义务教育阶段“择校收费”现象的政策解析＊

2010-04-07邵泽斌张乐天

华东师范大学学报（教育科学版） 2010年3期

关键词：市场机制公办民办

邵泽斌张乐天

(南京师范大学教育科学学院,南京 210097)

义务教育阶段“择校收费”现象的政策解析＊

邵泽斌张乐天

(南京师范大学教育科学学院,南京 210097)

当前发生在义务教育阶段公办学校的 “择校收费”现象,是优质教育资源配置不均和市场机制深度介入办学过程并交互作用的结果。九十年代以来国家对转制学校的政策支持,以及由此形成的优质学校的创收冲动加剧了这一现象的蔓延。这使得当代中国义务教育利用市场机制的过程表现出了既有别于历史,又不同于西方的三个方面特殊性,即市场机制出场时间的独特性、启动市场机制动机与目标的独特性和市场竞争主体的独特性。新世纪政府必须在增加教育供给、均衡教育资源的基础上,重构政府与市场合理有序的治理机制,推进义务教育均衡发展。

义务教育;择校收费;政策解析;

新世纪以来,国家一系列推进义务教育均衡发展政策的出台,尤其是全国范围内义务教育免费政策的实施,深刻地改变了中国义务教育的发展面貌。但反观当下在局部地区依然存在的教育乱收费现象,特别是在城市地区出现的以“家长对免费教育的舍弃和对高价教育的追逐”为表现形式的、愈演愈烈的“择校收费”现象,让我们深切地感受到,推进教育公平、实现当代中国义务教育均衡发展,依然是一项艰巨而未竟的国家事业。

当前,对义务教育阶段公办学校“择校收费”现象的一般解释是,由于政府将优质教育资源过分集中在少数窗口学校和优质学校,造成了教育资源的配置不均衡,并由此引发了择校热。这样的解释具有一定的合理性。但只要仔细分析就可以发现,相对于六十年代和八十年代时期政府通过倾斜性投入政策扶持的重点学校而言,当下发生在少数优质学校、窗口学校的高价“择校收费”现象,与其说是政府对少数学校过度投入的结果,毋宁说是少数学校正在发挥着“为政府创收”的作用。这是因为,当代中国义务教育的治理环境正在发生着重大的变化,在市场机制深度介入义务教育发展过程、家长对优质教育的渴求心理日益膨胀,以及某些地方政府和优质学校强烈的牟利冲动等多重因素的交互作用下,“择校收费”已经成为当代中国义务教育治理中政府与市场之间独特关系的集中表现。这一现象的出现,有着深刻的历史根源和明晰的变革理路,这就是由九十年代以来政府在利用市场机制过程中支持和鼓励的转制学校所引发的“打着名校招牌、占用公共资源、收取高额学费”①的名校创收模式的路径依赖,以及从重点学校时代到“后重点学校时代”共同存在的家长择校需求的惯性延续,两者的交互作用,构成了当代中国义务教育治理中启动市场机制的独特方式。本文旨在考察“择校收费”现象的形成和发展过程,厘清“择校收费”现象的政策根结,探寻解构这一新世纪义务教育治理难题、推进教育均衡发展的政策建议。

一、从 “转制学校创收”到 “优质学校寻租”:当代中国义务教育启动市场机制的内在理路

(一)转制学校的诞生:教育市场机制作用下“假民办”的创收行为

自五十年代国家取消私立学校以来,中国义务教育的私人办学一直处于沉寂状态。改革开放以来,思想领域的解放运动,市场经济的发育,推进了义务教育办学过程中市场机制的出场。这集中表现为国家对发展民办中小学的重视与关注。一方面,国家通过出台《社会力量办学条例》、《民办教育促进法》等法规支持民办中小学的发展;另一方面,国家实施了备受争议的转制学校的发展政策。正是转制学校政策的出台,为此后的公办优质学校的“择校收费”奠定了制度基础。

