论新时期中国共产党的农村社会保障政策

岳宗福

（山东工商学院 社会保障研究所，山东 烟台 264005）

论新时期中国共产党的农村社会保障政策

岳宗福

（山东工商学院 社会保障研究所，山东 烟台 264005）

改革开放以来，党的社会保障政策经历了由重城轻乡到城乡并重的演进过程。党的十六届六中全会第一次提出了覆盖城乡居民的社会保障体系的发展目标，十七届三中全会首次提出要“健全农村社会保障体系”，表明党的农村社会保障政策已经形成了比较健全的体系，主要包括新型农村社会养老保险政策、新型农村合作医疗政策、农村社会救助政策、农村社会福利和慈善事业政策以及被征地农民社会保障政策、农村军烈属和伤残病退伍军人的优抚政策。

改革开放；农村政策；社会保障

改革开放前，中国农村社会保障主要以社队集体为依托，除了国家提供的救灾救济外，还包括合作医疗、五保供养等内容，属于一种典型的农村集体保障模式。改革开放以后，农村开始推行联产承包责任制改革，社队集体逐渐解体，中国农村集体保障模式失去了其经济基础，开始向社会化保障模式演进。在此过程中，中国共产党的农村社会保障政策成为指导农村社会保障改革的政策纲领。当前，由于建设社会主义新农村的迫切需求，农村社会保障体系建设已经被推到农村公共事业体制改革的前沿。

一、新时期党的农村社会保障政策演进

改革开放初期，由于社会保障改革并没有摆上改革的议事日程，一个涵盖社会保险、社会救济、社会福利的大社会保障概念也没有提出，党的农村社会保障政策的重心在于社会救济及扶贫政策。因此，党的十二届三中全会于1984年10月通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》只是要求：“我们必须对老弱病残、鳏寡孤独等实行社会救济，对还没有富裕起来的人积极扶持，对经济还很落后的一部分革命老根据地、少数民族地区、边远地区和其他贫困地区实行特殊的优惠政策，并给以必要的物质技术支援”[1](P60)。随着改革开放的深入，中央决策层意识到，社会保障也是大问题，是改革中必然提出和必须予以配套改革的重要方面[2](P88)。

1985年9月，党的十二届四中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》（下文简称《“七五”建议》），第一次在党的文献中提出了“社会保障”概念，明确了“社会保障机构要把社会保险、社会福利、社会救济工作统一管起来”的改革方向。《“七五”建议》虽未就农村社会保障政策进行专门的阐述，但在部署“新的社会保障制度”建设任务时特别强调：“城乡个体劳动者的社会保险制度要抓紧研究，进行试点，逐步实施”；“要设立社会救济基金，对城乡低收入户给以适当帮助，使他们的基本生活有所保障”；“优抚救济工作要从单纯生活救济转变为既保障救济对象的生活，又注意扶持他们发展生产、勤劳致富”；“要广泛动员社会力量，积极开展扶贫工作”[1](P73)。显然，农村社会保障的重心仍然在于社会救济及扶贫，但《“七五”建议》已经开始关注农村个体劳动者的社会保险问题。

1990年12月，党的十三届七中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》（下文简称《“八五”建议》），指出“建立健全养老保险和待业保险制度，逐步完善社会保障体系”，是现代化社会的一个重要标志，也是推动企业改革、适应人口老龄化和促进计划生育的一项重要措施。关于农村社会保障问题，《“八五”建议》除了依然强调社会救济及扶贫工作之外，第一次开始专门关注农村老年保障问题，明确要求：“在农村采取积极引导的方针，逐步建立不同形式的老年保障制度”[1](P89)。

1993年11月，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确了社会保障制度是中国社会主义市场经济体系的五大支柱之一，清晰界定了“社会保障体系”的内涵包括“社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障”，并将“城乡居民的社会保障办法应有所区别”确定为社会保障改革的一项重要原则。根据该决定，党的农村社会保障政策的重心集中于两个方面：一是养老保障问题，要求“农民养老以家庭保障为主，与社区扶持相结合，有条件的地方，根据农民自愿，也可以实行个人储蓄积累养老保险”；二是医疗保障问题，要求“发展和完善农村合作医疗制度”[1](P138)。

