台北港环境影响评估与水下文物保护——兼论海峡两岸合作的展望

邱文彦

台北港环境影响评估与水下文物保护
——兼论海峡两岸合作的展望

邱文彦*

人类长久以来已能在水面航行与捕鱼,许多水下的文化遗存深度关连了一个族群或地域的文化特征,并蕴藏了人类高度的智慧,应该获得适当的保护。尤其,联合国教科文组织《水下文化遗产保护公约》于2009年1月2日正式生效后,水下文物的保护应予高度重视并妥善规划良善长效的机制。台湾自1994年12月30日通过《环境影响评估法》,实施至今已有十五年经验,但对于文化部分的探讨、调查和评估相较有限;水下文化资产部分更显不足。本论文以台北港为实例,叙论台湾环境保护署在环评过程中,如何将水下文化资产保护的议题纳入考虑,如何促使相关当局采取具体的调查、协商和整合措施。本案堪称台湾制定水下文化资产保护专法前,通过环评体制,要求开发者保护水下文化资产的重要里程碑和典范。另鉴于水下文化资产为人类之共同资产,本论文亦提出未来两岸合作之展望与建议。

水下文化资产 环境影响评估 环境保护署 台湾 台北港

一、前 言

“文化”是人类共同的遗产。它存在众多的定义,如文化涉及:(1)对于优良艺术和人文科学的高雅品味,即为众所周知的高雅文化;(2)整合人类对于抽象思维和社会学习能力的知识、信仰和行为;(3)某机构、组织或群体中一系列共享的态度、价值、目标及实践而形成的特性。在二十世纪,“文化”以一种重要和统一的人类学概念形式在美国出现,此处它最常用的意义常涉及人类对于分类和抽象行为的文字化以及通过文字化的抽象社会实践进行沟通的普通能力。①维基百科,文化,下载于http://en.wikipedia.org/wiki/Culture,2010年8月25日。换言之,文化包括不同的概念、价值和(或)一个人、一个集体、一个社会或一个国家

陈国栋(2007年)也持类似看法,正如其文章中所言,文化被认为是人类生活内容的总集成或这个总集成的一部分,它包括工作与休闲、物质与精神、也包括当下的存在与历史的记忆。他进一步提及“海洋文化”,认为是人类与海洋互动所产生的生活内容。因此,在此背景下海洋文化可研究的主题甚广,并可被区分为七大范畴:(1)渔场与渔业,(2)船舶与运输,(3)海洋运输与移民,(4)海岸管理与治理,(5)海盗与走私,(6)海洋环境和生态系统,(7)海洋人文与艺术活动。由于海洋文化代表了人与海互动的全部,所以他的范围和内容极为多元和丰富。①陈国栋:《海洋文化研究的多元特色》,载于《海洋文化学刊》2007年第3卷,第11～18页。另参见http://ntouioc.ntou.edu.tw/webfm_send/50,2010年8月20日。

由于频繁的环境变化、历史变迁和(或)灾难性事件,一部分重要的文化被覆没于海洋之中。正如联合国教科文组织(UNESCO)制定的《保护水下文化遗产公约》(Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage;以下简称《公约》)所言,水下文化遗产(underwater cultural heritage;以下简称UCH)被认为是人类文化遗产的重要组成部分,并且是某群体和国家以及他们之间相互关系的历史中极为重要的因素,UCH也常被作为链接人类智慧、历史和自然环境的“时空胶囊”。《公约》强调了UCH保护和保存的重要性,并要求各国承担此种义务。此外,《公约》表明各国、国际组织、科研机构、专业组织、考古学家、潜水员以及其他利益相关方和普通公众之间的合作对于UCH的保护十分重要。它也呼吁在国际、区域和国家层次采取有效措施对UCH实施就地保护,如果必要也可为科研或保护目的对之进行发掘和精心复原。②UNESCO,Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage,at http:// unesdoc.unesco.org/images/0012/001260/126065e.pdf,25 August 2010.由于《公约》于2009年1月2日正式实施,UCH的保护应优先提上国家文化的议事日程。

二、台湾文化事务概况

1981年11月11日台湾成立了“文化建设委员会”(Council for Cultural Affairs;以下简称CCA)作为文化设施规划和监督的最高主管机构。CCA在文化促进和保护的政策制定、规划以及贯彻实施方面扮演了关键的角色。CCA的施政主轴因主任委员的背景和兴趣而不同,①Council for Cultural Affairs,Administrative Organization,at http://www.cca.gov.tw/about.do?method=list&id=2,4 September,2010.如依据该会2010年度施政目标与重点,系以“扶植艺文产业,形塑文创品牌”、“活化文化资产、厚植观光资源”、“检讨各种法规之适用性,推动组织再造,充实文化设施”等多项关键策略目标,强化台湾的文化建设。CCA将于2012年并入新成立的“文化部”,这是当今台湾文化主管机构的要务之一。②Council for Cultural Affairs,2010 Policy Goals and Objectives,at http://www.cca.gov. tw/ccaImages/adminstration/0/99target.pdf,20 June 2010.

