刍论我国高校财务管理体制的缺失及其优化

周 琳

(湖南人文科技学院计划财务处，湖南娄底417001)

刍论我国高校财务管理体制的缺失及其优化

周 琳

(湖南人文科技学院计划财务处，湖南娄底417001)

我国高校财务管理在领导体制、运行机制、保障机制等方面存在突出的问题。具体表现为:观念落后、预算管理不科学;体制不畅通、人员素质偏低;决策体制和监管机制不完善;考核机制不完善、奖惩机制不健全。必须对我国高校财务管理体制、领导及决策体制、财务运行机制、内部财务保障机制几方面进行优化，才能提高我国高校财务管理水平。

高等院校;财务管理;资产配置

作为一个以知识经济发展为主轴的世纪，21世纪是一个竞争激烈的时代。肩负着传承知识、创造知识的历史使命，高校己成为各国知识创新与人力资源的竞技场，高校竞争力也就成为各国竞争力的重要指标。作为一种高成本的教育，高校的办学必须有健全的财务管理体制作为基石，才能发挥其最大的效用。然而，我国现行的高等院校财务管理体制相对滞后，影响了高校办学自主权的充分发挥，也束缚了我国各类高等院校的健康发展［1］。因此，有必要在深入剖析我国高校现行财务管理体制问题的基础上，探讨高校财务管理体制的创新与优化问题，推进我国高校向“自主的大学”目标健康迈进。

一 我国高校财务管理体制的发展

伴随着我国高等教育投资体制改革及相关财务、会计制度的出台，我国高校财务管理体制改革不断深化，并呈现出三个主要的阶段:

(一)投资主体单一化阶段(1949——1979)

这一阶段，政府是高等教育唯一的投资主体，财政拨款是高校的主要资金来源，“统收统支、分级包干”也就成为这一时期高校的主要财务管理体制。统收统支的政府投资模式，尽管体现了政府对高等教育事业的关心与重视，但容易出现政府对高校资金的挤占和挪用的问题，以及高等教育办学模式的“条块分割”，还可能因政府财力限制而影响高等教育事业的发展。

(二)投资主体向多元化转化阶段(1980——1993)

这一阶段，高等教育经费由中央财政按计划下达，部属院校经费由中央负责，地方院校由地方财政负责，各地可根据本地区特征调整高等教育的结构。这些措施在一定程度上调动了地方办高等教育的积极性，对改革地方高校办学

条件有积极的推动作用。

(三)投资主体多元化阶段(1993——)

随着我国中央、地方分税制改革的推进，高等教育投资体制改革为以各级财政拨款为主、依法征收教育附加费、发展校办产业，通过多途径筹资以调动各方的办学积极性。与此同时，高校教育经费分配方式从以前的“基数加发展”的渐进式方法改为“综合定额加专项补助”的方法，实现了高校教育经费资源的优化配置，推动了我国高等教育事业的发展［2］。近年来，随着各类经济活动的日趋复杂化，高校财务管理也由过去单纯的收支流量核算调整为以提高经济效益为中心，对全校资金、资产流量和存量进行全方位、全过程核算和监控，并进行相应的财务预测、决策、计划、控制和分析，客观上要求不断强化财务管理工作，健全高校财务管理体制。

二 我国高校财务管理体制中存在的问题分析

改革开放以来，我国高校财务管理体制的一系列改革措施，使得高校拥有越来越多的主权，拓展了高校的融资渠道，调动了高校的办学积极性。但是，由于受计划经济模式的影响，我国高校财务工作的重心长期偏重于会计核算，致使财务管理体制面临诸多矛盾，突出表现在以下几个方面:

(一)领导体制方面存在的问题

根据《高等教育法》的有关规定，作为依法独立自主办学的法人实体，高校的校(院)长是学校的法人代表，应该对学校各项目工作(包括财务工作)承担总的责任;《高等学校财务制度》第六条也明确规定:“高等学校财务工作实行校(院)长负责制。”实践中，大多数高校确实建立了校(院)长负责制的财务管理体制，但随着高校办学形式的多元化、筹资渠道的多样化、办学规模的扩大化，高校财务管理工作日趋复杂化［3］。由“校(院)长负责高校财务管理工作”的模式已经越来越难以适应高校发展的需要。此外，在现行的高校管理体制下，还存在高校经济责任制难以落到实处，领导资产管理观念淡薄、资产配置不合理、教育资源浪费严重，以及财务管理领导风险意识缺乏等诸多问题。

