发展西部地区农村教育应重点解决好的几个问题

曹水群

（西藏民族学院 政法学院，陕西 咸阳 712082）

发展西部地区农村教育应重点解决好的几个问题

曹水群

（西藏民族学院 政法学院，陕西 咸阳 712082）

西部地区农村教育的发展现状不容乐观，教育投入不足，教育设施落后，教师队伍中学历合格率低、结构性短缺、老龄化和流动性大等问题严重。要发展西部地区的农村教育，就必须解决好观念问题、资金问题和师资问题。

西部地区；农村教育 观念问题 资金问题 师资问题

近年来，我国的教育事业有长足的发展，但教育发展的不平衡性问题依然很突出，教育的城乡差距很大，地区差距亦越来越明显。据2005年1%人口抽样调查，全国15岁及以上年龄段人口文盲率超过20%的省和自治区有5个，它们均分布在西部地区，依次是西藏 (44.84%)、青海(24.07%)、 贵州 (21.41%)、 甘肃 (20.83%)和云南(20.07%)。2006年，中国改革发展研究院发布的 《以人口计生网络为重要平台，加快构建农村公共服务体系》的报告中指出，全国8500万文盲半文盲中的3/4以上集中在西部农村、少数民族地区和国家级贫困县。[1]统计数据表明，我国西部地区的教育发展相对落后，西部农村的教育发展就更显滞缓。我国西部地区的农村教育就相当于教育事业这个木桶中最短的那块木板。从这个意义来说，发展西部农村教育对于西部地区的经济发展，乃至于对全国的教育事业发展都有着至关重要的意义。

一、西部地区农村教育发展的障碍性因素

（一）教育投入不足。西部地方政府由于其GDP总量偏低，在对教育的投入上，时常出现负增长现象。如2006年，西部地区教育经费的总投入仅占全国的17.52%,与2000年的22.04%相比，下降了4.52个百分点。其中，西藏自治区为－35.12，内蒙古自治区为－4.31，宁夏回族自治区为－2.58。[1]西部地区的教育投入本来不足，但如此少的资金也大多投向了高等教育和城市教育，农村教育捉襟见肘的资金状况就可想而知了。

（二）教育设施落后，教学条件差。据国家教育发展研究中心对中西部地区农村学校的抽样调查，样本小学按教学大纲开出所有课程的占87.2%，初中仅为21.8%；小学课桌椅残缺不全的占37.8%,初中为45.9%；小学试验教学仪器不全的占59.5%，初中为70.3%；小学教室或办公室有危房的占22.3%，初中为28.8%；小学购置教具、墨水、纸本、粉笔不足的占32.5%，初中为35.0%。[2]

（三）教师队伍中学历合格率低、结构性短缺、老龄化和流动性大等问题严重。西部农村学校的教师学历合格率低，小学教师达不到规定学历的占41.7%，初、高中教师达不到规定学历的占53.6%；[3]学科教师短缺，如英语、计算机教师等，教师兼课、所教科目不对口现象普遍；教师偏老龄化，知识结构有待更新，教学观念和教学方法陈旧；多数学校的教师由在编专任教师、轮岗教师、支教教师、志愿者、特岗教师和代课教师等多种成分构成，教师来源复杂、结构不稳固、不合理。

二、发展西部农村教育应重点解决好的几个问题

（一）观念问题。观念，特别是各级领导的思想观念直接关乎着教育发展的力度、速度和质量。领导把握着资金的流向，影响着决策的方向，决定着工作的重点。只有各级领导充分认识到“百年大计，教育为本”，看到西部农村教育发展的紧迫性和艰巨性，并在工作中，能够切实把农村教育发展置于重中之重的位置，西部地区农村教育的落后现状才可能有大的改观。事实上，在工作实践中，有相当多的领导不愿意把有限的资金投入教育，倒不是因为这些领导看不到教育的重要性，而是领导出于以下几个方面的考虑：

第一，教育效果的显现具有迟滞性。所谓的“十年树木，百年树人”就是这个意思。教育投资的效果最少要等十几年甚至几十年的时间后才能慢慢显现出来。而一届领导在当地的任期往往是有限的，也就是说，在投资的效果还没有显现的时候，决策投资的人可能就离开现任岗位了。政绩的大小直接决定着一个领导是否被提拔升迁，从自身利益的角度考虑，没有几个领导愿意把有限的资金投到很难在短期看到效益的教育上。相比之下，他们更愿意把资金投到短、平、快项目和地区的硬件设施建设上。

