论我国城市土地储备运作的法律机制——基于“公共利益性”需要的探讨

石光乾

(甘肃联合大学 经管学院，甘肃 兰州 730010)

伴随着市场经济发展和经济协作的相互转进，新型的城市土地储备制度是我国城市规划用地的改革创新。由于现行土地储备制度和保障机制存在实然的不确定性，对于政府集中垄断土地一级市场和对土地供应的实质主导是否与经济政策宏观调控能力相适应，在市场经济的土地储备运行实践中如何构建保障土地市场运行需求的城市土地储备法律制度，应是现行土地储备制度在总结和尝试阶段必须考量的命题。

一、对土地储备制度“公共利益性”的法理检视

根据国土资源部、财政部和中国人民银行联合颁布的《土地储备管理办法》第二条相关规定和运行实践，目前国内各大城市建立起的城市土地储备制度，就是由市县级政府委托或授权相关机构，通过征用、收购、置换、到期回收、土地整理等方式，将城市规划用地分散在用地者手中的城市土地进行集中，由政府委托(或授权)的机构完成土地整治、开发等一系列前期工作后，按城市土地供应计划重新配置投入市场的制度安排。

有学者认为，城市土地储备制度本质应体现为以公共目的为导向的城市土地资源配置和资产运营手段。[1]城市土地储备制度建立的初衷和需要被基于公共利益考虑，将公共利益性作为该制度确立的法律依据，主要源于我国《宪法》第十条第二款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”的上位规定，《土地管理法》第二条第三款对此也作出了相应规定，但因立法层面对公共利益及其范围并未作出明确界定，而将“公共利益”纳入土地征用范畴而引发的各类事件也是此消彼长，认为“土地储备只是一种制度，制度本身并非公共利益；执行该制度而将要征收并储备的土地大部分是要出让给商业机构进行房地产开发的——商品房开发显然不是为了‘公共利益’”[2]。同时对土地储备制度在公共与个人利益均衡、受益主体是否具有普遍性、补偿的公平合理性等方面也争议颇多，使学者提出了“亟须对公共利益进行法律规定”的诉求，呼吁通过法律对公共利益做出明确而具体的规定。[3]

毋庸置疑，市场经济条件下，任何经济制度和法体系的建立，都须在维护公正的市场经济秩序基础上，通过市场调节手段创设稳健的经济运行制度，以实现经济主体社会效益最大化，这也是自由公正、秩序均衡、效益增进的社会经济价值目标的体现。从这个角度讲，出于公共利益需要而建立的土地储备制度，是以社会整体利益均衡发展为本位，保持宏观社会利益和微观个体利益协调发展的法律调整，因此，城市土地储备制度在保障土地所有者主体地位的同时，具有实现社会公共福利的“公共性”，并能为社会公众带来直接或间接利益，这种客观上的效益性，是借助制度规定加以保护和促进的一种法律实现，并不能因目前对公共利益的法律模糊产生对此项制度建立与实施的质疑。

同时我们应该看到，作为一项土地管理的创新制度，该制度在运作过程中必然涉及诸多法律问题，但我国城市土地储备制度运作目前尚缺乏高位阶法律规范的支撑，各地土地储备管理部门多以地方法规、规章或政府规范性文件作为依据，且各地先成立土地储备管理机构或开展土地储备运作，后制定相应规范性文件的现象居多，尤其在土地储备各阶段管理主体的法律地位界分不清，导致土地征用权被滥用，使依赖于以政府为代表的公共选择机制无法实现受益主体的“公共性”，这些均因土地储备工作适法空缺和法律机制不成熟所致。

二、我国城市土地储备运作机制与缺陷

1．土地储备制度和运行机制缺乏明确的法律规定。现行支持政府施行城市土地储备运行的法律机制并不完备，当政府委托(或授权)的城市土地储备机构实施对土地收购时，其行使的部分权利是有瑕疵的。我国现行《土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实现土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”该法第九条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”《土地管理法》第五十八条和第六十五条仅作了如下规定：为公共利益需要使用土地，或为实施城市规划进行旧城区的改建，可以依法收回或调整使用的国有土地或集体土地。由此可见，土地管理部门限制土地使用者的转让权、企业单位交纳出让金后仍不能自行出让用地、国家对土地的处置权利应当包括回购土地的权利等等问题，在现有法律中是不能找到合理依据的。《土地管理法》虽然对于农村用地的征用、城市土地收回使用权等问题作出相关规定，但对城市土地储备这一制度的设立、运作和政府如何建立城市土地储备制度、行使城市土地统一收购权等具体法律问题未有明确规定，致使在土地收购环节上，出现有些储备供应地块开发商与原土地使用权人私下协商，完成公开供应程序与形式现象严重，目的只是为完善用地手续，并非真正意义上的储备和公开供应，在一定程度上破坏了土地储备制度的“公平、公开、公正”原则。

