浅谈加强国防动员系统非战争军事行动能力建设

■ 四川省军区参谋长 张培敏 少将

当前，恐怖主义呈蔓延之势，社会群体性事件增多，自然灾害和流行性疑难疾病频发，非传统安全领域的威胁日益凸显。对此，世界各国纷纷调整军事力量职能，把应对国内突发事件特别是抢险救灾、应急维稳等非战争行动纳入了军事力量的职能范畴，完成多样化军事任务已经成为当今军事力量建设与运用的重要指向。国防动员系统作为我国国防力量的重要组成部分，加强其非战争军事行动能力建设具有非常重大的意义。

一、非战争军事行动种类繁多、平时准备千头万绪，必须突出多能化建设，力求一队多用，提高快速应变能力

实践表明，国防动员系统在参与非战争军事行动过程中，既要协助公安、武警执行反恐怖、反分裂、反骚（暴）乱和处置社会群体性事件等维稳任务，又要协助有关部门完成对海难、空难、矿难、核泄漏等重大事故的救援，还要完成抗震救灾、抗洪抢险、森林灭火等自然灾害的救灾和灾后重建工作，任务繁重、责任重大、牵动全局。因此，必须注重加强多样化能力建设，确保能有效遂行任何类型的非战争军事行动任务。

一是加强宏观筹划，科学构建力量体系。坚持以省军区为单位，着眼满足本行政区维稳、抗洪、灭火、抢通等第一波次应急动员需要，兼顾跨市、县支援可能，建设省、市、县、乡、村五级应急队伍。省、市级应组建能够应对本辖区各种主要灾害的应急队伍，县、乡、村应组建能够应对本辖区各类自然灾害的应急分队。应急队伍规模应本着“精干、适度、够用”的原则，由本级军事机关商地方党委、政府确定。应急队伍布局应靠近自然灾害多发区域、重点目标周围和交通沿线附近，通过缩小兵员分布范围提高动员集结速度，通过交通线快速机动展开，合可形成“拳头”，分则可在沿途各点设卡，以点制线、以线控面。

二是细化任务要求，以职能多样应对多样灾害。地方各级党委、政府和军事机关要根据辖区内各类灾害及影响社会稳定事件可能发生的地域、种类和性质，联合制定行动预案，把维稳、救援、抢险、支援、保通等任务要求分解到各任务分队。在赋予各分队主要任务的同时，还应赋予与之相关的3～5种不同类型的任务，确保遇有任何情况，都能够迅速展开行动。

三是加强军地协调，完善预警监测网络。实时了解掌握动员需求，是动员使用国防动员力量的重要前提。要积极依托地方地震、气象、水文、卫生、公安、国安等部门，以及军队情报和民兵信息队伍，建立灾情预测、监测、信息共享等情报信息网络，及时获取自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等信息，为国防动员力量快速展开行动提供重要依据。

二、非战争军事行动突发性强、兵力需求急迫，必须突出常态化建设，确保人员在位率，提高快速动员能力

综观引发非战争军事行动的事件，无不具有隐蔽性和突发性等特点，导致动用国防动员系统的时间、地点和规模很难先期掌握，遇有情况则要求反应时间快速、力量投放精准、处置问题及时。因此，必须注重加强国防动员队伍的常态化建设，保证遇有情况能够快速动员集结。

一是选好编组载体，确保人员常态。一方面，遇有灾害时地方政府必然启动应急机制，组织相关行业部门的人员展开救援工作，由此将导致依托各行业组建的应急分队难以成建制动员集结；另一方面，民兵预备役人员特别是农村民兵预备役人员外出比例高，企业单位内部人员流动性也较大。因此，应尽量选择经济效益较好、人员在位率高的企业和行政事业系统、城市社区等组建常态化的应急分队，健全分队成员信息档案，加强跟踪管理，及时调整补充缺编人员，确保应急分队人员长期在位、且一旦集结又不影响各单位正常工作开展。

二是强化先锋队意识，确保战备意识常态。国防动员力量实行军地双重领导，各级党委、政府和军事机关可以直接指挥动用，减少了中间环节；队伍就地就近就便，能够迅速集结起来展开行动，能在第一时间抵达现场发挥作用；人员大多是基层党政干部，群众工作经验丰富，便于稳定群众情绪，化解突出矛盾。这些决定了其在完成非战争军事行动任务中具有得天独厚的优势。为此，必须强化国防动员队伍的先锋队意识，坚持把培育战斗精神作为政治工作的永恒主题，大力发扬听党指挥、服务人民、英勇善战的优良传统，着力锤炼英勇顽强、敢打必胜的战斗精神和战斗作风，持续保持强烈的战备意识，确保遇有情况拉得出、起作用。

三是加强应急通信建设，确保指挥常态。近几年的抗震救灾和部分地区维稳工作实践，都突出暴露了国防动员队伍应急通信装备性能不足、无线通信装备老化，因而导致通信不畅、联络难通的问题。对此，各级必须加大投入，科学规划，建设省军区系统独立的野战通信网络，确保在地方通信网络瘫痪的情况下，仍能有效传递指挥信息，保证指挥畅通。

