和公共服务职能,将常规组织从复杂的社会管理事务中解救出来,把主要精力集中于宏观调控与公共政策制定。

在明确常规组织和任务型组织各自固定管理领域的前提下,任务型组织与常规组织的合作要找准合作领域。一些突发性的公共危机事件以及综合性的公共服务项目并不单纯属于非常规任务或者常规任务,它们既需要常规组织提供权力与资源的合法保障,也需要任务型组织集中精力进行具体操作和协调。

(三)完善合作制度

当前的政府治理需要一种明确的制度安排来强化组织合作的持久性,任务型组织与常规组织的合作必须通过制度化的建设来加以维系和巩固。任务型组织处理的通常是突发的、紧迫的非常规任务,很多任务都是首发的,在以往的法律体系和规范中无法找到现成的经验来借鉴,这时就需要制定一套临时法律或者制度来创造性地解决问题。

对此,政府要建立完善的任务型组织法律体系,为任务型组织的发展提供法律保障。首先,需要在法律上明确任务型组织的设立条件和运行规范。其次,对任务型组织的审批,应当由法律、行政法规设定;对一些确有必要保留的审批要向社会公布审批的各种程序和界限,增加任务型组织审批的透明度。此外,由于许多公共事件发生的突发性、处理的紧迫性,在组织的合作中必然涉及到权力和利益的分配,如果没有良好的监督,就会导致组织之间的信息传递失真或者相互推诿扯皮,致使任务型组织与常规组织的合作出现摩擦,无法发挥应有的作用。因此,我们要合理利用立法、司法监督体系,政府内部的行政监督体系以及社会新闻媒体监督、公众监督,构建一个完善的监督机制来规范任务型组织和常规组织的合作行为,促进任务型组织与常规组织的良性合作,实现政府高效治理。

(四)培育合作精神

持久稳定的合作需要适宜的合作精神作为灵魂和支撑,新型的合作精神可以促进治理模式的转变,最终促进社会的民主进步,符合现代意义的合作精神应该以信任作为其内在元素与基础。Doney和Cannon认为组织间信任可以被看作为一种资源,这种资源能减轻组织间交换中因不确定性以及依赖性所可能产生的投机行为。[10]有了信任,组织模式才在根本上具有合作的性质,信任不仅在组织成员间,组织成员与组织间确立其合作关系,不仅催生组织成员的合作行为,而且赋予了组织以合作性质,使组织成为合作制组织。

在合作过程中,信任的缺乏或不信任的产生会导致组织减缓、中止合作,这往往最终导致合作的失败。要提高组织之间的信任度,必须提升组织的凝聚力以及组织成员的伦理自觉性和道德自律性。作为组织领导要塑造一种类似于组织文化的共同信念和价值追求,善于激发组织成员的创新精神和创新能力,充分地调动每个人的积极性。作为组织成员要提高自我认知和自身素质,加强公民意识、政治意识和政治技能的培养与训练,增加对国家政策过程及相关法律法规的了解和遵循。

四 结 语

综上所述,官僚组织体制作为政府治理的常规组织体制,是工业化时代的产物,已不能完全适应复杂、不确定与变动不居的环境要求,必须在发扬广大官僚组织合理性的基础上创新有效的组织体制。设立任务型组织不失为一种理性的选择,它因其工作性质和工作目标单一,具有一定弹性、灵活性和适应性,能够加强政府某一(些)特定公共事务的职能,沟通政府间的横向关系,从而弥补常规组织的不足。但是,任务型组织也有自身的缺陷,如职责不清、监管缺位、认同变低等。因此,确保和实现政府治理高效的组织体制应该是弹性化的、整合的、能够为公民提供整体性公共服务的组织体制——任务型组织与常规组织合作的组织体制。

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[10]王建军,王正斌.基于信任和不确定性的组织间合作——一个文献综述[J].西安邮电学院学报,2007,(6):75-78.

A Research to Organizational System of Efficient Governance

LI Jin-long,ZHANG Hui-chun

(College of Politics and Public Administration,Hunan University,Changsha 410082,China)

In the circumstances of external and internal environmental complexity and growing uncertainty,the traditional bureaucracy restricts the governance capability.To realize efficient governance,the government must innovate organizational system,promote task-oriented organization cooperates with routine organization.The cooperation of routine organization and task-oriented organization has a certain practical basic,the government must support task -oriented organization participating in the management of public affairs,construct platform to promote the cooperation of task-oriented organization and routine organization,realize the maximization of public interests and achieve the goals of social development.

efficient governance;organizational system;routine organization;task-oriented organization;cooperation

D035

A

1008—1763(2010)02—0057—04

2009-12-03

国家哲学社会科学基金一般资助项目(05B22017)

李金龙(1964—),男,湖南慈利人,湖南大学政治与公共管理学院副教授.研究方向:地方行政制度、行政区划.