2．土地储备制度缺乏对政府实施宏观管理的基本法律控制。由于目前政府土地储备资源不足，直接进入招拍挂出让的土地多，土地储备库储备的实物土地少，且政府因各种原因无力拿出专项资金用于土地收购，土地储备工作主要以规划储备、“红线”储备及合同储备为主，少有实物储备，使土地实际控制权仍然在原土地所有者或使用者手中，政府难以真正对土地实行计划管理和总量控制，土地储备管理机构很难主动发挥此项制度在调节土地市场中的作用。

3．土地储备制度权益分配机制缺乏法律规范。在土地储备运行过程中，政府通常将盘活原划拨给企业的存量土地的主动权交给企业，土地盘活的大部分收益归企业或企业主管部门支配，政府只收取土地出让时的部分收益。从近几年收购企业土地储备实践来看，被收购企业考虑更多的是土地变现后职工福利和安置等问题，并把这些问题的解决全部寄托于土地补偿金上，致使“按需要价”成为一种需求，这种现状也使土地储备的可持续发展受到严重制约，而真正建立土地储备机制后，会实现由政府来垄断城市土地一级市场，由市场来选择城市土地的开发单位，由市场来确定城市土地的价格，以体现权利和利益的重新配置。因此，如何准确界定城市土地收益的构成，合理分配政府和原城市土地使用者之间的利益，是土地储备法律制度构建过程中需着重解决的问题。

4．土地储备运作缺乏资金筹集、运用和风险控制的法律保障。城市土地开发资金和可供收购的土地是城市土地储备制度得以建立并良性运作的两大基本要素，城市土地储备过程既是城市土地流转的过程，也是土地开发资金循环的过程，全面实施城市土地储备制度需要大量的资金支持，目前城市土地储备运作资金来源主要有两方面：一是城市土地储备制度构建初期的政府拨款；二是来自银行贷款，这种单一的资金来源不仅难以满足城市土地储备机构的资金需求，且可能会因银行利息增加而使储备城市土地的成本大幅增加，甚至会出现土地出让收益低于土地储备成本；另外，由于土地储备贷款金额大，政策性强，政府干预成分多，银行管理经验不足，贷款风险相对较大，致使土地储备资金贷款难度较大，严重制约了土地现金收购储备力度，因此，完善资金配套政策，建立合理的资金筹措和运作机制，应是土地储备制度构建过程中急需保障的问题。

5．土地储备的政府职能和相互协作缺少法律明确规定。实施城市土地储备制度是一项综合的系统工程，必须得到规划、计划、建设、财政、土地管理等政府各职能部门的支持和配合，部门之间配合互动的状况，直接关系到土地储备的运作成本，但目前政府规划、房地产、土地管理等部门分设，部门之间在土地储备活动中不能很好、快速地衔接，严重影响土地储备工作的进度，土地纳入储备后，如果规划条件不能及时明确，土地就无法及时推向市场，土地储备时间越长，土地资产损失可能就会越大，从而影响城市土地储备工作的健康发展。

三、我国城市土地储备法律机制的基本构建

综上所述，目前我国城市土地储备制度和运行机制存在诸多制约性问题，而改善实践中存在的问题则需要完善城市储备土地制度，要建立起适应市场经济发展的土地储备的一系列法律制度和运行机制。

1．创建和完善城市土地储备的市场化运作机制

从总体上讲，城市土地储备运行机制必须符合市场化操作的基本原则，这里主要强调城市土地储备的运作主体、运行环节以及运行机制模式的建立，必须明确其运行主体性质及基本职能。城市土地的收购、储备、出让是政府行为，而建立城市土地储备制度后是由政府垄断了一级土地市场，要提高城市土地资源配置效率并实现城市土地的公平交易，必须借助市场机制来运作，应确定相应土地储备管理和开发机构的基本职能，经政府授权委托代理，统一实施城市土地收购与出让计划，进行储备土地的开发与管理，实现所储备的城市土地资产的不断增值。