转制学校的发展直接受益于政府的鼓励、支持和推动。九十年代以来,我国建立社会主义市场经济体制步伐的加快,尤其是 1992年邓小平南巡讲话后国内办学体制改革的推进,成为转制学校产生的社会背景;家长对优质教育资源的需求,为转制学校的发展提供了教育基础;弥补办学经费的不足,则成为政府支持转制学校的重要理由。这样,在建立社会主义市场经济体制,国家鼓励大胆试验的背景下,转制学校的出现似乎还有一些与时俱进的“政治意义”。1994年国务院颁发的《关于 <中国教育改革和发展纲要 >的实施意见》指出,“基础教育主要由政府办学,有条件的地方,也可实行 ‘民办公助’、‘公办民助’等形式 ”。②

正是在这样的背景下,转制学校在各地得到了较快的发展。按照 “民办公助”或 “公办民助”的方式,主要有三种类型的转制学校。一是选择较好的公办学校就地转制的学校;二是选择较好的学校兼并一所薄弱学校,将其改造为“民办公助学校”或 “公办民助学校”;三是选择一些较好的公办学校直接举办 “校中校”和 “班中班”。如 1994年 9月,原上海市委主要领导在上海市教育工作会议上指出,“要积极推进部分学校转制的改革试验”③1996年,北京市教委批准 25中、十一中等学校试点“民办公助”学校。④1998年,沈阳市、哈尔滨市和长春市均有不同程度的发展。天津市改制学校目前已达 120所,成为全国公办学校改制之最。”⑤而到 1998年底,已有近 1000家公立 “转制”学校在 12个省、市开办。⑥

值得注意的是,在 1997年 1月 14日《国家教委关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》中,国家首次对一贯反对的义务教育阶段公立学校招收 “择校生”行为表示了有限度的认可,即允许少数义务教育阶段公立学校招收 “择校生”,正是这里的 “允许少数学校招收‘择校生’”的规定,为此后的公立学校大肆招收 “择校生”打开了方便之门。

只允许少数义务教育阶段公办学校(含完中初中部,下同)在近期内招收 ‘择校生’。这些学校仍为公办学校,招收“择校生”的收入为国家所有。⑦

实践证明,转制学校,这个应办学体制创新而生的 “新生事物”,一经产生就备受争议。其最直接的消极后果就是侵蚀了教育的公共性品质,加剧了学校间的办学差异,加重了家长的经济负担,制造了教育领域的乱收费现象。基于此,有关教育主管部门将这种“打着名校招牌、占用公共资源、收取高额学费”的学校称为“假民办”,并被列为取缔和禁止的对象。⑧此后,各大媒体纷纷报道这一做法,“假民办”也因此成为了那些利用公共教育资源创收的公办学校的“代名词”。进入 2000年以来,教育主管部门开始明令禁止转制学校的存在。时任教育部基础教育司司长指出,这种名校改制“民校”的做法,不但没有扩大优质教育资源,相反在刺激和强化家长们的择校心态。⑨2002年《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》指出,“办学水平和教育质量较高、社会声誉较好的公办中小学和幼儿园是长期积累形成的公共教育资源,不得改为民办或以改制为名实行高收费”。⑩2004年《民办教育促进法实施条例》规定,义务教育阶段的公办学校不得转为民办学校。⑪

这样,转制学校这个最初得到政府鼓励、支持和推动的“新生事物”,最终获得了政策的否定性评价。但转制学校为公立学校 “创设”的“打着名校招牌、占用公共资源、收取高额学费”的“创收经验”,却并没有消失。近年来国内出现的大范围、有力量、以选择名校为目的的“择校收费”现象,其发生机制就与转制学校有着深刻的路径依赖和高度的“家族相似性”。