三、非战争军事行动攻坚任务重、技术要求高，必须突出专业化建设，打造拳头力量，提高特种突击能力

在非战争军事行动中，无论是防暴维稳，还是抢险救灾，对遂行任务队伍的专业技能都有很高的要求。为此，必须突出搞好国防动员专业救援队伍建设，确保其既可独立战斗，又能作为骨干指导其他分队完成任务。

一是科学编组专业人才。要深入搞好国防动员潜力调查，准确掌握各地应急救援专业人才潜力状况，坚持以通信、电力、医疗等行业系统和大中型企业事业单位为主体，加大人员抽编力度，坚持把军地通用的查爆排爆、工程作业、核生化救援、重大疫病防治、信息攻防、法律等方面的专业人才以及转业退伍军人编组到国防动员专业救援分队。要以各种专业NGO组织（非政府组织）为补充，广泛吸纳登山协会、动力伞协会、物流协会、无线电爱好者协会、航空协会等民间组织的人员参加民兵预备役组织，以缩短战斗力生成周期，为遂行各类非战争军事行动任务提供人才和智力支撑。

二是狠抓专业技能训练。国防动员队伍的军事训练，应着眼应急和实用，以提高战斗力为目标，突出情报搜集、警卫执勤、擒拿格斗、防暴技能以及配合公安、武警维稳处突、保通抢修等科目训练。同时，要有针对性地组织反恐维稳、抗击地质灾害、森林防火等实战化演练，努力提高其遂行应急处突任务的专业技能。

三是认真落实专业装备。要深入分析研究国防动员系统遂行各类非战争军事行动任务的装备需求，主动争取上级和地方支持，采取请领和采购相结合的办法，配齐紧缺专业技术装备。特别是一些科技含量较高、需求量大的军地通用专业技术装备，要制定完善从地方征用的计划，明确征用原则、征用范围、征用时机、征用数目、征用程序方法等，跟踪掌握其技术性能变化情况，发现问题及时调整，确保关键时刻能够随时征用。要突破传统伴随式保障模式，在重要战略方向、预定任务地区、灾害多发地点，提前预置遂行任务的必须装备，提高保障时效性。

四、非战争军事行动牵涉面广、政治性强，必须突出规范化建设，明确动员使用程序，提高依法行动能力

当前，影响社会稳定事件的政治背景非常复杂，稍有不慎，极易被敌对势力所利用，造成政治上的被动；抢险救灾行动关系到党和政府形象，受到国内外广泛关注，具有很强的政治性。对此，必须尽快对国防动员系统参加非战争军事行动在法律上予以规范，为动用国防动员力量遂行非战争军事行动任务提供法理依据。

一要明确动员使用等级。动用民兵、预备役部队参加非战争军事行动，必须严格审批权限，由当地党委、政府集体研究决定。如果灾害特别巨大或灾情突变，情况紧急来不及报告，可以允许指挥员打破程序临机决断。动用的数量及分队种类，应根据自然灾害和危害社会稳定事件波及范围、情况严重程度，设定不同等级，以便有关部门根据标准协调动员资源，避免反应过度造成混乱和浪费，或者反应不足削弱国家处理危机的能力。当前，可以考虑设置县级区域内动员、市（州）级区域内动员、省级区域内动员、跨省支援动员等四个等级。

二要明确动员对象权利义务。要出台相关法规，明确动员对象在参加非战争军事行动中的法律义务以及应当享受的权利。对在非战争军事行动中做出显著成绩的单位和个人，各级人民政府和军事机关应当给予表彰和奖励；动员对象因参加平时集训和演练造成的经济损失，地方政府应给予适当补助；动员对象平时办理工商执照、缴纳税费、报考公务员、出国出境等方面应予以优待。对不按照命令参加动员集结的，可给予罚款、拘留等行政处罚，情节严重的可予以刑事处罚。

三要规范动员使用保障。按规定，国防动员队伍的保障应是“谁使用谁保障”，但在应对近几年发生的几次大的灾难时，却是“谁出兵谁保障”，方法标准也不统一。刚颁布的《国防动员法》虽然就国防动员队伍担负国防勤务的保障问题做出了原则规定，但尚不具备操作性，需要进一步予以细化。在保障机制上，应与国防动员队伍使用等级挂钩，按照动员等级，从国家到地方各级党委政府，哪一级动用国防动员队伍，原则上应由哪一级负责保障。在保障渠道上，应由地方党委、政府和军事机关共同落实，地方党委、政府主要负责保障征用装备物资和国防动员队伍生活、误工补贴等经费，军事机关负责保障军事装备物资。在保障标准上，应根据国防动员队伍使用等级，由各级党委、政府和军事机关予以统一，防止跨县（市、区）和市（州）参加非战争军事行动人员的保障标准出现较大差异，以有效保护参加非战争军事行动人员的积极性。