对“三聚氰胺”再现事件的审视——兼论我国食品的安全制度

胡小凤

(湖南人文科技学院经济与管理科学系，湖南娄底417000)

对“三聚氰胺”再现事件的审视
——兼论我国食品的安全制度

胡小凤

(湖南人文科技学院经济与管理科学系，湖南娄底417000)

在社会公众将要忘却“三鹿奶粉事件”之际，曾经震惊中外的“三聚氰胺”奶粉又卷土重来。“三聚氰胺”再现事件，是对我国食品安全制度的拷问与挑战。我国必须建立健全食品安全的市场准入制度，完善食品安全的法律制度，加快食品安全诚信体系建设及充分发挥政府的监管责任，才能真正搞好食品安全工作。

三聚氰胺;食品安全制度;拷问

从2009年底到2010年年初，很多地方又相继冒出了“三聚氰胺”奶粉，这是2008年“三鹿奶粉”事件的延续。据报道，2008年的问题奶粉并没有完全收回销毁，一些不法厂商将问题奶粉藏匿，然后再掺入到其他的奶粉中进行销售。“三聚氰胺”的重现，再次引起了人们对食品安全的恐慌，同时也拷问着我国食品安全制度。如何建立健全食品安全制度，是我国急需解决的重大问题。

一 “三聚氰胺”再现事件对我国食品安全制度的拷问

食品安全制度是对食品的安全进行保障的一系列强制性规章制度。我国食品安全制度不仅仅指食品安全法律制度，还应包括食品生产销售企业及其行业协会的关于食品安全的管理规章制度，以及食品监管部门的食品安全政策，等等。“三聚氰胺”的再现，折射出我国存在的许多复杂的社会问题与法律问题，我国的食品安全制度的诸多弊端也因此暴露出来了。“三聚氰胺”的再现，严重侵害了消费者的合法权益，侵害了社会公共利益，更是对我国食品安全制度的拷问与挑战。

(一)拷问一:我国食品安全法律制度的不足

我国虽已形成了一系列的食品安全法律法规及部门规章，但整个食品安全法律体系缺乏系统性、科学性，立法滞后。而且，由于技术的限制，食品安全法律制度中的食品安全标准也不统一，有的远远低于国际水平。这给食品领域的规范工作，造成了诸多不便，造成了食品安全事故重复出现。早在2007年的宠物食品检验中就发现了“三聚氰胺”，而且已怀疑有三聚氰胺流入人类食物链。但是没有将三聚氰胺的检验在我国食品安全法律制度中予以规定，也因此无法避免2008年三聚氰胺奶粉给社会造成的巨大损失。

我国食品安全法律层次不够高，以行政法规居多，法律威慑力不足。2008年三鹿奶粉事件对不法分子的处罚过轻，不足以震慑违法者。另外我国食品安全法律与其他部门法律的衔接不够，致使一些不法分子逃避了法律的制裁。这也是“三聚氰胺”重现的一个不可忽视的因素。

(二)拷问二:食品安全诚信机制的缺失

在我国食品领域，没有建立食品安全诚信机制。纵观我国的法律制度与法律实践，不难发现，我国既没有健全的食品安全诚信法律制度，实践中也缺乏食品安全的信用评价制度，更没有完善的食品安全信用奖惩制度作为保障。诚信机制的缺乏，导致一些食品生产经营企业盲目地追求利润的最大化，而忽视社会的公共利益与消费者的合法权益，大量生产销售不安全的食品。“三聚氰胺”再现事件是诚信机制缺失的一个缩影。尽管我国新颁布的《食品安全法》明确规定了问题食品的召回制度，然而在经济利益的驱动下，个别奶企仍铤而走险，无视我国的食品安全法律制度，置人民群众身体健康和生命安全于不顾，“三聚氰胺”的再现，将食品安全诚信机建设推到了食品行业改革的日程上。