过去数十年,CCA比较关注于各地文化设施的硬件建设和表演活动而非法令机制改进和基础研究调查,例如“大台北新剧院兴建计划”“高雄海洋文化及流行音乐中心计划”“卫武营艺术文化中心兴建计划”等显例。主要原因是许多现存的博物馆和艺术中心使用率低以至于被讥讽为“蚊子中心”——那里没有人只有蚊子。依据CCA2009年工作报告,有关文物保护部分仍属有限。如“文化资产保存与观光-2009国际博物馆日系列活动”“文化资产保存科学讲座”。至于水下文化部分,该会于2009年也仅办理过“水下考古科学仪器调查及分析人才培训课程”、“水下考古特展-水下文化资产国际交流座谈会”等少数活动,③Council for Cultural Affairs,Performance Report of 2009,at http://www.cca.gov.tw/ ccaImages/result/1222766685264/20100308.pdf,20 June 2010.据信是因预算经费缺乏及对于UCH的政策关注不够所致。

有关文化资产的保护法制部分,台湾系以“文化资产保存法”(Cultural Heritage Preservation Act:以下简称CHPA)为主要依据;④Council for Cultural Affairs,Cultural Heritage Preservation Act,at http://law.moj.gov. tw/Eng/Law Class/LawContent.aspx?PCODE=H0170001,5 September 2010.对于UCH部分尚未单独立法,过去也未予高度重视。然而,UCH的概念已经逐步植根于现存的法律和实施细则之中。例如,最近CCA所修订了“文化资产保存法施行细则”第3条条文,并于2010年6月15日发布实施。该修订的施行细则将自然遗物的范围扩大至古生物化石,包含近些年发现于台湾海峡海床上的UCH。第3条所定遗物、遗迹及其所定着之空间,包括陆地及水下。⑤文建会:《〈文化资产保护法实施细则〉第3条的修订》,下载于http://www.hach.gov.tw/hach/frontsite/expservice/expServiceDetail Action.do?method= do View NewsDetail&contentId=4300&isAdd HitRate=true&relationPk=4300&tableName= content&iscancel=true&siteId=101,2010年6月20日。

基于CHPA第11条,CCA于2006年组建了文化资产总管理处筹备处(the Headquarters Administration of Cultural Heritage:以下简称HACH)主管文化遗产相关事务。⑥文建会编:《文化遗产》,下载于http://www.cca.gov.tw/business.do?method=list&id =2,2010年8月20日。此后,HACH便积极从事UCH的相关事务。例如,从2006年9月1日开始,HACH委托“中央研究院”(以下简称“中研院”)和高雄“中山大学”进行为期三年的“马公商港疑似古沉船勘探开发及水下文化遗产保护与保存研究人员培训项目”。自2007年开始,该项目在澎湖海域也实施了水下考古勘测。①臧振华、刘金源:《台湾水下考古学的启动:近年来澎湖海域水下考古调查》,下载于http://140.121.175.164/Registration/tosmpart/%E6%91%98%E8%A6%81_%E8% 87%A7%E6%8C%AF%E8%8F%AF.doc,2010年8月24日。这是在台湾海峡针对UCH实施的首次研究和调查,亦为试点项目。该项目采用了诸如多束声纳和磁强计等系列手段和科技。2008年,出版了《海洋台湾新视界——台法合作水下文化资产调查及人才培训成果专辑》②文建会文化资产总管理处筹备处编:《海洋台湾新视界——台法合作水下文化资产调查及人才培训成果专辑》,2008年。和《海洋台湾新视界——澎湖马公商港疑似沉船遗址调查评估报告》③文建会文化资产总管理处筹备处编:《海洋台湾新视界——澎湖马公商港疑似沉船遗址调查评估报告》,2008年。等两本书籍。在台北县十三行博物馆主办了关于水下考古的国际研讨会。经HACH委托,“中研院”于2009年6月发表了名为《台湾海岸水域2水下文化遗产的历史性研究》的终期报告。前述这些都证明了台湾处于UCH现场勘测研究的开展阶段。很明显,在人力、经费、计划项目及其实施成果方面仍属有限,因此,在UCH的保护上还需要更多的努力。

