建立我国律师参与地方立法辩论制度的探索

李艳波

(广东商学院 法学院,广东 广州 510320)

建立我国律师参与地方立法辩论制度的探索

李艳波

(广东商学院 法学院,广东 广州 510320)

立法是建设法治社会的逻辑起点,法律的质量直接关系到法治建设的水平和成效。立法辩论制度作为立法体制的重要组成部分,符合“科学立法、民主立法”的立法原则。律师参与立法辩论,有其职业特殊优势。建立具有中国特色的地方立法辩论制度,对于进一步完善我国地方立法程序,探索地方立法途径,特别是对于提高地方立法质量具有重要意义。

律师;立法辩论;地方立法

2008年 9月 9日下午,深圳市人大常委会举行《深圳经济特区无线电管理条例 (草案)》立法听证会。这次听证会第一次引入了辩论机制,近40位律师、各类利益主体代表就相关热点问题展开了激烈辩论。2009年 7月 3日上午,在江苏省西康宾馆举办的《江苏省城乡规划条例 (草案)》立法辩论会上,8位律师代表不同利益主体展开了激烈交锋。省政府引入律师团为各大利益主体公开进行立法辩论的方式,在江苏是首次,在全国亦是第一次。

这种“开门立法”的做法无疑是符合科学立法、民主立法的立法原则的大趋势的。究竟何为立法辩论?律师参与立法辩论究竟有何优越性?律师参与立法辩论的具体模式究竟应该如何设计?这些都是关乎能否立一部好法、立一部“善法”的关键,也是我们在今后立法工作中必须思考的问题。

一、立法辩论的涵义及我国目前立法辩论的现状

(一)立法辩论的涵义

立法辩论的理论渊源可追溯至英美法系的自然正义原则:允许对方申辩或者听取对方意见。该原则最初仅适用于司法程序,要求法官在作出判决前必须通过公开审判,就事实问题和法律问题听取当事人和证人的意见。后来法官通过判例将这一原则适用到所有案件中,并成为约束行政机关行政活动的程序规则,在此基础上又逐渐发展成对当代社会有着重要意义的立法辩论制度。

作为利益博弈的形式,立法辩论与当前盛行的立法听证、立法讨论、立法论证、立法座谈等立法形式有所不同。听证会、讨论会、论证会、座谈会主要侧重在根本利益一致的预设情况下的协商、阐明理由,甚至可能演变为立法者 (国家公权力)对社会公民 (私权利)的说教。立法辩论则是不同权力来源的立法者之间的交流,更强调辩论各方地位的平等、话语权的平等。为了准确理解“立法辩论”,本文采用如下定义:立法辩论是指由立法者选出不同权力来源的、代表不同利益群体的代表在立法会议上地位平等地发表对拟制定的法案进行支持或反对或表明其他态度的陈述和辩论,并能影响到立法者对法案的态度的一种立法活动。

(二)我国目前立法辩论的现状

目前立法辩论在中国处于初步探索阶段,只有个别省市的地方立法进行了实践。从已有的地方实践中,我们发现现阶段立法辩论制度中存在着一些值得探讨的问题。其中最大的问题来自参与立法辩论的主体,一方面,这些主体是由立法机关挑选的相关利益代表,他们往往不具备专业的法律知识和立法知识,辩论的结果不能保障立法质量的提高,不能体现科学立法的立法原则;另一方面,这些主体在辩论时不能够坚持中立性,他们大多都代表着某些政府部门或者机关的利益,这也是造成地方立法腐败现象的根本原因,实际上也违背了民主立法的立法原则。

从深圳和江苏目前的改革来看,拟定参与立法辩论的既有部分执掌立法审议权、表决权的人大组成人员,也有专家、公众代表等公民群体。这样的立法辩论虽然参与面更广,但过去见过的“立法听证”等民主机制,也大体具有类似的功能,而且这样的辩论主体在立法辩论过程中往往就会出现诸如立法腐败、立法辩论不够专业等问题。因此,立法机关首先更应当构建起律师参与立法辩论的立法机制。