(二)择校背后的角力:“后重点学校时代”优质学校的牟利冲动

众所周知,重点学校是国家在 50年代初期教育资源短缺、实行赶超战略的背景下,在普及与提高的权衡中,选择的一条精英主义的教育发展道路,“反映的是我国在特定历史时期进行教育资源配置的一种特殊策略,”⑫这一制度在“文革”期间得到了暂时的停顿,改革开放以来,又得到了重建。重点学校优质的教育资源、较高的升学率,历来成为家长追逐和向往的焦点。九十年代初期,在市场经济的作用下,这些重点学校利用家长对优质教育资源的向往心理,因应国家办学体制变革的机遇,尤其是利用国家支持转制学校的发展政策,纷纷开启了以“校中校”、“特长班”、“实验班”等方式招收高价生的创收行为。这不但制造了教育领域的无序竞争,也加剧了学校之间办学资源的不均衡。九十年代后期以来,学术界对重点学校制度的批评日益强烈,教育部门开始了对这一制度的反思与整顿工作。1997年,上海市首先改革重点学校制度,全市各区县全部实行小学毕业生就近免试对口入学,初高中脱钩,重点中学停止举办初中。⑬此后,广东、北京和各地也采取类似改革。国家教委宣布今后在义务教育阶段不搞重点学校,以缩小中小学之间实际存在的差距。⑭之后,国家继续通过各种方式禁止义务教育阶段设置重点学校。如 2005年《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》指出,义务教育阶段公办学校不得举办或变相举办重点学校。⑮2006年新《义务教育法》规定,义务教育阶段不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班。⑯

这样,在官方的文件和报道中,就很少出现“重点学校”的称谓。然而,重点学校的名称取消了,重点学校的“遗风”却依然存在,形式的重点学校消失了,实质的重点学校的力量却更加强大。那些曾经在“重点学校时代”里“无限风光”的中小学校,积淀着良好的办学声誉、具有着较高的教学质量、又享有着雄厚的师资和优越的办学条件。在取消了官方的“重点学校”名称之后,又有了更加响亮的新名字——名校或优质学校。此时,优质学校以一种更加积极的方式招收择校生,积聚办学资源。

优质学校与薄弱学校的并存,使得中小学间的办学差距更为明显,并在一定程度上强化着家长的择校需求。这样,在市场经济条件下,一方是办学资金短缺、有着办学优势的名校,一方是对名校有着强烈的趋向情结、愿意付费的家长,在双方的 “供需”机制下,择校现象进一步加剧。如“2008年,北京市中小学生择校行为主要发生在义务教育阶段,其中又以初中最为突出;而且,择校费也在不断飙升,小学阶段(平均择校费为 19637.83元),初中阶段最低(平均择校费为13694.85元)。”⑰据《中国教育报》报道,2008年太原市不少重点中学初中部都已改为民办,多数优质初中都有改制校。由于不少初中为改制校,学生也将面临1万元到3万元的“择校费”。⑱

不难看出,如果说六十年代和八十年代的重点学校,是政府通过倾斜性的经费注入刻意打造的结果,那么,新世纪的“名校”和“优质学校”更多是靠某些地方政府授权的 “不公正”政策打造的结果。如果说六十年代和八十年代的重点学校,是政府为学校提供了办学经费,而新世纪的优质学校却实现了学校为政府创收的目标。这不但加剧了学校间的办学差距,也为教育的乱收费提供了新的环境,引起了强烈的社会反响。2007年 6月,国务委员陈至立在全国治理教育乱收费工作会议上指出,“要下决心调整城市义务教育投入结构,纠正一些地方把公共教育资源集中用于少数窗口学校、示范学校的做法,加大对薄弱学校的投入力度,改善其办学条件。”⑲时任教育部主要领导在教育部2008年度工作会议上,反复强调取消重点学校制度、制止义务教育阶段择校现象、推进教育均衡发展等问题。⑳

然而,发生在这些由重点学校 “蜕变”而成的优质学校中的 “以钱择校”行为,并没有因国家的明令禁止而停止,也没有因为教育均衡发展理念的推行而放慢速度,相反,却有一种在全国范围内愈演愈烈的发展趋势。这主要是因为,社会经历着“向市场经济体制转型的社会变迁,使教育的外部环境发生了巨大变化,唯一不变的是教育的贫困。它成为一个致命的诱因”㉑,这也使得新世纪推进教育公平、实现“办好人民满意教育”的目标变得更加艰巨。