三、台北港环境影响评估的相关作业

台湾于1994年12月30日颁布了“环境影响评估法”(以下简称“环评法”)。该法意在阻止和减缓开发活动中对环境的负面影响,以实现环境保护目的。依据“环评法”第4条第1项第2款的规定,“环境影响评估系指开发行为或政府政策对环境包括生活环境、自然环境、社会环境及经济、文化、生态等可能影响之程度及范围,事前以科学、客观、综合之调查、预测、分析及评定,提出环境管理计划,并公开说明及审查。”本法还规定,环评工作程序包括诸如环评第一、二阶段、复核以及后续评估等。各层级的主管部门都应建立环评核查委员会和必要的特别工作组以核查与环评相关的报告。④“环境影响评估法”,下载于http://law.moj.gov.tw/Eng/LawClass/Law All.aspx? PCode=O0090001,2010年8月17日。很清楚,环评的范围包括对于文化和文化遗产的影响。

虽然“环评法”在台湾已经实施近二十年,对于文化部分的探讨、调查和评估相较有限,UCH部分更显不足。例如,有证据表明在台湾古代有三个主要贸易枢纽,即“一府(台南府)、二鹿(今彰化县鹿港镇)、三艋舺(今台北市万华区)”,①A Bird’s Eye View of Wanhua-The Long History of the Monga Bowl,at http://61.57. 40.108/OCAC/web/News/upt News.aspx?Item0=2&c0=23&p0=4508,17 August 2010.据信其周边应有不少沉船或海洋文化遗址。位于台湾东南部的台南市和台南县,该市在十七世纪荷兰殖民时代曾是首府。荷兰人在现今的台南市安平区建造了城堡——热兰遮城,那里现在是个著名的旅游区。附近区域是古老的台江内海,该海域中大部分区域在短时间内受到了数次严重的泥石流以及城市发展的损害。鹿港是位于台湾中部彰化县的港口,也是著名的历史海港。然而,目前沿岸却已填埋为“彰滨工业区”。此外,艋胛是现今台北市万华区的旧名,它源于本地原住民对独木舟的称呼。不幸的是,在这些区域潮间带的开垦以及沿岸项目的开发都缺乏对UCH的调查。因此,在当前环评程序中对UCH的保护工作被忽视了。就此点而言,台北港UCH调查工作的开展在台湾环评工作中具有里程碑式的重要意义。

(一)台北港开发过程与环评

台北港位于台湾北部(参见图1)。处于淡水河出海口西南部,范围延展至林口乡沿岸,面朝台湾海峡,背靠观音山。东距基隆港34海里,南距台中港87海里,西距大陆福州134海里。因此,台北港适于成为台湾北部海上旅行和跨海峡直航的港口。②About Port of Taipei,Location,at http://www.tpport.gov.tw/tpport/EnRedirect Forward.do,17 August 2010.

淡水港于1993年开始进行第一期工程,于1998年底完工。1995年,台湾推动实施附属于海事中心的项目——亚太区域营运中心,并确定该港作为基隆港的后备港。在2004年,“交通部”宣布并指定淡水港作为基隆港的附属港。1999年,“行政院”(相当于内阁)批准并实施“淡水港综合规划及未来发展计划”,以及第二期工程的第一个五年计划(1996—2001),并将淡水港改名为台北港。2002年,该工程的第二个五年计划(2002—2006)被批准并予以实施。经全面的检讨和修订之后,该工程第三个五年计划(2007—2011)将于2011年完成。台北港第三期工程(2012—2021)以及长期发展规划(2022年之后)将被充分的讨论并依据未来海事发展的需要以及私人投资的意愿来制定。③《关于台北港:台北港的历史》,下载于http://www.tpport.gov.tw/tpport/En Redirect-Forward.do,2010年8月17日。依据该计划,台北港的所占陆地面积为1038公顷,水域面积2064公顷,总计3102公顷。④《关于台北港:全面规划及未来发展计划》,下载于http://www.tpport.gov.tw/tpport/ EnRedirectForward.do,2010年8月17日。(图2为台北港的鸟瞰图)

依据“环评法”,基隆港向负责环境管理的主管机构以及负责台湾环评的中央主管机关——台湾“环境保护署”(以下简称EPA)——递交了台北港第二期工程环评报告,以评估港口建设的影响。经缜密的评估之后,EPA于1997年3月8日批准并公布了环评结论。应“行政院”要求,建设计划应每五年进行一次评估及修改。此外,该港口已将修订的《台北港第二期工程通盘检讨计划(北淤沙区、南外廓防波堤、亲水游憩区及东码头区公务码头等整建工程)环境影响说明书》(2007—2011)提交EPA,EPA批准并于2005年3月11日公告了审查结论。