(二)运行机制方面存在的问题

随着高等教育管理体制改革力度的不断加大，特别是高校办学自主权的提高，在高校出现了一系列新矛盾，突出表现在预算管理不严格、收费管理不规范、资金挪用挤占问题严重等多个方面。就高校财务管理而言，主要存在以下问题:(1)筹资观念落后、筹资渠道单一，无法适应筹资渠道多元化的要求，也容易造成社会财富的巨大浪费;(2)资金分配不合理、使用效率低下，特别是由于资金分配激励机制的缺失，以及经费支出比例不合理，导致资金浪费问题严重;(3)账外资金循环问题突出。高校账外资金循环，容易导致学校资源的流失、校内经济秩序的混乱，以及收入分配不公、腐败严重等问题。特别是受经济利益的驱动，有的部门受经济利益驱动，习惯于以职能为资源、以权力为优势、以高校资产为资本，各自为政，可能导致高校政令不通，工作扯皮，甚至出现工作人员间互相推诿现象［4］。

(三)保障机制方面存在的问题

高校内部控制制度，是为保护高校的财产安全和完整、确保高校会计工作质量、严防经济犯罪而建立的财务管理制度。目前，各高校普遍重视资金的筹措，而忽视信贷资金的分配与偿还;普遍重视财政性经费的内部控制，而忽视对预算外收入的内部控制;普遍重视本级资产管理，而忽视二级机构的资产管理。正是由于高校内部控制制度欠完善，导致高校资产的流失、浪费、减值与低效利用;其次，由于高校财务“所有者缺位”问题的存在，导致了高校财务监控机制的缺失。高等教育主要由政府出资，作为高校净资产的终极所有者，政府并不要求高校偿还其资产，也不要求分享有关经济利益，而是将这些资产交付给高校经营、管理［5］。由于高校代表政府独立地行使其法人权力，而不承担具体的受托责任，高校资源也就缺乏相应的监管，极大地弱化了高校财务管理的功能。

三 我国高校财务管理体制问题的成因分析

根据我国高校财务管理体制中存在的问题，笔者认为，问题的成因可以概括为以下几个主要的方面:

(一)财务观念落后、预算管理不科学的影响

长期以来，我国高校秉承的是以“报帐型”为主导的财务管理理念，在具体工作中的表现，一是财务管理工作的重点停留在传统的记帐、报帐、算帐等方面，过于强调服务职能，而忽视了内部资金的合理运作与有效管理;二是财务管理目标主要集中于日常的资金收付、分配使用等层面，忽视了资金运作和风险管理，难以实现资产的优化配置目标;三是财务风险管理意识不强，财务管理观念陈旧。在财务预算管理方面，传统的高校财务预算管理模式存在多方面的问题:一是预算目标的确定与实际的结合缺乏紧密性，财务预算编制方法缺乏科学性;二是在预算执行过程中，由于预算编制与预算执行的脱节，经常出现预算下达不及时、执行慢等矛盾;三是在预算控制和监督方面，由于控制不严格，经常出现预算编制粗、预算计划落实困难等问题，常常出现业务部门认为事情紧急待办，而财务处却因资金短缺而拒绝的现象，导致业务部门与财务部门工作不协调问题的出现。

(二)财务组织体制不畅通、财务人员素质偏低的影响

作为高校的校级财务管理机构，高校财务处主要负责高校内部的经济管理活动。由于有的高校财务机构常常因岗位设置、人员配置欠妥当，业务交叉复杂，会计人员职责不明确，财务活动的事前审核、事中复核、事后监督没有真正落实等问题，导致财务组织管理体制不畅通。与此同时，高校财务人员素质偏低，无法充分发挥其应有的作用，直接影响到高校财务工作的质量和服务水平。高校财务人员素质偏低，主要反映在三个方面，即:财务人员的政策业务素质差，不完全熟悉国家的财经法律、法规和规章制度，不能很好地掌握本行业的业务、财务的有关知识和技能;财务人员的政治素质较差，在一些经济问题出现后不能坚持原则，甚至视而不见，缺乏主动纠正违反财经纪律和财务制度行为的积极性;财务人员职业道德素质不高，影响其对业务的主观判断能力及技术规范的执行能力，缺乏坚持原则的精神和勇于执法、守法、护法的责任感［6］。

(三)高校财务决策体制和监管机制不完善

近年来，尽管各级政府对高等教育的重视和支持力度不断加大，但随着高等教育大众化的快速发展，受国家财力限制，资金越来越成为制约我国高校发展的重要因素。因此，在资金不足、经费紧缺的条件下，如何合理安排资金、实现资金资源的优化配置显得尤其重要，而学校高层领导的经济决策则直接决定着资金资源的合理配置。然而，由于经济决策机构不健全、决策体制不完善所导致的高校经济决策失误的问题屡见不鲜，突出表现在三个方面:一是经济决策中的各种信息资料往往带有较强的主观成分，客观公正性不强;二是经济决策制定过程中缺乏广大群体的参与，决策的科学性、可行性有待考究;三是经济决策难以充分发挥提高学校预算资金效益的功能，在一定程度上造成了经济决策的偏颇，甚至是失误。另一方面，就内部监管而言，监督职能是高校会计工作的基本职能之一。高校会计监督涉及到各方面的经济利益关系，要求财务人员以财经法律、法规为依据，切实维护国家、社会和本单位的利益。但在实践中，有的高校财务工作存在监督不力、内部牵制机制不健全、会计工作秩序混乱、假帐泛滥、信息失真等诸多问题，甚至出现账外账、小金库现象，不仅导致了国有资产的流失，也败坏了社会风气。