2002年11月，党的十六大报告进一步指出“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系”是社会稳定和国家长治久安的重要保证，社会保障制度建设被提到前所未有的高度。党的十六大报告除要求“发展城乡社会救济和社会福利事业”之外，特别强调“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”，明确将农村最低生活保障制度纳入党的农村社会保障政策。为了贯彻党的十六大精神，党的十六届三中全会于2003年10月通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求“加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系”，“农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合；有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度”[3]。

2004年9月，党的十六届四中全会通过《中共中央关于加强执政党能力建设的决定》，首次站在构建社会主义和谐社会的高度，从加强社会建设和管理、推进社会管理体制创新的角度，提出了“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”的目标[4](P73)。2005年10月，党的十六届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出要“完善社会保障体系”，要求“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”[5]。当时，由于中国广大农村地区还没有条件与城市一样全面落实最低生活保障制度，因此强调应坚持从实际出发，在地方财力允许的范围内积极进行探索。

2006年10月，党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，将十六届四中全会提出的“社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”的发展目标确定为“覆盖城乡居民”，要求“逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”，从而“第一次提出了覆盖城乡居民的社会保障体系的发展目标”[6]。十六届六中全会从建立“覆盖城乡居民的社会保障体系”的目标出发，系统阐述了党的农村社会保障政策：逐步建立农村最低生活保障制度，有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度；加快推进新型农村合作医疗；加强对困难群众的救助，完善农村五保供养、特困户救助、灾民救助等制度；发展以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利，完善优抚安置政策；发扬人道主义精神，发展残疾人事业，保障残疾人合法权益[7](P20-21)。

2007年10月，中国共产党第十七次全国代表大会召开，大会的政治报告《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》明确将建立覆盖城乡居民的社会保障体系列为“加快推进以改善民生为重点的社会建设”的一项重要任务，并对社会建设作了全面部署：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”[8]。这是中国共产党着眼于发展中国特色社会主义、推动社会保障科学发展作出的重大决策和部署。

社会建设作为中国特色社会主义事业总体布局的重要组成部分，与人民的幸福安康息息相关。党的十七大报告“将社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体，发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的总体布局，并强调以改善民生为重点加快推进社会建设，这是我们党对中国特色社会主义事业的新认识、新概括”[9]。同时，十七大报告将“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”列为以改善民生为重点的社会建设的一项重要任务，也是中国共产党对于中国社会保障事业的新认识。

基于上述新认识，党的十七大报告对于“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”提出了新的任务，总体目标是：坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的指导方针，“以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”。党的十七大报告首次明确中国“覆盖城乡居民”的社会保障体系概括为三项基础制度（社会保险、社会救助、社会福利）、三项重点制度（基本养老、基本医疗、最低生活保障）和两项补充制度（慈善事业、商业保险），这是中国共产党关于社会保障政策的新概括。

二、新时期党的农村社会保障政策的基本内容

为在农村地区贯彻落实党的十七大报告作出的“加快推进以改善民生为重点的社会建设”的战略部署，党的十七届三中全会于2008年10月通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，指出：“建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”[10]。其中，第一次明确提出了“健全农村社会保障体系”的政策要求，总体目标是“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系”[10]。

第一，按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度（以下简称新农保），创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。新农保是相对于原来以个人缴费为主、完全个人账户设计的农村社会养老保险（以下简称老农保）而言的新型制度安排，新农保与老农保相比较，其主要不同点在于两个方面：一是费用来源不同，老农保以“个人缴费为主”，新农保以“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合；二是基本模式不同，老农保采取“完全个人账户”的制度模式，新农保采取“社会统筹与个人账户相结合”的制度模式。国务院决定从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，并发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，要求：2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