由于该港口的南外廓防波堤至远期南外堤间之水域为以往渔民捕捞“鳗苗”之重要渔场,此开发项目可能阻碍鱼类为成长的目的洄游至淡水河口。另外,在过去的数十年中,该新港口的南部海岸已经受到严重的侵蚀,北部沿岸存在沉降问题。因此,在台北港的建设开发与保护之间存在一个日益突出的平衡问题。此外,淡水河口地带是台湾的一个具有重要历史意义的地域。此处文化遗址多而丰富,如十三行遗址①维基百科,《十三行文化遗址》,下载于http://zh.wikipedia.org/zh-tw/%E5%8D% 81%E4%B8%89%E8%A1%8C%E9%81%BA%E5%9D%80,2010年9月4日。和下罟坑文化遗址②《台湾百科:下罟坑文化遗址》,下载于http://taiwanpedia.culture.tw/web/content?ID =15101,2010年9月4日。,基隆港务局于所提环评书件中亦清楚指出该区域陆上文化资产丰硕。最近数年当地报纸曾广泛报导,居住当地一位环保人士张新福先生在附近海岸捡拾到相当多的珍贵文物,③《专家确认在林口乡存在史前文化遗址》,载于《中国时报》1997年10月18日;《充分证据表明在林口乡和巴里沿岸存在文化遗址》,载于《联合报》2000年7月7日;《陆地沉降及台北港南外廓防波堤建设可能破坏史前文化遗址》,载于《台湾时报》2001年8月9日;《宋文薰确认张新福搜集的文物与长滨文化遗址文物具有相同的制作方式》,载于《台湾时报》2001年8月9日;《环保人士阿福是一名化石专家》,载于《中国时报》2006年7月20日。故而推测该侵蚀性海域中可能也蕴藏着丰富的文化遗产。张先生也引述其父于二次大战期间,曾目睹日本船舰飞机沉没该海域。④张新福个人专访,2009年5月7日。目前,仅完成第一期工程,第二期正进行建设中,大部分范围均尚未开发,还有机会对UCH进行调查、研究和抢救。在基隆港务局所提环境影响说明书中也载明“遗址主管单位或学者专家仍认为有必要办理现场履勘,本局将配合主动办理现勘相关作业。”有鉴于文物和文化遗址具有高度的重要性,经作者建议,“环境保护署”遂着手启动于环评作业中首度要求进行UCH保护工作。

(二)台北港水下考古座谈会

2009年5月7日上午,“环境保护署”于基隆港务局台北港分局(TPBB)召开“台北港兴建工程整体规划环境影响评估及水下考古座谈会”。除了对鳗苗实施保护外,还就水下考古议题进行探讨,以预先了解该区域文化遗址初步分布状况,并邀请专家学者提供水下考古探测技术之建议,希望透过各方意见,供该局后续开发的参考,并作为“环境保护署”未来进行环评时兼顾UCH保护的重要参据。此次会议由作者主持并获致相关结论如下:(1)依目前相关数据显示,本区域之UCH部分,有进行调查之必要,建议可在港区内先进行;(2)台北港之文化资产部分,应有配套作法,可朝向营造生态港、文化港的概念来规划。为更好的实现对UCH的保护,“环境保护署”要求于2009年6月20日前针对文化遗址提出环境调查报告送署审查。①“环境保护署”:《2009年5月7日台北港环评及水下考古圆桌会议记录》,“环境保护署”综合规划文件2010年5月19日第0980043333号。

(三)台北港第二期工程通盘检讨计划的环评审议

2009年9月8日“环境保护署”对台北港提交的《台北港第二期工程通盘检讨计划(北淤沙区、南外廓防波堤、亲水游憩区及东码头区公务码头等整建工程)环境影响说明书》组织了首次专案小组审查会议,会议由作者主持。在项目小组审查会中,有关UCH保护部分,决议要求开发单位依下列事项补充、修正后,于2009年11月30日前再送专案小组审查:(1)港区及施工范围有丰富之文化资产,开发单位应委托专业团队就施工优先性,分期分区进行水下文化资产调查; (2)本案部分施工区与下罟坑遗址范围重迭,应提出因应对策送台北县政府审查;(3)亲水区规划与发现文物之保存、展示计划建议考虑与台北县立十三行博物馆合作;(4)未来填海范围与发展需求,建议依文化资产调查(特别为UCH调查)结果做必要之调整。另外,为强化法令依据,该次会议引述“环评法”第18条第3项:“主管机关发现对环境造成不良影响时,应命开发单位限时提出因应对策,于经主管机关核准后,切实执行。”②“环境保护署”:《〈台北港第二期工程通盘检讨计划(北淤沙区、南外廓防波堤、亲水游憩区及东码头区公务码头等整建工程)环境影响说明书〉首次审查小组会议决议》,“环境保护署”综合规划文件2009年9月23日第0980086103号。此举使得如在周边区域发现有文化遗址存在的证据,则为“环境保护署”要求在港区进行UCH调查预留了法源和伏笔。