(三)拷问三:我国食品监管体制的缺陷

1．食品监管模式的不合理

2009年实施的《食品安全法》延续了我国食品安全制度的分段多头监管模式。各监管机构的职责界定模糊、低效监管及相互推诿等弊端仍然存在。“三聚氰胺”的再现，在一定程度上，是这种低效监管的恶果。

为克服原有监管模式的弊端，弥补监管环节之间的漏洞与空白，《食品安全法》增设了食品安全委员会，作为高层次的议事协调机构。但其更多的是事后的协调，事前的监测职能没能充分发挥出来。《食品安全法》还重新定位了卫生行政部门，确立了其承担着食品安全综合协调的职责。但其与食品安全委员会同作为协调机构，在实际中，很难做到明确分工。《食品安全法》实质也未能对食品监管模式作出根本性的改革，这给食品安全制度的健全带来了障碍。

2．食品安全信息机制的不健全

目前我国尚未建立起有效的食品安全信息机制，食品安全信息的收集与传递还存在一些障碍，消费者无法及时获悉食品安全信息。而生产者、销售者相对消费者来说，更具有食品安全信息的优势，尤其是生产者，有时候甚至优于食品监管部门。这种不对称的食品安全信息架构，埋伏了很多食品安全隐患。

在“三聚氰胺”再现事件中，不法厂商又一次利用这种信息的不对称，将2008年藏匿的问题奶粉再次加入到别的奶粉中进行销售，其为了追求利益的最大化，不惜以牺牲人们的身体健康甚至生命为代价。而消费者由于食品安全信息的缺乏，只能依靠政府监管部门，基于对监管部门的监管信任而去购买食品。特别是在奶粉重点监管的这两年，善意的消费者更是依赖与坚信监管部门的执法力量。但政府监管即使查处了某些食品安全不合格企业，有时候也有意或无意疏于公布相关信息。据报道，在2009年12月份，陕西的金桥乳业有限公司和上海熊猫乳品有限公司的产品先后被检出三聚氰胺超标。其中，上海熊猫早在2008年三鹿事件和2009年4月份的检测中，两次上过三聚氰胺的黑名单［1］。这些检测结果早就显示三聚氰胺超标，但政府监管部门的信息披露却迟到近一年。信息的迟延公布，给消费者造成了无数的损失，社会公共利益再次遭受重大侵害。

3．对食品监管机构执法者责任的追究制度不完善

从一定程度上讲，免检制度是导致2008年“三聚氰胺”奶粉事件的一个重要原因。免检制度设立的出发点是好的，但却被一些不法分子利用了。其实，免检制度从另一个角度来看，是食品执法者怠于执行职务的一个借口。本应该不折不扣的检查，却因免检制度的存在，而免除了。另外，许多执法者在实际执法中普遍存在执法不严、执法不力与分工不明确的现象，而我国法律对于执法者的责任追究，缺乏全面的规定。

2008年的“三聚氰胺”事件，对于监管机构相关的负责人，已依法作出处置，但是，最终对结石患儿的赔偿，却是国家在承担。换句话说，国家在为监管机构的过错与责任买单，而这个责任最后又落在纳税人肩上。这既对纳税人不公平，也是对食品监管机构执法者违法行为与不作为的放纵。

二 完善我国食品安全制度的建议

(一)建立健全食品安全的市场准入制度

从“三聚氰胺”奶粉的出现与再现事件中，不难发现食品安全问题主要出现在食品生产加工环节。因此，食品安全问题要从源头抓起，重视食品生产与加工的监管，对食品实行市场准入制度。

首先，食品生产加工企业的市场准入制度。食品生产加工企业需要具备相应的硬件和软件。硬件主要指的是具备生产加工的先进设备，软件则指企业的员工，尤其是企业的生产管理者，不仅要具有相应的能力，还应该具备较高的职业道德素质。正如温家宝总理经常所说:企业家的血液里不能只有利润，还应有道德的成分。

其次，食品的市场准入制度。实行食品的市场准入制度，对食品从生产环节到流通环节的全方位监管。既要检查食品的生产原料、食品的生产过程，还要对食品进行出厂检验，没有检查或检查不合格的产品一律不得进入市场销售，从源头上排除食品的不安全性。