二、律师参与地方立法辩论的优越性

在许多法治发达的国家,律师在作为立法者和民意代表者在国会议员中占有很高的比例。[1]科学分析律师参与立法辩论的必要性,建立我国的律师参与地方立法辩论制度,发挥律师职业在立法辩论中的优越性,应当是我国现阶段完善科学立法、民主立法的有效途径。

(一)律师专业的法律知识能为提高立法质量

提供保障

目前的人大立法体制中,是由人大代表和人大常委会组成人员来讨论表决法案。人大代表和常委会组成人员的知识结构不尽合理,整体法律素质不高,而且多数人是兼职,在其他部门担负着繁重的工作。所以他们往往不能充分有效的行使立法权,履行好立法职责。而且,人大代表中的法律专家和其他专家甚少,立法专家更是凤毛麟角,期望多数人大代表能够适应我国现代化立法工作的需要,真正履行好自己的立法职责,恐怕还有较大差距。[2]247而律师具备的专业的法律知识和优越的逻辑思维能力,可以在立法中使用规范法律语言,科学设计草案文本,达到立法的科学性要求。不仅如此,律师参与地方立法辩论还能纠正时下一些地方搞“花瓶”式立法的不良倾向,增强地方法律的可操作性。[3]律师由于始终处于法律实践的最前沿,对法规的弱点和不足最为了解,其辩论意见针对性和操作性强。这种丰富的实践经验能够帮助律师更加充分地对立法中某些重大问题或者有争议的事项进行充分的辩驳,使得最终制定出来的文本内容更具有操作性。

(二)律师职业有中立性品格

专业的执业律师不仅具备丰富经验和渊博的法律知识,而且能在立法过程中平衡各方利益。从公正的角度看,律师比以往的立法主体更具备立法资格和优势。律师尽管在法庭辩护和民事代理上站在委托人的立场,但在立法上则明显具有利益相对中立的超脱特点。由地位相对超脱、利益相对中立的律师参与,可以在一定程度上有效克服由行政主管部门负责起草的传统做法导致的部门利益垄断倾向,防止行政立法和地方立法中的立法腐败现象,并能够对只注重小团体利益甚至地方保护主义的情况加以扼制。[4]

(三)律师有娴熟的辩论技巧

立法活动的科学性需要关注利益博弈的存在,并注意提供利益博弈的形式和舞台。通过利益博弈,在立法活动中可以听到不同的声音,进而确立、认可和保障多元化利益的法律地位。而辩论正是达到这种目的的一种有效形式。律师因其职业的特性,能够推动立法博弈的规范化和有序化,避免立法过程陷入无休止的利益争吵。与那些稍显“感性”的利益主体相比,律师具有职业上的理性优势,善于促成谈判和达成妥协,在充分维护其所代表的主体利益的同时,还能够维持立法辩论的伦理底线,从而促使立法博弈向规范化和有序化方向发展,形成一种理性的立法博弈文化。[4]

(四)律师参与立法辩论更有利于法律的实施

和人们的自觉遵守

一个品质优良的法对人们会产生良好的影响。如果我们所立的法能真实、准确地反映人们的利益和要求,符合社会实际和客观规律,人们就会积极、自觉地去遵守它;如果我们所立的法既准确、严谨,又言简意赅、通俗易懂,人们就能准确地把握它,遵守它。[5]而通过立法辩论的法案,一方面在社会上达到了法制宣传的法律效果和社会效果,另一方面因为法案的通过是有律师参与的,所以人们认为这样的法案是利益博弈之后的结果,更愿意积极地、自觉地去遵守它。这与我们建设法治国家的意愿是一致的。

三、我国建立律师直接参与地方立法辩论的模式

目前,通过征求公民立法意见的立法座谈会、立法听证会、媒体开展立法讨论会等,已经为公民参与立法提供了广阔的意见渠道。然而在立法机关内部,立法辩论程序却付诸厥如,各级人大审议立法案时,即便有不同观点表述,也与互动、即兴的立法辩论有着天壤之别。且一些立法机关常采取分组审议的方式,各组之间单独进行交流,不同意见难以在全体审议会议上形成全面交锋。[6]