2009年12月30日环保署继续就《台北港第二期工程通盘检讨计划(北淤沙区、南外廓防波堤、亲水游憩区及东码头区公务码头等整建工程)环境影响说明书》进行第二次专案小组审议,有关UCH保护部分,决议请开发单位依照下列事项补充、修正后,送项目小组审查。对TPBB的指示如下:(1)下罟坑遗址与本地区海岸变迁相关,该遗址遗物已扩散至南外廓防波堤,①“环境保护署”:《〈台北港第二期工程通盘检讨计划(北淤沙区、南外廓防波堤、亲水游憩区及东码头区公务码头等整建工程)环境影响说明书〉第二次审查小组会议决议》,“环境保护署”综合规划文件2010年1月19日第0990007010号。基于保护本地区之UCH有其必要性,“交通部”基隆港务局应再加强调查,并优先于港区范围进行全面调查。(2)亲水游憩区之护岸形式、定线应避免影响文化遗址,堤岸设计应结合视觉、亲水、安全等功能。然而,由于TPBB对于水下文物调查一无经验、二无意愿、三在短期间内也经费无着,为了协协调相关作业和经费问题,该次审查会议另决议:“就台北港区、亲水游憩区文化资产保护工作之执行及经费运用,本署将邀集CCA、台北县政府(文化局、城乡发展局)、台北县立十三行博物馆等单位召开协调会,以有效整合行政资源。”②“环境保护署”:《〈台北港第二期工程通盘检讨计划(北淤沙区、南外廓防波堤、亲水游憩区及东码头区公务码头等整建工程)环境影响说明书〉第二次审查小组会议决议》,“环境保护署”综合规划文件2010年1月19日第0990007010号。

依据前述决议,2010年3月11日上午,“环境保护署”召开“台北港区文化资产调查事宜”协商会议。该次会议由作者主持,除各相关机构代表外,并有台湾考古专家“中央研究院”刘益昌、陈光祖两位研究人员参加。刘益昌先生对于台北港的相关研究,建议:(1)UCH调查宜着重宋元时代以来可能的沉船遗留,荷西、明郑以来历史时代人群活动、战争所造成的遗留。(2)陆地或海滩的陆域调查,可着重于史前时代遗址或遗留,基于环境变异宜考虑遗址形成过程。(3)此一区域山侧(林口台地边缘)为著名化石产地,应注意古生物化石(含古人类化石)的出土状态。陈光祖先生则认为:(1)本案虽为环境影响评估引发的文化资产调查,但CCA及台北县文化局既为文化资产主管机关,亦应积极介入参与,甚或主动进行相关出土采集资料的保存维护或周边地区的调查工作。(2)台北港目前进行的潮间带与陆上调查,并未考虑古脊椎动物(可能与人类体质遗留有关)的调查,亦应进行工作并有所说明。(3)亲水游憩区的原始设计并未包括可能的文化资产的保存区或展示区等,建议TPBB及早规划因应(采集文物相当多)。(4)UCH调查分期分区进行,宜在该区工程之前完成。(5)挖浚工程进行时,宜由TPBB邀请考古人员定时监看检视,避免工程人员不认识而持续施工破坏。这些详细的考古专业意见对于文化遗产的发掘和保护极具参考价值,其间的许多内容都出现于先前的台湾环评案例中。③“环境保护署”:《文化遗产调查协调会议决议》,“环境保护署”综合规划文件2010年3月25日第0990026039号。

在参与会议的各部会代表中,HACH亦提出若干重要意见。包括:(1)在尚未有涉及水下文化资产相关的环评规范前,该处先提供《水下文化资产调查研究阶段作业原则》草案,以及国外相关文献供参。(2)未来TPBB实际进行相关调查工作有需要时,该处将提供协助。(3)HACH近年来分阶段进行海域水下资产的普查,主要目的为积极主动发现,并遵守国际原则作“原地保存”;因“文资法”对开发工程应作文化资产的调查及保护等有所规定,因此台北港工程宜由开发单位依相关规定办理。(4)未来水下考古调查如有遗物,因其保存技术与陆上遗物不同,可由该处专业人员提供协助保存修护。(5)调查至施工期间应预留如有重大发现时的处理时间,如“紧急抢救”等;另建议于必要时亦应思考“原地保存”的可行性。①“环境保护署”:《文化遗产调查协调会议决议》,“环境保护署”综合规划文件2010年3月25日第0990026039号。