(二)完善食品安全的法律制度

2000年1月12日欧盟公布了《食品安全白皮书》，并于2002年1月28日正式成立了运作机制独立、透明的欧洲食品质量安全管理局(EFSA)，还于2002年2月1日颁布了具有里程碑意义的《通用食品法》(Regulation(EC)No．178/2002)，规定了食品安全法规的基本原则和要求以及与食品安全有关的事项和程序，形成了以《食品安全白皮书》为指导，以《通用食品法》等一系列食品安全法规为主要依据，以“预防为主”作为食品安全的基本原则，以“从农田到餐桌”整个产业链全过程控制为基础和安全保障措施的食品质量安全监控政策法规体系和管理机制［2］。借鉴国外先进的立法理念，结合我国的司法实践，我国食品安全法律制度的建立健全应包括以下四个方面:

1．加快食品安全的全方位立法

参照国际食品安全标准，制定符合我国国情的食品安全标准，并将之法律化，提高其规范作用。另外要不断改进技术，提高食品检验标准，从而在立法中加以规制，弥补以前的立法空白，避免类似“三聚氰胺”事件的再次发生。

2．改革旧的法律体制，引进先进的法律制度

2008年“三聚氰胺”奶粉事件催生的《食品安全法》，废除了食品免检制度等不合理的规定，更重视惩罚机制与责任机制的完善。这标志着我国的食品安全法律制度更加理性化了，但惩罚机制与责任机制的具体实施，还需要制定相关的法律制度。

3．从立法上加大对违法食品安全法律制度的惩罚力度

发达国家的法律对不安全食品的生产经营者处罚非常严厉。如美国法律规定，制假或售假的行为，无论金额大小，都构成犯罪，对其处以25—100万美元的罚款，并处5年以上监禁。由于这样严厉的制裁措施与高额的违法成本，食品生产经营者不敢轻易以身试法。我国可借鉴其做法，对违法者要严惩，而且要实行一旦违法终身禁入食品市场的制度。比如对于“三聚氰胺”奶企及负责人，要坚决禁止其再次进入食品市场。另外，要强调预防机制在立法与执法中的积极体现。

(三)加快食品安全诚信体系的建设

食品安全诚信体系的建设，需要政府、企业、食品行业协会及社会媒体的全面参与。政府监管，从宏观上指导与监督食品安全诚信工作。食品企业设立行业协会，实行行业自律。行业协会行使协调与具体指导职权，每年定期对食品企业进行食品安全培训，不定期对企业进行检查。企业要提升社会责任感，恪守商业道德，合法诚信经营。食品企业每年也要定期对员工进行食品安全的宣传与培训。社会媒体要加强舆论监督，通过食品安全宣传，提高消费者的食品安全意识和维权意识，积极引导消费者监督企业，督促企业诚信生产。

总之，要从各个方面入手，建立以法制和道德为基础的食品安全诚信体制。

(四)充分发挥政府的监管责任

1．加大政府监管力度，建立良好的食品安全信息机制

政府权力的介入点应当是市场自我调节的临界点，政府不仅要对在市场竞争中暂时处于劣势的主体给予帮助，对处于优势的主体给予相应规制，还要加强信息透明、公开，解决市场信息的不对称［3］。

建立健全食品安全信息公开制度。通过网络、电视等媒体以及法制宣传，及时将相关的食品安全信息向公众公开。尽快建立统一的食品安全信息体系，向社会各界提供食品安全信息服务。建立食品安全信息发布制度，将食品认证制度、检查制度等进行公告，使消费者能了解食品安全相关制度。及时将食品检测结果公布、曝光不安全食品及违规企业，防范和减少损害的发生。据了解在2008年3月份就有关于“三聚氰胺”的调查，如果那时候政府监管部门能将此信息公布，那么就可以避免后来的一系列严重后果。