第二，巩固和发展新型农村合作医疗制度，提高筹资标准和财政补助水平，坚持大病住院保障为主、兼顾门诊医疗保障，完善农村医疗救助制度。根据2009年4月公布的《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《国务院关于印发〈医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）〉的通知》的部署：要逐步扩大基本医疗保障覆盖面，从2009到2011年新型农村合作医疗参保率要提高到90%以上；逐步提高新农合筹资标准和保障水平，2010年各级财政对新农合的补助标准提高到每人每年120元，并适当提高个人缴费标准；逐步提高新农合对政策范围内的住院费用报销比例，逐步扩大和提高门诊费用报销范围和比例，将新农合最高支付限额提高到当地农民人均纯收入的6倍以上；新农合统筹基金当年结余率原则上控制在15%以内，累计结余不超过当年统筹基金的25%；要完善农村医疗救助制度，有效使用救助资金，简化救助资金审批发放程序，资助农村低保家庭成员、五保户参加城镇居民医保或新农合，逐步提高对经济困难家庭成员自负医疗费用的补助标准。

第三，做好被征地农民社会保障，做到先保后征，使被征地农民基本生活长期有保障。被征地农民是指因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口。做好被征地农民社会保障工作，是落实科学发展观和体现共建共享的重要政策，也是实现城乡统筹发展和维护社会和谐稳定的紧迫要求。党中央、国务院高度重视被征地农民的社会保障问题，将做好被征地农民社会保障工作作为改革征地制度、完善社会保障体系的重要政策。2006年4月，国务院办公厅发出《转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，对被征地农民社会保障问题作出了明确规定，要求各地要按照统筹城乡就业和社会保障制度建设的要求，根据适应当地经济社会发展水平、政策可衔接、政府财力能承受、被征地农民生活水平不降低、简便易行等原则，合理确定被征地农民的社会保障水平。同年9月，国务院又发出《关于加强土地调控有关问题的通知》，明确指出“社会保障费用不落实的不得批准征地”，要求被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿费用，不足部分由当地政府从土地有偿使用收入中解决。2007年3月，第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》更是从基本法层面对安排被征地农民的社会保障费用作出了规定。

第四，健全农村社会救助制度，完善农村最低生活保障制度和农村受灾群众救助制度，全面落实农村五保供养政策。在农村低保制度方面，要加大中央和省级财政补助力度，做到应保尽保，不断提高保障标准和补助水平，要积极探索建立农村低保制度的措施和办法，已经建立农村低保制度的地方要不断巩固完善，尚未建立的地方要积极创造条件，加快步伐，最终使符合条件的农村居民都纳入到农村低保制度之中，要通过健全农村低保制度，编织好保障农村居民基本生活的最后一道“安全网”。在农村五保供养制度方面，要合理确定并公开五保供养标准，严格按照标准落实供养经费，真正把农村五保老人的衣、食、住、医、葬等问题解决好，确保供养水平达到当地村民平均生活水平。在灾民救助制度方面，重点是增加资金投入，提高倒塌房屋和救灾口粮的救济标准，解决灾后重建和灾民生活安排问题，全力做好地震灾区农村恢复重建工作，同时要支持和鼓励灾民自力更生和群众互助。

第五，发展以扶老、助残、救孤、济困、赈灾为重点的社会福利和慈善事业，发展农村老龄服务，促进农村残疾人事业发展，完善优抚政策。一是发展农村老年人社会福利事业，为农村无劳动能力、无生活来源、无赡养人的老年人和生活困难的老年人提供无偿或低收费服务，保障他们的基本生活。二是发展农村助残社会福利事业，加强农村残疾预防和残疾人康复工作，要采取临时救济和集中供养以及兴办残疾人福利安养机构等福利措施，对农村残疾人提供照顾，应抓紧建立完善贫困残疾人基本医疗和康复体系，逐步扩大贫困残疾人接受康复服务的受益面。三是发展农村救孤社会福利事业，要合理确定供养标准，为农村残疾儿童、孤儿和弃婴提供福利设施和服务，加强儿童福利院、孤儿院建设，提高孤儿养育水平。四是大力发展慈善事业，要积极培育农村慈善组织，加强农村慈善队伍建设，加强农村慈善组织的能力建设，支持社会力量在农村兴办慈善福利机构，增强全社会慈善意识，为农村困难群体提供更多的帮助。五是完善优抚政策，落实好农村军烈属和伤残病退伍军人等优抚政策。