依据TPBB提交的补充报告,《台北港第二期工程通盘检讨计划(北淤沙区、南外廓防波堤、亲水游憩区及东码头区公务码头等整建工程)环境影响说明书》进行了第二次项目专案小组审议,得出下列最终结论:(1)台北港及其周边为文化资产敏感地区,未来应重视文化资产保护之相关事宜。(2)请基隆港务局将台北港有关作业期程、内容,定期告知“环境保护署”(环境督察总队),并于航道浚深前完成第一阶段(港区)UCH调查。(3)TPBB对于UCH的调查请依HACH标准作业方式进行,并请HACH提供专业上之协助。(4)亲水游憩区之护岸开发应注意下罟子遗址,如有重大发现,应立即通知CCA、台北县政府文化局,并副知“环境保护署”(环境督察总队)。(5)游憩区之规划,建议以“文化为导向”,未来使用开发时,请台北县政府城乡发展局与观光旅游局共同协调本区域土地利用方式,以妥善保护本文化资产敏感区域。(6)建议TPBB逐年编列预算,完成所辖全区内研沿岸及水下文化资产之调查工作,朝文化、生态港方向迈进。②“环境保护署”:《〈台北港第二期工程通盘检讨计划(北淤沙区、南外廓防波堤、亲水游憩区及东码头区公务码头等整建工程)环境影响说明书〉第二次审查小组会议决议》,“环境保护署”综合规划文件2010年1月19日第0990007010号。

(四)台北港经验及后续影响

2007年随着媒体对位于大陆广东省阳江市南海一号古沉船打捞,以及当地人士要求对UCH保护的广泛报导,在台湾也掀起了对UCH了解和保护的热潮。③Exploration of the Nanhai No.1,at http://www.china.org.cn/english/culture/222723. htm,5 September 2010.毫无疑问,前述项目专案小组审议会议对于《台北港第二期工程通盘检讨计划(北淤沙区、南外廓防波堤、亲水游憩区及东码头区公务码头等整建工程)环境影响说明书》的审查结论被“环境保护署”环评委员会所接受。很明显,台北港环评案例突显了几个问题:(1)UCH的保护工作牵涉非常复杂,相关权责十分分散分歧,协调统合有相当的困难;(2)至今相关部会或单位对于UCH的认知还是极为有限,保护观念尚未建立;(3)台湾目前还缺乏科学和系统的调查方法,UCH保护人才的教育、训练和技术的培养十分需要;(4)开发单位起初并无意愿进行研究调查,之前也没有适当预编经费可以进行深入之调查,起步十分不易,因此台湾需要建立长效有力的法令机制,才能落实UCH保护的工作。

在劝服TPBB实施UCH调查的一年多后,台北港环评须进行水下考古和保护文物的案例也逐渐产生“波及效果”,例如,台北港所提的另一案,《台北港南外堤内侧码头区填海造陆开发计划环境影响说明书》项目专案小组于2010年3月16日进行第二次初审会议时,由“中研院”刘益昌研究员主持,该次会议就呼应了上述案例之理念,决议要求开发单位于“施工前应完成UCH调查,并依‘文化资产保存法’规定办理。”①“环境保护署”:《〈台北港南外堤内侧码头区填海造陆开发计划环境影响说明书〉第二次审查小组会议决议》,“环境保护署”综合规划文件2010年3月26日第0990026311号。在2010年早期,“环境保护署”审查《国光石化工业区环境影响评估报告书》时,因该计划位于彰化县海洋文化敏感之地带,如建设位于沿海区和(或)海洋环境区,则在其环境影响评估的作业规范中,将要求开发单位进行UCH的研究和勘查。

有关台北港开发计划的最新进展,基隆港务局表述如下:(1)有关亲水游憩区下罟坑遗址部分,该局已将试掘调查报告送台北县政府文化局,并于2010年6月10日召开会议审查。(2)有关台北港港区UCH调查部分,业经TPBB委托“中华水下考古协会”办理,相关作业已报CCA审查中。虽然对于UCH的保护在台湾没有专门的法律,但台北港的水下文物调查与保护工作实践显示,这些工作可通过环评程序逐步落实。

四、在台湾建立更好的UCH保护机制

1989年10月20日中国大陆颁布了《中华人民共和国水下文物保护管理条例》,②《中华人民共和国水下文物保护管理条例》,下载于http://www.gov.cn/banshi/2005-08/21/content_25089.htm,2010年6月19日。界定了UCH的定义、权属和相关作业规范,并逐步建立水下文物保护的机制体系。相较之下,台湾对于水下文物的保护还在萌芽阶段,尚未完成单独立法。目前,有关文物保护的最重要依据,仍然是“文化资产保存法”的相关规定。然而,该法更多的关注于历史遗址、建筑、设施、风景区和其他陆地遗迹,而非海洋中的类似物体,长期以来UCH都被忽视了。由于UCH问题的特殊性以及海洋环境的复杂性,有必要颁布新的法律以更好的对台湾周边水域的UCH实施更有效的保护。