第二，在人才流动性不断提高的情况下，一个地区教育投资力度的增大，不一定直接导致本地劳动力素质的大幅度提高。人才流动是指人才在地区、行业、岗位等方面的变动。地区间的人才流动总体趋势是从经济落后地区流向经济发达地区。经济落后地区急需人才，但却因不能为人才提供更好的工作和生活条件，所以很难吸引人才。通过教育和培训提高人力资源的质量是解决经济落后地区人才不足问题的一个重要途径，但这些被辛苦培养出的凤凰们却往往被更高的梧桐树所吸引而离开自己的栖息地。也就是说，如果外地提供给劳动者的工作和生活条件更好，本地高素质的劳动者因为其自身更有条件转移，就会从本地自动流出，成为外地的建设力量。如此这般，谁还愿意辛辛苦苦、紧紧巴巴攒钱为外地培养人才，为别人做嫁衣呢？

第三，农村教育越发展，通过高考跳出农门的农家子弟也就越多。现如今，我国的城乡差距还相当大，主要表现在收入、生活设施以及医疗和教育水平的差距等等。城乡差距的存在使得跳出农门成为大多数农家子弟的奋斗目标和人生理想。农村地区基础教育越发达，通过高考跳出农门的农家子弟就越多，这些农家子弟在接受高等教育之后，其中的大多数选择留在了城市，成为城市建设的有生力量。也就是说，农家子弟们享受到了农村教育发展带来的好处，但其老家所在地为此付出的教育成本却很难收回。如此看来，农村基础教育发展的结果不是当地高层次人力资源数量的增加，而是减少。果真如此的话，农村经济落后地区投资于基础教育的热情就大打折扣了。

解决领导的思想观念问题是发展农村教育的前提。那么，应该如何提高各级领导发展教育的积极性呢？就以上的三点原因来看，我们不可能制定政策禁止劳动力流动，如果这样做也不符合市场经济的要求；我们也不可能硬性规定大学生们必须回到老家所在地；我们能做的只能是改变政府官员的政绩评价体系。中央相关部门可以尝试在充分调研的基础上，制定出较为详细的、具体可行的地区教育发展评测体系，以评测的结果作为评价一个官员政绩大小的主要指标，甚至还可以实行教育发展状况“一票否决”制。这种政绩评价体系将会起一个风向标和指挥棒的作用，对于提高各级领导发展教育的积极性应该是大有好处的。

（二）资金问题。资金问题是一个老生常谈的问题，大家都在抱怨钱太少，办不成事。特别是欠发达的农村地区，当地落后的经济发展水平直接决定了教育资金的严重短缺，可谓杯水车薪。毋庸置疑的是，资金问题的确是一个大问题，但叫苦和抱怨是没有用的，我们应该开拓思路，创新体制，做好开源节流。所谓开源就是广纳资金于教育，提高教育资金的稳定性、安全性和投入力度；所谓节流，就是提高教育资金的使用效率，用有限的钱办尽可能大的事。

第一，改革和完善现行的义务教育投入体制。根据《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，我国实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的农村义务教育管理体制。县级政府对本地义务教育负有主要责任，省、地 (市)、乡等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持。概括地说，农村义务教育实行“分级管理，以县为主”的体制。现行的农村义务教育投入体制虽然打破了全国一体的教育投资格局，但其呈现出的弊端也是明显的：1、县一级税收来源有限，欠发达地区的县财政更是严重的入不敷出，单薄的县财政势必影响义务教育的普及和质量的提高。2、各个地方政府财政能力的差距必将导致地区间教育和经济发展水平更加不平衡。3、中央和省级的转移支付是零散的，缺乏制度依据，不能为农村教育的发展提供有力的保障。综上所述，现行的农村义务教育投入体制不能为农村义务教育的发展提供强有力的、稳定的资金支持，所以，改革和完善之是必要的。改革的方向主要有两点：1、颁布义务教育投入法，将政府投资行为纳入法制化管理轨道。将专门税种划归基础教育专项使用，确保教育投入资金不少于国家财政支出的一定比率。2、加大中央和省对农村教育的转移支付力度。国外的经验是把义务教育转移支付分为三种:一是通过一般性转移支付来平衡地方财力，间接地保证地方政府对义务教育的投资力度。二是中央政府直接承担占据义务教育经费最大比例的教师工资。三是建立义务教育专项转移支付，直接规定下级政府必须将该项资金用于义务教育。发展西部地区农村教育，建立义务教育专项转移支付是比较实际的选择。这样，可从制度上给予义务教育较大的优先权，便于监督和管理，防止义务教育经费被挪做他用。[4]