二、当代中国义务教育治理中政府与市场关系的三个特殊性

以上的考察和分析表明,优质教育资源配置不均、市场机制作用、某些地方政府和优质学校的牟利冲动,正在成为造成并加剧义务教育阶段“择校收费”现象的三种力量。而使得这三种力量能够发生作用的机制是,当代中国义务教育在利用市场机制过程中形成的既有别于历史又不同于西方的政府与市场之间的特殊作用方式。这种特殊性主要表现在三个方面。

(一)当代中国义务教育市场机制出场时间的独特性

当代中国义务教育市场机制推出的直接背景是《民办教育促进法》的出台,宏观背景是社会主义市场经济体制的建立。西方国家义务教育发展的历史表明,各国义务教育市场机制的推出与市场经济的发展密切相关,但并没有直接的对应关系。西方社会在整个资产阶级革命及其发展过程中体现的都是市场经济的发展模式,而那时却没有同时出现规模化的“教育市场化”理论与实践运动,甚至西方资本主义制度建立和完善的时期,恰是各国普遍强调国家对发展义务教育责任的时期。西方社会公共服务市场机制的出场,是在经历了充分的公共服务科层化、官僚化和福利化过程后进行的,是在以长期的官僚制为特征的政府管理体制造成公共服务效益下降、人们对政府信任危机的背景下出现的。以美国为例,20世纪80年代以前,虽然有着一定规模的私立教育,但基础教育却仍然绝对是公立学校“独享的权利”。“20世纪80年代以前,公立学校是美国社会最受尊敬的机构。”㉒正是因为西方国家相对完善的义务教育管理体制的运行,在义务教育的公平问题基本解决的前提下,进入 80年代以后,人们才更多地关心教育的效率、质量和选择性问题,才提出了教育的市场机制问题。

当代中国义务教育市场机制的推出,伴随着的是九十年代声势浩大的“发展社会主义市场经济浪潮”,是一场在 “敢闯、敢冒、大胆试验”等关键词引领下的特殊的教育实验。这样特殊的出场背景,使得人们对教育改革中市场机制的发挥条件和作用限度缺少谨慎的思考和理性的判断。因为,相对于西方国家公共教育福利化的市场机制出台背景,中国的义务教育在当时面临着的是公立学校发育不充分、办学资源分布不均的社会现实。这就使得政府在义务教育治理中面临着双重的任务,即不但要有效发挥市场机制的作用,更要构建和完善以福利制为特征的公共教育体制;不但要增加义务教育的选择性,更要将完善和推进“免费政策”作为主要的实施方略;不但要激励民办中小学的有序发展,更要将公办学校的均衡发展作为重要任务。而在当时的制度选择中,政策的天平却被更多地倾向了市场的一方,这由此造成了转制学校的恣意发展和优质学校的创收冲动。

(二)当代中国义务教育利用市场机制动机与目标的独特性

西方“教育市场化”观点在源头上就存在着多样的目的与动机。从历史渊源和思想基础方面看,西方现代革命的基调就是崇尚个人自由、个人奋斗,以及反对政府统治的现代自由主义思想。这一思想由洛克、霍布斯、密尔、卢梭等人奠基。在西方政治哲学传统中,追求可能条件下的个人自由最大化,还成为西方中产阶级向封建皇权要权力、要机会、要发展的重要思想武器。因此,“西方人对平等、自由、民主、人权等概念的理解是私立学校得以维持的理论基础。”㉓“弥补教育经费不足,吸纳社会办学资金”,是西方国家发展私立学校的动机之一,但绝不是唯一动机,甚至也不是主要动机。因为在经历了义务教育福利化洗礼的西方社会,相对于选择性、效率、竞争性、个性化等问题,公立学校的办学经费不足问题已经退居次位。如在美国,“各州对私立学校的营利问题没有硬性、统一的规定。但有一点是需要明确的,绝大多数私立学校是以非营利为基础的。”㉔在德国,“各州对私立学校的资助数额十分可观,个别州的资助款可占这类学校经常性支出的90%以上。”㉕