(四)财务考核机制不完善、奖惩机制不健全

从高校财务管理的现实来看，高校财务规章制度不健全、财务监管执行不力、财务稽核范围不全，致使财务管理缺乏全面性、整体性和系统性，因此也就难以成为对高校干部政绩考核、教学业绩评价的依据。与此同时，一些高校的管理部门、二级院系的领导，为了在任期内多出“政绩”，故意弄虚作假。还有的高校，为了加快学校的发展，在没有进行科学论证的情况下，就下达一些难以实现的考核指标，而下级机构为了完成相关的考核目标，只能通过弄虚假的手段来实现这些目标。此外，有的高校虽然设计了财务奖征机制，但并没有将奖惩措施制度化，导致部分工作人员认为是否执行有关制度并不重要，加上有关检查、考核制度的缺失，在很大程度上削弱了员工的自觉性和警觉性。

四 优化我国高校财务管理体制的对策

优化高校财务管理体制，是要在明确高校财务管理体制目标、坚持财务管理体制原则的基础上，优化领导及决策体制、财务运行机制和内部财务保障机制。

(一)优化高校财务管理体制的目标和原则1．优化高校财务管理体制的目标

作为学校管理的一部分，高校财务管理工作是有关资金筹措和使用的管理工作，其目标取决于高校的总目标。作为科学研究和人才培养的摇篮，高校的办学目标是要以尽可能低的投入，为社会培养出更多、更优秀的高级专业人才，以更好地服务于经济建设和社会发展的需要。因此，高校财务管理与办学目标保持一致，充分地反映了高校财务管理的基本特征:(1)优化财务管理体制的基本目标，是要尽可能地保证高校财务状况的正常化发展，从而为高校的可持续发展提供资金方面的保障;(2)优化高校财务管理体制的重要目标，是要尽可能地实现投资效益最大化，从而更好地满足高校资产保值、增值的要求，克服高校财务管理的片面性和短期行为的弱点，实现资源的合理、优化配置，最终实现社会效益的最大化目标。

2．优化高校财务管理体制的原则

优化高校财务管理体制，应遵循三大原则:一是要贯彻执行国家的有关法律法规和财务规章制度，规范高校财务行为，保证高校持续、健康的发展;二是要坚持勤俭办学，反对铺张浪费。高校要在大力提高资金使用效益的基础上，使有限的资源得到充分、合理而高效的利用;三是要正确处理高校发展和资金供给的关系，以及投资的社会效益与经济效益的关系，以尽可能少的资金支出，换取尽可能多的回报。

(二)优化财务管理体制的具体措施

1．领导及决策体制优化

为强化高校财务管理工作、保障国有财产安全、确保高校的正常运行、维护高校合法权益，需要优化高校领导管理体制，建立健全高校各级经济责任制:(1)校(院)长经济责任制。作为高校的法定代表人，校(院)长对高校经济工作负有全面责任。校(院)长通过校务委员会，负责审定学校的年度预算、决策和财务报告，并对有关财务收支的真实性、必要性、完整性等承担相应的责任。同时，校(院)长还要现成组织、人事部门提出财务管理机构的设置方案并制定会计监管制度，明确各级领导在高校财经管理过程中的工作职责;(2)总会计师经济责任制。总会计师的工作职责，是协助校(院)长管理全校的财务工作，并参与高校重要经济问题的分析与决策，为高校财务决策提供科学的依据。同时，总会计师还要负责审查、优化高校各类经济政策和重要的财务制度，组织学校会计人员的继续教育和业务考核工作，全力支持会计人员依法行使职权;(3)财务处长经济责任制。作为校级财务机构的负责人，财务处长是在校长和总会计师的领导下，负责学校日常、具体的财务管理工作，包括贯彻执行国家财经法规和学校规章制度，参与学校经济规划和财务收支计划的编制，负责资金筹措和调度，负责学校财务处及二级财务机构的设置、二级财务机构人事任免，并负责对二级单位财务工作的指导和监管;(4)基层财务负责人经济责任制。高校基层财务负责人，包括财务科长和二级单位财务负责人，主要负责本单位预算和财务收支管理，拟定具体的资金筹措和支出计划，组织本单位财会人员的财务预算，及时向学校反馈资金需要和预算执行情况，负责本单位的资金安全，负责本单位财务人员的业务培训和职业道德教育培训;(5)基层财务人员经济责任制。基层财务人员的主要职责，是协助本单位财务负责人根据国家和高校财经法规、政策，制定内部财务的收支、控制、管理和核算，负责各项具体的收入收缴、分配，做好会计归档管理和使用等具体工作。