第二，大力支持社会力量办学。在西部农村地区，社会力量办学仍处于起步阶段。政府应加大对社会力量办学的支持力度。在严格审批的基础上，给予其土地、税收、师资等方面的优惠政策扶持，同时按招生人数、合格率适当给予补贴。可设立“贫困地区民办基础教育补偿专款”，此专款应实行教育经费单列，按接受民办基础教育的学生数划拨到学校，为贫困地区的民办基础教育提供制度上和物质上的保障。[5]

第三，创新融资方式，吸引各种资金向西部农村地区流动。可组建面向西部地区的教育金融机构，以省为单位成立教育银行，为教育信贷、教育融资等提供方便；可发行西部农村教育彩票，彩票收益可用于解决贫困地区的“普九”债务负担，或用于特困生资助项目的建立；可发行教育开放式基金，民办教育投资人通过购买开放式基金合法地取得收益，教育开放式基金的盈利收入，一部分可以分红形式返还基金购买者，一部分可用于弥补基础教育经费的不足等。[5]

第四，改革教育资源“自上而下”的投资模式。所谓“自上而下”的投资模式，是指中央和省级的教育投资总是首先满足省会城市、地级城市再到县级城市，最后才轮到边远农村地区。这种投资模式虽然在一定程度上加快了城市教育的发展，但是却拉大了城乡之间教育的距离，从而加剧了西部农村地区教育和经济的双重落后。改革教育资源的投资模式，实行财政资金的“自下而上”投入，也就是说，先重点扶持边远乡村的教育发展，然后再是县级市、地级市和省会城市。[6]如此安排教育资金，则西部农村教育大发展的局面将指日可待。

第五， 提高教育资金的配置效率。要把有限的资金用于优先发展初等教育。因为在欠发达地区，初等教育的投资收益率将远远大于中等和高等教育的投资收益率。重视并不断加大对农民的技术培训投资力度。如果投资于初等教育是10年树人的话，那么，投资于农民技术培训的效果却是立竿见影的。受训的农民，劳动技能提高了，外出做工的可能性增大了，收入也就提高了。控制学校规模，规划学校布局。学校规模过大，学生人数增加，生师比增大，就不利于教师与学生的沟通，势必影响教学质量；学校规模过小，则会造成人力资源和教学仪器设备的浪费；适度规模的学校才有提高教育资金配置效率的可能。为此，教育行政管理部门应积极指导和监督，控制学校规模以使其符合适度原则。

（三）师资问题。如何完善现有制度，以稳定西部地区农村教师队伍、调动教师工作的积极性、提高教师的文化素质和教学技能？

第一，保障教师工资，保护教师的合法权益。要稳定教师队伍，首先必须满足教师最最基本的物质需要，保证教师的工资能够按时足额发放，把教师应享受的社会保障落到实处。近些年来，各地对这一工作比较重视，拖欠教师工资的现象越来越少。如陕西省教育厅、财政厅于2006年联合发文要求，确保农村中小学教师平均工资不低于或高于当地国家公务员工资的平均水平；全省各级政府须保证教师工资按时足额发放；凡到县以下贫困、边远乡村中小学任教的大专以上毕业生，户口可落在县城，试用期间享受转正后的工资待遇；各级教育行政部门要配合同级财政和社会保障等部门，认真落实教师的养老保险、医疗保险和住房公积金制度，切实保护教师的合法权益。这一制度实施的效果现在已经初步显现。农村教师的收入和福利提高了，社会地位和工作积极性也提高了。虽然此举措还不能有效吸引外地的教育人才，但在稳定本地教师、留住本地教育人才方面所起的作用还是不能忽视的。接下来要做的，就是想方设法保证这一政策持续并使其发挥更大的作用。值得一提的是，由于贫困地区的财政实力不足以承担教师的工资支出，所以，农村教师特别是义务教育教师工资应争取全部由中央和省级政府负担，以彻底减轻当地的财政压力，并由此建立起西部地区农村教师工资的有效保障机制，保证教师队伍的稳定。