九十年代以来国家对民办中小学和转制学校发展的支持,以及某些地方政府对优质学校“择校收费”的政策授权都表明,在国家启动义务教育市场机制过程中,尽管包括改革办学体制、增加选择性等多样化的目标得到了强调,但实施的结果是,“吸纳家长和社会教育资源、弥补政府办学经费不足”的作用被最大限度地作了发挥。即在改革者那里,发展民办中小学可以缓解政府投入不足的困难;对那些私人或私人投资的民办中小学而言,获取办学盈余成为主要目的;甚至在某些地方政府和优质学校那里,引入市场机制还可以起到经费创收的特殊功效。这样的市场机制利用动机被杨东平教授称为“单一财政视角。”㉖因为,“到目前为止,我们民办教育主要是定位于拾遗补缺,就是国家的钱不够,它要发展民办教育。但是我们看为什么发达国家,他的政府很有钱,还需要民办教育。民办教育的功能在于通过多样化的体制的竞争,来实现教育模式和培养目标的这种多样化,满足多样化的需求。”㉗正是这样特殊的动机与目的,造成了某些地方政府利用市场机制的简单化、实用化和功利化倾向,并直接助长了转制学校的创收行为和优质学校的牟利冲动。

(三)当代中国义务教育市场竞争主体的独特性

凌驾于公办学校与民办学校之上的“假民办”,成为当代义务教育市场竞争主体中的一个特殊角色。在西方各国义务教育市场机制发挥作用的过程中,教育的竞争主体主要是公办学校和私立学校。其中私立学校的情况比较复杂,既有营利性私立学校、也有非营利性私立学校,还包括政府委托给各类机构管理的私立学校。这些私立学校不但都能够不同程度地享受到政府的财政资助,而且彼此之间处于相对平等的地位。一个不争的事实是,无论在西方教育市场化改革者的论著中,还是在西方各国的办学实践中,均不存在着一类由政府刻意打造、利用名校的资源为政府创收的“非公非私、名公实私、名私实公”的 “假民办”。

最初的“假民办”是指那些在 90年代初期公办学校改制过程中形成的、没有与政府脱离关系、利用特殊的办学条件收取高额学费的转制学校。当国家取缔转制学校的政策出台以后,这些学校并没有“销声匿迹”,而是以一种、或者多种新的、更加隐蔽的姿态出现。如通过名校的“校中校”、名校办分校、公办学校市场化运作等方式发挥作用。简单地说,就是某些地方政府利用家长对优质公办教育资源的渴求心理,将已有的优质公办教育进行放大,并通过“市场包装”的方式,堂而皇之地收取高额费用。“假民办”的出现,使得在公办学校与民办学校这两个竞争主体之间出现了一个特殊的 “第三者”。这个 “第三者”不但让一般的公办学校望尘莫及,也严重挤压了民办学校的生存空间。这不但是因为,“假民办”拥有政府倾斜的优质师资、设备和学校品牌,使得其成为对家长具有强烈吸引力的“优质学校”;还因为,相对于在师资、设备等方面承受着巨大成本压力的 “真民办”,“假民办”在“出售”那些由政府配置的优质教育资源过程中,可以采取 “低于成本”的扭曲价格。这样,相对于“假民办”,“真民办”不但在办学条件上具有先天的劣势,而且在收费价格上也失去竞争力。“假民办”的出现,不仅使得其成为当代中国义务教育治理中市场机制发挥作用的一个具有特殊优势的竞争主体,也使得其成为当代中国诸多教育问题的主要“肇事者”,如愈演愈烈的中小学择校现象,以及由此产生的教育乱收费、教育腐败等问题。

三、重构政府与市场关系,推进义务教育均衡发展的政策思考

当代中国义务教育的发展现状和世界各国义务教育发展的经验启示我们,政府和市场正在成为推进义务教育发展的两种重要的治理工具。犹如政府已经成为义务教育治理结构中“想剔除也无法剔除的一种治理工具”一样,市场也日益成为义务教育发展中“想回避也回避不掉的一种力量”。解构当代中国义务教育阶段公办学校 “择校收费”这一治理难题,推进教育公平,不仅需要继续增加教育供给、均衡教育资源,还要求我们结合中国现阶段的时代特征和教育发展特点,重构政府与市场关系,以形成政府与市场间合理有序的治理机制。