2．财务运行机制的优化

优化高校财务运行机制，主要是优化高校财务管理组织结构，优化财务业务流程和预算管理体制。组织结构的优化，就是将实现组织目标所需要完成的工作划分成若干性质不同的具体业务工作，然后将这些工作组织成若干部门，据此确定各部门的工作职责和职权。可见，组织结构的优化设计，是对组织内部层次、部门和职权的合理划分。目前，我国高校财务组织结构基本上采用的是直线职能划分模式，为调动二级单位的积极性、减轻各职能部门的工作强度，许多高校都设立了二级财务核算机构，这将在一定程度上弱化对二级财务的管理，因此有必要减少二级财务机构的设置。笔者认为，高校财务管理应该在校(院)长领导下，设置财务会计机构，合并执行财务与会计职能。财务管理组织机构设置过程中，应树立以财务为主、会计为辅的观念，根据学校情况设置满足财务管理需要的组织机构，注重培养、配置合格的财务管理人员，并不断加快会计电算化的建设进程。

根据高校各类业务活动所涉及到的物流、资金流和信息流范围，高校财务管理业务流程应包括财务处理、预算管理、资金管理、国有资产管理、工资管理、成本管理、财务分析等次级业务流程，各业务流程相互联系，集成一体，共同构成面向业务流程的高校财务管理子系统。在这个子系统中，资金管理和国有资产管理是最关键的业务，是影响高校发展的关键因素。

预算管理是高校财务管理的重要组成内容，是贯穿高校财务管理全过程的活动，也是高校开展各项财务活动的前提和依据。针对目前高校财务预算管理存在的问题，我们必须转变观念，调整财务预算编制的思路和方法，按《高等院校财务制度》和《事业单位财务规则》的相关规定，编制科学、可行的财务预算计划。

3．内部财务保障机制的优化

优化高校内部财务保障机制，首先是要完善高校内部财务治理结构体系，主要是要建立校内责任体系——经济责任制，规范高校内部财务机构的设置;其次是要建立、健全高校财务监督制度，包括外部监督制度和内部监督制度，要通过建立、健全财务监督制度，更好地贯彻执行财经法规，以及学校内部的财务规章制度，切实维护高校的财经纪律，保障学校预算的贯彻执行，及时纠正各种财经纪律行为，提高高校的办学效益;再次，要建立全面的财务管理绩效评价体系，要通过树立效益观念，激励高校合理配置教育资源，逐步建立自我完善、自我约束、自我发展的良性发展机制;最后，要强化财务机构的内部管理，提高财务人员的综合素质，主要是要进一步建立、健全财务人员的政治学习、生活制度，强化职业道德培养;要经常性地组织财务人员进行业务学习，提高财务人员的业务操作能力;要强化财务处的内部行政管理能力，充分调动财务人员的工作积极性和主动性。

［1］孙晓．高校财务管理中的问题及完善［J］．中国乡镇企业会计，2010(6):93－94．

［2］陈雪芬．高校财务管理存在的问题及对策探析［J］．会计师，2010(7):62－64．

［3］刘刚．探析高校财务管理中亟待解决的几个问题［J］．牡丹江医学院学报，2010(3):109．

［4］王宁．节约型校园视野下的高校财务管理［J］．商场现代化，2010(15):115－116．

［5］顾福利．基于科学发展观的高校财务管理研究［J］．现代商贸工业，2010(15):229－230．

［6］岳凤霞．高校财务管理体制改革探讨［J］．河北经贸大学学报，2010(4):84－87．

(责任编校:光明)

Discussion on the Deficit and Optimization of Our Country Financial Management System of Colleges and Technologies

ZHOU Lin
(Plan Financial Division，Hunan Institute of Humanities，Science and Technology，Loudi 417001，China)

Prominent questions exist in our country financial management system of colleges and universities，such as Leadership system，operational mechanism，safeguard mechanism．They show in:idea backwardness，the budget management are unscientific，the system is not unimpeded，the personnel quality is low，the policy-making system and the supervisory mechanism are imperfect，the inspection mechanism is imperfect，the rewards and punishment mechanism is not perfect．Our country financial management system of colleges and universities，the leadership and the policy-making system，finance operational mechanism，internal finance safeguard mechanism must be optimized in order to improve our country financial management level of colleges and universities．

institutions of higher learning;financial management;property disposition

G647．5

A

1673－0712(2010)06－0032－04

2010－10－25．

周琳(1979—)，女，湖北武汉人，湖南人文科技学院计划财务处会计，研究方向:高校财务管理。