2．建立健全召回制度

日本美国的召回制度比较健全，对于问题食品的召回是光明正大地进行，人们也习以为常。但我国的召回制度却遮遮掩掩，唯恐消费者知道。2008年9月，三鹿牌婴幼儿奶粉重大安全事故发生后，国家质检总局对全国奶粉进行了以三聚氢胺为重点的专项检查。其中22家企业69批次检出含量不同的三聚氢胺，国家质检总局对这批产品做出处理决定:没有出厂的立即就地封存，不得出厂;已经进入流通领域的，立即下架、封存;已经售出的全部召回。要采取措施确保所有问题奶粉不再流入市场，对出现问题的，要查明原因，查清责任，依法严肃处理。凡购买了这69批次有问题奶粉的，可以向经营者和生产者要求换货或退货。随后，国家工商总局对此已下发了紧急通知［4］。然而召回制度在实践中的贯彻却打了折扣，监管部门的监管不力，直接导致了“三聚氰胺”的再现。

召回制度的建立健全，既要有法律的保障，又要企业的自律与食品监管部门的监管。

首先，完善我国的法律法规。在《食品安全法》规定的召回制度的前提下，还必须制定配套的实施制度，从立法的高度确立我国的食品召回制度，完善我国食品召回的立法缺陷。

其次，制定召回的程序，实行自主召回与强制召回相结合。鼓励企业在发现缺陷食品但还没有造成严重危害的情况下，自主召回不安全食品。如果企业不主动召回不安全食品，则实行强制召回。

再次，食品安全监管部门要加强对召回制度的监督，督促不安全食品的召回。对违反召回制度的企业与责任人，要严厉制裁。

3．进一步健全食品安全责任体系，强化问责机制

食品监管机构要加强监管，严厉打击食品生产经营的违法行为，对违法者不能姑息，惩罚犯罪。同时要强化对监管者的监督机制。政府食品监管机构对食品安全的监管权来源人民权利的让渡，那么作为权力受托人的政府监管部门，必须对权力委托人的人民负责。因此，这种权力也就转化为一种义务、一种职责，无法也不能放弃，必须积极履行，否则即构成行政不作为，必须承担法律责任［5］。因此要制定统一的监管责任制度，强化问责机制，以责任追究来制约食品安全监管人员，逐步完善监管制度，以形成有法必依执法必严的管理体制。

综上所述，食品安全的保障是一个浩大工程，需要全社会的共同努力。只有不断健全我国食品安全制度，才能从根本上杜绝“三聚氰胺”类似事件的再次发生，从而切实保障人民群众的身体健康和生命安全。

［1］谢鹏．陈年三聚氰胺毒奶粉何以重现江湖［EB/OL］．南方周末［2010 －02 －05］http://www．jcrb．com/zhuanti/shzt/dnf/mtbd/201002/t20100205_320438．html

［2］韩永红．欧盟食品安全法评析［J］．延边大学学报:社会科学版，2008(3):112．

［3］詹承豫．转型期中国食品安全监管体系的五大矛盾分析［J］．2007(10):25．

［4］国务院．69批次有问题奶粉全部召回［EB/OL］．新华网［2008－09 －17］http://news．qq．com．

［5］于晓光、宋慧宇．论《食品安全法》对我国食品安全监督体制的影响［J］．行政与法，2010(1):91．

(责任编校:光明)

On Survey of“Melamine”Reappearance Event—Comment on Chinese Food Safety System

HU Xiao-feng
(Department of Economy and Management，Hunan Institute of Humanities，Science and Technology，Loudi 417001，China)

When the public will forget the Sanlu milk powder incident，“melamine”milk powder which once has shocked the world stages a comeback again．“Melamine”reappearance event is torture and challenges on Chinese food safety system．Our country must establish perfect food safety system of allowing entering into markets，perfect food safety law system，quicken the system reconstruction of being honest and having good faith and bring the supervising duty of the government into full play to do well in food safety．

melamine;food safety system;torture

F062．6

A

1673－0712(2010)06－0026－03

2010－10－19．

胡小凤(1974—)，女，湖南衡阳人，湖南人文科技学院经济与管理科学系教师，硕士，研究方向:经济法。