(一)继续增加教育供给、不断均衡教育资源,努力办好人民满意的义务教育

尽管义务教育发展中还存在着 “择校收费”这样的治理难题,但一个不争的事实是,新世纪中国义务教育的治理环境已经发生了根本性变化,这就是国家物质资源的日益充分和供给愿望的持续增强,以及义务教育治理机制的日益完善。国家经济的迅猛发展和综合国力的显著提高,使得中国政府在这个时期比共和国的任何一个时期都更有力量、有能力,为实现“人民教育政府办”的公共教育目标提供财政支持。据统计,我国“改革以来,破天荒地实现了经济长期、持续、快速、平稳增长。1979年—2007年,我国国内生产总值年均增长 9.8%;在基数大大提高的情况下,比 1953年—1978年年均增速 6.1%要高出 3.7个百分点,年均增速提高了60%。”㉘新一届中央领导集体“科学发展观”和“办好人民满意教育”理念的提出,体现了国家发展义务教育的强大决心和热切愿望。新世纪以来国家推进义务教育发展的一系列政策措施,为解决包括“择校收费”在内的义务教育治理难题提供了制度保障。这要求我们必须充分发挥国家供给能力日益强大、供给热情不断增强的时代特点,设计出切合中国实际的义务教育供给、检查机制,倾心办好公办学校,不断均衡教育资源,努力缩小学校差距。

(二)改造 “假民办”,援助 “真民办”,重构政府与市场合理有序的治理机制

综观当下中国日益庞大的择校群体和不断攀升的择校费用,一个不争的事实是,当代中国义务教育治理中,正在诞生着一个具有较强供给能力和对优质教育资源有着强烈渴求心理的家长群体。新世纪,政府在集中精力办好公办学校、满足民众基本教育需求的同时,必须将扶持和发展民办中小学作为发展义务教育的重要指向,将过去拥挤于少数优质学校、并事实上造成教育资源分配不均的择校行为引导到民办学校,帮助民办中小学发展成有特色、高质量的义务教育办学机构。要下决心改造“假民办”,消除对“假民办”在师资、设备等方面的特殊支持,停止“假民办”特殊的招生政策以及与此相关的收费政策,甚至还可以对“假民办”过于优越的教师资源进行分流,用以填平公立学校间的办学差距。尽管这种做法在短期内有降低某些优质学校办学质量的“假象”,但将这种长期以来优质学校建立在剥夺薄弱学校资源基础上、少数人享有优质教育建立在多数人享受劣质教育基础上的“劫贫济富”的“假民办”进行改造,不但有助于缩小公办学校间办学差距,也有利于激励民办中小学的发展、构建政府与市场间合理有序的治理机制。

注释:

①⑧《南京:假民办被叫停》,《人民日报》2005年 5月 19日。

②《国务院关于 “中国教育改革和发展纲要”的实施意见》,《中华人民共和国国务院公报》,1994年第 16期。

③朱世锋、朱怡华主编:《上海市民办中小学教育新探》,百家出版社 1996年,第 81页。

④曾天山著:《义务教育阶段择校生现象剖析》,广西教育出版社 1999年,第 167页。

⑤叶之红、汪明:《对我国公办中小学校改制的调查研究》,《教育发展研究》1999年第 4期。

⑥徐冬青:《市场引入条件下的政府——学校和中介组织》,华东师范大学 2005年博士论文,第 6页。

⑦何东昌主编:《中华人民共和国重要教育文献》,海南出版社 1998年,第 4126页。

⑨《教育部基础教育司负责人指出:名校不能变 “民校”》,《中国教育报》2001年 11月 24日。

⑩《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》, [EB/OL].http://www.edu.cn/20020416/3025058.shtm l,2004-04-16。

⑪《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》,《民办教育研究》2004年第3期。

⑫吴颖民:《从“重点中学”到“优质教育品牌学校”》,《华东师范大学学报(教育科学版)》2008年第3期。