三、结语

党的十二届四中全会在《“七五”建议》中提出的社会保障政策呈现城乡不分、先城后乡、重城轻乡的明显特点；十三届七中全会在《“八五”建议》中提出的社会保障政策开始出现专门关注农村社会保障的内容，但先城后乡、重城轻乡的特点依然明显；十四届三中全会将“城乡居民的社会保障办法应有所区别”确定为社会保障改革的一项重要原则，由此开始党的社会保障政策中涉及农村地区的内容显著增加；十六届六中全会第一次提出了覆盖城乡居民的社会保障体系的发展目标，这表明党的社会保障政策已经进入了“城乡并重”的时期。在建设社会主义新农村的背景下，党的十七届三中全会第一次提出要“健全农村社会保障体系”，这标志着党的农村社会保障政策已经形成了比较健全的体系，主要内容包括以新型农村社会养老保险制度为依托的基本养老保障政策，以新型农村合作医疗制度为依托的基本医疗保障政策，以农村居民最低生活保障制度、农村五保供养制度和灾民救助制度为重点的社会救助政策，以扶老、助残、救孤、济困、赈灾为重点的社会福利和慈善事业政策，以及被征地农民社会保障政策、农村军烈属和伤残病退伍军人的优抚政策。

［1］劳动和社会保障部、中共中央文献文献研究室.新时期劳动和社会保障重要文献选编［M］.北京：中国劳动社会保障出版社、中央文献出版社，2002.

［2］高书生.社会保障改革何去何从［M］.北京：中国人民大学出版社，2006.

［3］中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/zhengfu/2003-10/22/content_1136008.htm.

［4］中央保持共产党员先进性教育活动领导小组办公室.保持共产党员先进性教育读本［M］.北京：党建读物出版社，2004.

［5］中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2005-10/18/content_3640318.htm.

［6］吴邦国.构建社会主义和谐社会的纲领性文件［A］.本书编写组.《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》辅导读本［C］.北京：人民出版社，2006.

［7］本书编写组.《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》辅导读本［M］.北京：人民出版社，2006.

［8］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗［A］.本书编写组.十七大报告辅导读本［C］.北京：人民出版社，2007.

［9］魏礼群.加快推进以改善民生为重点的社会建设［A］.本书编写组.十七大报告辅导读本［C］.北京：人民出版社，2007.

［10］中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2008-10/19/content_10218932.htm.

责任编辑：学 诗

责任校对：世 玲

On the Social Security Policies in the Rural Area

Yue Zongfu

Since the reform and opening up,the social security policies of the Communist Party of China has been transformed from"focusing on the urban while ignoring the rural"to"paying equal attention to both the urban and rural area".The sixth session of the 16th Party Congress for the first time put forward the goal of the overall social security system in both urban and rural area.The third session of the 17th Party Congress plans to improve the social security system in the rural area,signifying that the social security system has been fundamentally established.This system mainly include social endowment insurance,cooperative medical service,social assistance,social welfare,charitable undertakings and social security for the farmers whose land has been requisitioned,the assistance to the relatives of army soldiers and martyrs and to the disabled veterans.

reform and opening up;Communist Party of China;rural policies;social security

F323.89

A

1673-1573（2010）02-0033-04

2010-02-10

岳宗福（1967-），男，山东成武人，山东工商学院社会保障研究所所长，副教授，博士，研究方向为社会保障政策与立法。