2．建立城市土地储备机制的运行模式

城市土地储备实际上是法律规范下的城市土地使用权的调节转换机制，即由政府授权的城市土地储备开发机构通过土地购买行为，把分散的土地集中起来，然后进行土地整理与开发，将这些城市用地变为熟地后，根据城市经济发展对城市土地需求或土地供应计划，以出让或年租等方式将储备的城市土地再投入市场，因此，城市土地储备机制运行模式可分为土地收购、土地储备和土地出让三个环节。首先在土地收购环节，主要包括回收、收购、置换、征用、归整等形式，其目的是实现土地资源由农村集体所有或城市土地使用者手中向城市土地储备中心汇聚，进而丰富土地储备资源；其次在土地储备环节，政府委托或授权的城市土地储备机构取得土地使用权后，可自身或委托专门机构或单位对城市土地实施开发或再开发；再次在土地出让环节，无论是通过收回、收购、置换及征用进入城市土地储备开发机构的地块，其土地出让或年租均视为城市土地一级市场行为，进入市场的方式可以是协议、招标和拍卖。随着土地市场交易行为的规范化，城市土地出让或年租的方式应转为招标、拍卖和挂牌交易，以最大限度地实现城市土地资产的收益。

3．完善城市土地储备的运作方式和经营渠道

首先应该制定切实可行的年度土地储备和供应计划，真正做到按照计划储备和供应土地，体现政府在控制土地供应总量中的主导作用，使政府垄断、掌握土地供应权和主动权，以此增强地产市场的宏观调控能力；其次拓宽多种储备方式，扩大储备土地的规模，在“红线”储备、政策储备、信息储备及合同收购储备等方式的基础上，加大实物储备力度，通过这种土地储备运行体系以最少的成本储备尽可能多的土地，才能主动调节土地的总体供应量，才能真正显现土地储备制度应有的调控作用。

4．建立完备的土地储备和国企改革有机结合的流转机制

土地变现是企业盘活资产的重要途径，政府直接参与收购国有企业闲置土地，依靠政府的市场诚信和资金实力，缓解企业改制的资金需求。尤其在收购储备破产、并轨、改制、搬迁企业土地方面要建立有效的法律监督机制，从而解决企业发展资金的筹集，以促进产业结构调整。

5．完善资金配套政策，建立合理的资金筹措和运作机制

要改变土地储备资金融资渠道单一的问题，应采取多方筹措资金的措施，按“取之于地，用之于地”的原则，积极争取财政部门的支持，按照每个地块项目所需资金向财政申请使用土地出让金；或者是独立支配出让金，但由财政全过程监管，待有充足的流转资金后再把盈余的出让金上缴财政；或者能否申请由财政支付银行贷款利息；或者是按照一定比例提取土地出让金，以增强自我积累能力，进而建立滚动经营、滚动发展的资金良性循环机制。

城市土地储备制度是与市场经济相适应的土地管理制度、管理方式和运行机制的结合，建立与其相适应的城市土地储备法律机制，涉及我国现行土地管理、供应机制和法律法规等一系列创新政策，不仅要在完善国家对农地征用权基础上赋予各级政府对土地的优先购买权，并通过对《土地管理法》等相关法律法规修订，在法律程序上应突破必须先有项目才能征地的规定，[4]而且应从法律上明确城市土地储备范围，还应从法律上规定对政府拥有的开发条件还不成熟的土地，可依法实行年租或短租，并将租赁收益纳入城市土地储备基金进行管理，努力做到兼顾社会效益和经济效益双重原则，以市场规律为杠杆，建立起真正以市场为中心的土地储备法律机制，从而使土地储备制度在土地管理和城市建设中发挥应有的作用。

[参考文献]

[1]陈章喜,李昌.论我国城市土地储备市场的建立与运行[J].经济前沿，2004(6).

[2]黄一航.城市土地储备制度的反思——兼评《构建城市土地储备制度的再思考》[EB/OL].(2009-05-26)[2010-03-1].中国法律信息网.http://www.law-star.com/cacnew/200905/260037292.htm/.

[3]谢闻南.亟须对公共利益进行法律规定[EB/OL]. (2004-04-21)[2010-03-14].http://finance.sina.com.cn/g/20040421/1018730289.shtml/.

[4]卢新海，何兴.论城市土地储备制度的法律基础[J].中国土地科学，2005(6).