当然,资产阶级的立法目的和性质与我国的立法目的和性质有质的区别,其立法辩论制度的具体做法我们不能照抄照搬。[7]建立具有中国特色的地方立法辩论制度,对于进一步完善我国地方立法程序,探索地方立法途径,特别是对于提高地方立法质量,无疑是有意义、有价值的。

(一)参与立法辩论律师的选拔

律师参与立法辩论制度能否真正实现科学立法、民主立法的设计目的,在很大程度上要取决于参与立法辩论的律师的素质和发挥的作用,而参与立法辩论的律师的选拔制度无疑是至关重要的。参与立法辩论的律师按照是否常任可以分为常任立法辩论律师和非常任立法辩论律师。常任立法辩论律师可由地方人大从本地律师队伍中公开选拔,经过专业笔试、综合面试、职业道德考评等方式确定,确定的律师应是能够涵盖较多专业领域的执业律师,如房地产、金融、保险、证券,拆迁补偿、物业等。非常任律师是指在本地人大或人大常委会拟制定一些专业性极强的法案前,先行公布拟制定法案的相关信息,然后向社会公开选拔只参加本法案辩论的律师。其产生可以通过个人向本地律师协会自荐,再由律师协会向地方人大专门委员会推荐;也可以在公布拟制定法案的相关信息之后,允许一定数量的民众参与旁听,如果旁听人数中 10人以上认为应该派代表他们利益的律师参与立法辩论,则可以向地方立法机关提出申请,由当地的地方法律援助机构派出律师参与。选拔的律师必须是在本地某一律师事务所执业的的执业律师,并且这类律师事务所不能是国家出资设立的律师事务所。这是为了做到不使参与立法辩论的律师又变相地成为国家或地方政府的“喉舌”。

(二)立法辩论的程序规则

1.举行立法辩论的时间。我国《立法法》对法律、行政法规的制定规定了“三读程序”,地方性法规、规章则参照法律、行政法规的程序制定,目前大多地方的立法机构根据自己的立法权限颁布的立法条例也都规定了类似的“三读程序”。因此立法辩论的时间可安排如下:在常务委员会会议第一次审议地方性法规草案前,由有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构负责举行立法辩论;在常务委员会会议第一次审议法规草案后,由法制委员会举行立法辩论;经主任会议决定,也可以联合举行立法辩论会。一般情况下,一部法案的制定至少经过常委会会议第一次审议前后两次立法辩论。特殊情况下,如果法案的制定异议较小,也可以只经过一场立法辩论。

2.举行立法辩论前的准备。辩论前的准备主要包括:(1)拟制定法案的公布。立法机关应当在立法辩论会举行 10日前,在本地网络、平面媒体等上面公告拟制定法案的内容和立法辩论会的相关信息。(2)民情民意的收集整理。立法辩论需要律师对法案有比较深刻、全面的理解,了解法案提出的背景、目标、利益取舍、体系地位。在辩论背后,实际上考验的是对社会各类信息的掌控程度。没有信息资料的积累,是无法言之有理、辩之有据的。(3)非常任律师的选拔。(4)法规案中的重大问题及个别有争议的条款的公布和辩论各方人员的确定。

3.立法辩论过程中的具体规则。辩论过程中的具体辩论规则的设计直接关系到辩论过程能否真正实现地位平等辩论,辩论发言是否充分、理智,以及辩论对结果能否产生公正效果。立法辩论应当采用私权利代表律师先发言,公权力机关代表律师后发言的原则,辩论应当具体分为立论环节、攻辩环节、自由辩论环节、旁听人提问环节、总结陈词环节。每一环节都要设置好时限,以免一场立法辩论会时间过久,导致立法效率低下问题。