依据最新信息,CCA正加强对UCH保护的立法工作。例如,“文化资产保存法施行细则”已于2010年6月被修订,将其适用范围扩展至水下历史遗迹及定居点。由于古生物化石常被发现于台湾海峡的海床,因此此次修订也将其列为保护目标。在过去的五年中,政府已经委托研究机构起草“水下文化资产保护法草案”,并组织实施文化遗产保护培训项目,①文建会:《2010年文化遗产保护法律、条例及实践研讨会》,下载于http://163.21.191.2/ academic/upload/%E6%95%99%E5%AD%B8%E7%B5%84%E9%95%B7/2010% E5%B9%B4%E6%96%87%E5%8C%96%E8%B3%87%E7%94%A2%E6%B3%95% E4%BB%A4%E8%88%87%E5%AF%A6%E5%8B%99%E7%A0%94%E7%BF% 92%E6%9C%83%E5%A0%B1%E5%90%8D%E7%B0%A1%E7%AB%A0.doc,2010年8月22日。以及在台湾海峡澎湖水域的古沉船进行研究与调查。在单独立法颁布之前,为更好的对UCH实施保护,CCA正准备进一步加强对UCH的评估和勘探活动进行指导。然而,前述的立法进程可能需要数年时间。

近来,CCA征询相关部会对于该新法,即“水下文化资产保护法草案”的意见。作为回应,“环境保护署”建议草案第12条条文修正之文字内容如下:“涉及填海造地之开发行为、港湾开发或浚渫,依环境影响评估法认定应实施环境影响评估者,应将水下文化资产列入评估项目。”很明显,如此法付诸实施时,该条规定将更强力地结合环评制度和UCH保护的机制。换言之,未来的“水下文化资产保护法”与目前的“环评法”将充分的相互结合以更好的对UCH实施保护。

随着环评与UCH保护的结合的实施,使得台北港环评案例在台湾具有了里程碑的意义。紧随此先例,近来出现了UCH保护的立法趋势,据信在台湾未来的重大工程中将必须于项目被批准前对UCH实施研究、调查和保护工作。即使UCH保护单独立法未获“立法院”通过,可以预料,未来相关工作开发单位恐已再无回避UCH保护及调查义务的空间了。

五、海峡两岸水下文物保护合作的展望

海峡两岸有深厚的和共同的文化根基,因此,文化遗产保护工作应置于双方的政策日程。随着两岸关系的大幅开展,两岸不久会在许多领域有更为务实和具体的交流合作。②邱文彦:《台湾海洋文化遗产问题及海峡两岸合作展望》,载于《两岸海洋文化事务研讨会》2010年版,第169～175页。至于UCH的保护议题,以下建议供两岸相关各方参考,意图实现双方建立更为密切关系以有效的对UCH进行保护。

概念教育

第一,UCH的保护应建立在“共同资产”(Common Heritage)的概念上。正如联合国教科文组织《水下文化遗产保护公约》所主张,UCH作为人类文化遗产的组成部分,以及对于群体、民族并关涉他们相互间共同文化的特别重要的因素。在已经意识到保护和保存UCH重要性的情况下,各国都须承担该项义务。而且公约相信,各国、国际组织、科研机构、专业组织、考古学家、潜水员以及其他利益相关方和公众之间的合作对于UCH的保护是必要的。海峡两岸和南海的UCH十分丰富,两岸应该对此给予更密切的关注,并进行合作以保护这些中华民族的共同遗产。

第二,协力推动海洋文化教育。海洋文化是人们对于海洋的认识、态度、价值观和生活方式。长期以来的观点是,促进海洋文化教育对于提升公众对于海洋的了解以及UCH的保护是为根本大计。因此,两岸应鼓励开办、编撰适当课程和(或)教材;出版海洋文化经典、期刊、通俗性海洋刊物;定期举办两岸海洋教育会议、办理交换学者和学生。目的是向我们的人民群众宣传必要的海洋文化知识和理念,以鼓励他们积极投身于UCH的保护之中去。

法政机制

第三,研拟《海峡两岸海洋文化合作与保护白皮书》。鼓励两岸通过协商,由学术机构包括学校、学会或协会,共同研拟两岸海洋文化合作保护的白皮书,区分短、中、长期的具体项目,并可作为未来的政策指南,以合作与保护包含UCH在内的文化遗产。

第四,充实UCH保护法令。在水下文物保护的法令方面,大陆起步较台湾早,颁布了《中华人民共和国水下文物保护管理条例》,也建立了相关机制。相较而言,台湾对于UCH的相关法令还处于草案阶段。然而,在环评制度上台湾却有超过二十年的实践经验,可供大陆参考。通过相互交流学习,两岸可逐步充实UCH及相关法令的建置。