第二，把教师的补助落到实处。给予西部地区的农村教师一定数量的生活补助是必要的，这既是对他们付出辛勤劳动的承认，也是以人为本的体现，更是调动教师工作积极性、稳定教师队伍的有效举措。现行的有关教师的政策法规中，关于教师的补助问题，中央一级的规定相对比较笼统和泛化，以表明态度和提出要求为主，多是“鼓励和支持”、“应当予以补贴”之类的字样，不具可操作性。有规定这样表述：“对在民族地区、边远山区工作的教师，在工作条件和生活待遇上应当给予特殊照顾，具体办法由当地人民政府参照国家和省的有关规定制定”。[7]也就是说，当地政府负有对民族地区和山区工作的教师予以补助的责任。贫困县的财政，要支出教师基本工资都已经相当有难度了，再要求他们拿出钱来给予教师补助，就愈加不可能。所以，补助对于贫困地区的农村教师来说只能是望梅止渴、画饼充饥了。如何才能使西部地区农村教师的补助问题落到实处？首先要做的，就是使相关政策具体化、有可操作性。教师的补助金额 (或比例)应最低在省级的规定中予以体现，可要求省、县两级政府按比例共同承担这笔支出，并按照省、县的经济发展状况详细列出各级政府应该承担的比例。

第三，完善城镇教师去农村支教的政策。城镇教师去农村支教，可以暂时缓解农村教师的紧缺问题，并为农村当地学校带去了先进的知识和教学理念，其积极意义不可否认。但是，作为辩证唯物主义者，我们在看到积极效应的同时，也不能忽视其消极影响。城镇教师支教的时间一般为1－2年，由于时间短，往往是支教的老师刚刚适应当地的生活和工作，学生刚刚适应支教老师的教学方式，支教就又结束了。如此一来，即使支教老师对于当地的教育事业有热情、有想法、有决心，但由于时间所限，他们的聪明才智并不能得到充分发挥，这个原因导致部分支教老师产生了“当一天和尚，撞一天钟”的想法，支教的效果就大打折扣了。要减小支教的消极影响，就必须适当延长每期支教的时间（比如5年），变“接力棒”式的短期支教作秀工程为“扎根”服务式智力支持。[1]当然，延长了支教的时间，还要使城镇教师保持支教的积极性，就必须辅助于相应的激励措施。比如，适当给予其生活补贴和交通费补贴，给予职称评定和先进评比的优先权，给予子女、配偶在升学或就业时一定的优惠政策等。

第四，加大教师的培训力度。目前西部地区农村教师的培训存在着两个突出的问题：一是培训缺乏针对性，多数流于形式，效果不明显。二是培训费用不足。培训费基本上是由学校自身财政状况决定的，基础比较薄弱的学校无力为教师支付培训费用，大部分甚至全部培训费必须由教师自负，这严重影响了教师培训的积极性。[7]由学校自付培训费的做法势必导致贫困地区的农村教师因无钱交费而被拒之于各种各样的培训之外，他们想通过培训提高自身知识和技能的愿望也就成了破灭的肥皂泡了，由此，地区之间、学校之间的差距必将进一步加剧。基于以上分析，贫困地区农村教师的培训费不能全部由学校负担，相关政府部门应承担一定比例，其具体比例可视学校和政府部门的财力而定。提高培训的针对性，就必须采取因地制宜、立足现实、分类指导的方法。学校应根据不同教师的不同需求，制定政策，把校本培训和校外培训相结合，有针对性地对其进行分类指导和有侧重地培训，最终使每一位教师的知识结构和能力结构渐趋完善。

[1]袁泽民，莫瑞丽.对西部地区民族教育发展现状及原因分析［J］.四川理工学院学报，2008－02.

[2]王静.我国农村义务教育资金短缺的原因及对策［J］.中国农业教育，2008，（6）.

[3]谢嘉.论西部民族地区的教育改革［J］.现代商业，2009，（12）.

[4]金绍荣.对西部民族地区基础教育投入机制的思考［J］.内江科技，2006，（2）.

[5]李文武.关于西部民族地区基础教育的思考［J］.民族教育研究，2006，（5）.

[6]文忠长.关于政府在促进西部少数民族地区教育发展中的责任的思考［J］.湖南民族职业学院学报，2009，（6）.

[7]马效义，王春育.西部少数民族地区农村基础教育教师队伍的现状、问题和对策建议［J］.中国教师，2009－03.

G527

A

1002-7408（2010）01-0072-03

曹水群（1970－），女，陕西礼泉人，西藏民族学院政法学院副教授，研究方向：农业经济学、民族区域经济学。

[责任编辑：陈合营]