4.立法辩论的记录及其效力。由于参与辩论的律师代表是没有表决权的,所以,辩论中提出的修改意见,能否最终反映到立法草案中去,关键要靠立法辩论的记录。立法辩论效力的规定应首先着眼于对其形式意义的强调,即辩论是法律草案进入正式审议和表决程序的必要前置程序,在此基础上,辩论结果应是进行正式审议和表决的重要参考依据。

经过辩论后,一方面,辩论结果应当通过媒体转播或者通过书面记录然后向社会公布,使结果能够被社会知晓。另一方面,应当在法律案的表决环节上建立个别条款单独表决的制度。凡是审议过程中代表或常委会组成人员有重大分歧的条款,进入表决环节以后,应当先表决这些特定条款,然后再就整个法规草案进行表决。[2]251

(三)立法辩论的范围

深圳挑选了颇具专业性的“无线电管理条例”这样一部法规草案来进行试点,可见地方立法机关所持的谨慎态度。《江苏省城乡规划条例 (草案)》的立法辩论则更能引起社会的关注和广泛参与,这无疑是一个巨大的进步。立法辩论制度符合立法的程序性要求,立法机关在以后的实践中可以大胆尝试,将更多切实关乎民生利益,涉及社会重大问题的立法事项举行立法辩论。比如在涉及市民切身利益的事项上——拆迁赔偿、城市规划、公共服务和城市交通等,让相关利益群体开展立法辩论,使立法真正反映民意,贴近民意,以民意为依归,真正实现民主立法的立法目的。

让不同的声音在讨论中走向真理,是现代民主政治的核心价值。立法作为高层次的公共决策,面临日趋激烈的矛盾和冲突,而立法辩论这一民主程序,恰恰为充分表达、公平博弈提供了最大的空间,而在立法辩论基础上达成的立法共识,是提高立法质量的根本。[8]很多地方性立法成效不大,根源在于立法过程没有充分开放,搞“关门立法”,使立法更多代表部门利益或特殊群体的利益。江苏在全国首创律师参与立法辩论的制度,通过开放性辩论,由律师代表不同利益群体表述自己的诉求是推进立法民主,扩大公众参与公共决策的创新举措,值得肯定。

[1]骆绪刚.试论律师直接参与立法[J].甘肃政法学院学报,2007(1):60-61.

[2]俞永生.论改革完善中国地方立法程序[M]//北京大学立法研究中心.立法研究 (第 1卷)北京:北京大学出版社,2004.

[3]傅达林.律师参与地方立法有助摒除行业利益 [EB/OL].(2006-06-19)[2010-03-12].h ttp://gd.new s.sina.com.cn.

[4]傅达林.律师参与立法辩论使立法博弈更显充分[N].中华新闻报,2008-10-31(E04).

[5]张文显.法理学 [M].北京:高等教育出版社,北京大学出版社,2007:245.

[6]伟民.以立法辩论促立法质量 [J].政府法制,2008(16):41.

[7]吴斌.建立地方立法辩论制度刍议[J].人大研究,1997(5):67-69.

[8]姜军.立法辩论:值得关注与期待的举措 [N].江苏法制报,2009-10-23(1).

Estab lishm en t of System of Ch ina’sLawyer s Par ticipa te in the Loca l Legisla tion Deba te

L IYan-bo

(Schoo l of Law,Guangdong Un iversity of Business Stud ies,Guangzhou 510320,Ch ina)

Legislation is the logical starting point of building society ru led by law,so the quality of law p roduction touches directly on the level and effectivenessof law construction.A s an important part of legislate system,legislation debate consistent w ith the p rincip le of“democratic legislation and scientific legislation”.Law yersparticipate in the local legislation debate have their special p rofessional advan tages.To estab lish the system of local legislation debate w ith Chinese characteristics,for further imp rovem ent of the local legislation p rocedures,to exp loreways to local legislation,especially for imp roving the quality of local legislation,of great significance.

law yers;legislation debate;local legislation

D 926.5

A

1672-3910(2010)05-00101-04

2010-04-08

李艳波 (1985-),男,河南辉县人,硕士生。