具体作为

第五,进行南海海洋考古合作。众多的著作指出,在台湾海峡及南海存在丰富的UCH,被世人公认为是有UCH(或水下考古)潜力的区域之一。一方面,多年来中国大陆在海洋考古方面实施了几个项目,并获得了相当成就。①For example,see The underwater archaeology of Nanau No.1 initiated,at http://big5. xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/2010-04/09/c_1225355.htm,19 June 2010;also see Underwater Archaeology in China,at http://big5.xinhuanet.com/gate/ big5/news.xinhuanet.com/politics/2010-05/28/c_12150953.htm,19 June 2010.例如,在广东省水域勘探“南海一号”古沉船的计划,以及西沙“华光礁一号”的海洋考古工作。②Huaguang Reef No.1,at http://www.hq.xinhuanet.com/news/2009-01/12/content_ 15428889.htm,4 May 2010.另一方面,由于仍处于水下考古的初级阶段,台湾可在立法、技术以及基础研究领域受益于大陆的经验。由于两岸文化一脉相传,海域相连,海洋文化界应考虑进行海洋考古的合作。南海政治情况复杂,如在两岸相互支持,致力保护人类文化的“共同资产”的前提下开展,在国际上应该能够获得更多的支持。

第六,合作探究中国古沉船复原技术。海洋科技与文化和船舶的关系是密不可分的。最近,中国古沉船的研究、倡议和行动,在台湾都受到关注。包括, 1955年由台湾扬帆航向美国旧金山的“基隆号”(后改名“自由中国号”)的抢救行动、①Tsang Su-Ming,Saving“Free China”and Saving Cultural Heritage,United Daily News,4 April 2009,also at http://tw.myblog.yahoo.com/issp-maritime/article?mid= 1270&prev=1273&next=-1,4 May 2010.2009年“太平公主号”由美返航在台湾海域被撞沉,②Taiping Princess Struck and Submerged,Apple Daily News,28 April 2009,at http://tw. nextmedia.com/applenews/article/art_id/31582312/IssueID/20090428,4 May 2009.以及2010年台南明郑古船复原下水等都引起高度兴趣。③Mining Dynasty junk launched in Tainan,at http://www.cdnews.com.tw,4 May 2010.由于两岸历史一脉,所以古船复原技术的很多研究和实践,对于振兴从明朝以降的航海科学技术,以及海洋文化的相关研究,应该都有重大的价值。

第七,加强海洋文史交流研究。两岸定期海洋文化会议对于双方分享海洋文化遗产保护经验是必要的。建立珍稀古籍数字化与分享机制在海洋文化的基础研究领域可扮演重要的角色。甚至可考虑有两岸创立“海洋文化研究与发展基金”,或提供若干奖学金以鼓励青年学子和专家参与文化遗产保护与研究的相关事务。

第八,加强两岸水下考古人才的培训与合作。合格并有经验水下考古人才的教育和培训需要较长的时间。因此,有必要建立机制,共同办理水下考古人才的培训、实习。两岸可发展适当的试点共同合作,以分享人力资源、研究活动、探勘、打捞以及UCH的保护工作。两岸水下考古专家人才,应该建档并强化其联系网络。

如果前述建议能够实施,相信两岸双方在UCH保护方面必能做出更多的贡献并获取更大的成就。

六、结 论

“海洋文化”的内涵十分多元,它含括了经史典籍、古迹遗址、传统祭典、科学技术和生活方式等。而在其中,UCH可说是海洋文化中最为具体有形的表征之一,具体地连结了历史、地理、人文和科技。就此点而言,认真保护UCH对两岸具有重要意义。尤其,两岸海域共通,历史相连,脉络与共。随着两岸关系和缓,互信增加,双方都鼓励并促进环评及UCH保护的交流与合作,对极为重要的海洋环境及文化遗产的共同分享将使全体中国人民受益。

图1 台北港位置(http://www.tpport.gov.tw/tpport/EnRedirect Forward.do)

图2 台北港鸟瞰(http://www.tpport.gov.tw/tpport/EnRedirect Forward.do)

(责任编辑:邓云成)

*邱文彦,台湾海洋大学海洋事务与资源管理研究所教授。电子邮箱:chiau@ntou.edu.tw。的行为规范。从正式的方面观之,文化的特点与语言、书写文字、思维和(或)人类行为紧密相关。就考古学而言,文化常代表对于遗物和(或)遗迹的区分,同样的工具、用具或制造技术也会形成同一时期一群人的同一种文化特征。文化由物质和非物质部分组成,包含用具、材料、产品、技能、技术、概念、意识形态和体制机制。一般而言,文化遗产是一种与当地文化紧密相关的形体表征。