美国大学治理的结构、特点及其启示*

● 姜 晶

美国大学治理的结构、特点及其启示*

● 姜 晶

本文在探讨美国大学治理结构基础上，对美国大学治理模式进行了历史梳理，分析了治理结构特点及各治理主体间的相互关系。试图构建适合我国高等教育发展的大学治理模式，为当前的高等教育改革特别是高校内部管理体制改革提供一种新的思路和选择，从而提高管理效益，促进高等教育的蓬勃发展。

美国大学；大学治理；治理主体；教授治校

美国是一个年轻的国家，它的高等教育轨迹不同于英国以及其他欧洲大陆国家。美国大约有四千所各类大学和学院，良莠不齐、办学目标多种多样，但是其管理组织有着比较多的共同点。即：美国大学内部的权力体系主要由董事会、校长和评议会等构成。董事会是大学的最高决策机构，校长是大学的权力中心，评议会则主要负责学术事务的决策。

一、美国大学治理的历史

在美国大学长达三百多年的历史发展中，大学治理经历了三个发展阶段：

早期殖民地时代。1636年哈佛学院的创立是美国大学治理问题的开端。具有法人性质的董事会形式被创造出来。1745年耶鲁学院成立，其独立性很强。这些变化标志着美国高等教育治理模式由政府控制模式，正式转变为政府监督模式。[1]董事会负责财政事务及直接任命大学校长，校长决定由谁来处理大学的日常事务，大学治理也逐步不再受宗教的影响。

19世纪晚期到20世纪初期。行政人员群体快速发展，他们从董事会那里获得了管理大学日常事务的权力；教师群体地位不断提升，1915年美国大学教授协会(AAUP)成立。随着大学数量的快速增长与大学校长权力日益膨胀，权力矛盾转向了以校长为首的行政人员和教师之间的竞争。这便是这一时期高等教育“扩充”语境下的大学治理特色。

第三阶段是从20世纪中期至今，AAUP于1967年发表《大学和学院的治理声明》，提出了联合治理原则，集体谈判和工会制度成为了教师争取权力和维护权益的武器。校长和教师们共同分享大学的决策权。进入 20世纪90年代以来，联合治理遭遇了新的挑战。大学开始追求效率，出现了权力向校长集中的趋势，董事会也开始插手大学内部具体事务的决策。目前，董事会与大学校长及大学的治理机构仍旧在继续控制大学的重大政策。

二、美国大学治理的结构

美国高等院校的治理组织系统有各种模式，公立高校和私立高校在治理模式上也各有不同，但也有一些共同的特点，其中有几大治理主体发挥的积极作用值得我们学习和借鉴：

(一)董事会

美国是董事会制度发展最完善的国家。美国高等学校董事会制度始于殖民地时期建立的几所学校，其中影响最大的是哈佛学院、威廉·玛丽学院和耶鲁学院。美国高等院校一般由董事会控制，其成员通常是教育领域外的社会知名人士。无论是公立还是私立高校，董事会都处于大学管理系统的顶端，是学校最高决策机构和最高权力机构，享有裁决学校事务的全权。

(二)校长

校长执行董事会作出的有关大学内部日常事务的决定，美国大学管理有以校长为首的行政权力系统和以评议会为代表的学术权力系统。大学内的学术事务和行政事务往往交织在一起，很难截然分开，有些学术事务决策后还要通过行政系统去实行。校长成为协调、沟通学术系统和行政系统的关键角色。因此，校长一般是评议会的职能成员，主持和召开评议会会议。

(三)评议会(Academic Senate)制度

国内又译作“教授会”制度。评议会制度是西方大学里普遍存在的一项制度，它背后体现的是“民主治校”、“教授治校”的理念。校评议会负责的学术事务主要包括制定全校的学术政策、教师的聘用、考核和晋升、学生的教学、课程设置等。学院评议会负责的事务更多，权力更大，几乎包揽了学院的全部事务。一般而言，越往基层，学术事务越集中，评议会的权力和权限就越突出。

(四)教师

美国高等院校普遍实行聘任制，聘任方式有非终身聘任和终身聘任之分。非终身聘任任期长短不一，各院校一般均有所谓“非升即走”的规定，教师在聘任期满后得不到晋升便须离校另谋出路。而副教授职称以上教师的聘任期通常是终身的，教师一旦获得终身资格，便取得了在退休前在该校任教的权利。终身聘任制旨在维护学术自由，确保教师不会因在科研和教学中探求真理而被解聘。

三、董事会，校长，评议会，四方的关系分析[2]

(一)美国大学董事会权力与校长权力

1．董事会权力对校长权力的制约

在多数情况下，董事会的许多权力下放给校长执行，而校长的责任是让董事会清楚地了解他正在执行董事会的政策，告知董事会他所预料到的将来可能影响大学发展的困难和问题，向董事会提供观察他们工作效果的机会，同时他也有义务倾听董事会的意见、从而使他的工作更好地满足大学的要求。[3]可以看出，董事会领导下的校长负责制可以及时引导学校的发展方向和做好战略调整，并有效遏制校长因擅自运用权力而做出不利于大学发展的决策。校长受制于董事会的领导，这是董事会权力能有效制衡校长权力的基础和前提。

2．董事会权力对校长权力的支持

董事会权力与校长权力虽有很大的不同，但其根本利益是一致的。在更多的情况下表现为一种合作关系。董事会与校长对大学负有不同的责任，董事会的责任是做出决策，校长的责任是执行决策。正如哈佛大学一位前任董事所说的：“在我看来，一个像哈佛大学法人董事会那样的外行董事的工作内容可以浓缩为：尽你所能保证组织健全、人员得到优化配置以及组织良性运行，但不要试图插手它的日常运转。”[4]

(二)美国大学评议会权力、教师权力与校长权力

1．评议会权力与校长权力的相互影响

评议会是代表和保护大学决策中教师利益的组织。在美国的大学中，大学评议会和校长办公室是两个永远相互斗争、相互制约的机构。美国的大学中一方面存在着明显的官僚等级性；另一方面，学术力量在学校决策与管理中也起着重要作用，是等级结构与学者行会组织交织在一起、行政权力与学术权力均衡分配的二元权力结构。这种行政领导和教授共同治理学校的模式使得大学校长对学术事务不能专权，评议会的存在是对大学校长权力的一种制约。

2．教师权力与校长权力的相互影响

大学校长与教师建立信任和合作关系是很重要的。校长一般任评议会主席，评议会决策的事情由校长负责执行。校长对教师的管理，既要避免事无巨细，也要避免完全放权。为了同教师之间保持信任，大学校长需要认同学术文化、尊重共享的治理结构、鼓励教师的奉献和参与、向董事会成员解释教师的特权。教师对校长的支持程度对校长能否取得成功是非常重要的，它是校长任期长短的一个非常重要的因素。

四、美国大学治理的特点

（一）教授治校

在西方大学里，维护教授在大学管理中的中心地位是保证学术自主性和大学健康运转的基本条件。教授有权决定教学计划、专业设置、科研经费的分配等一系列与教学和科研相关的事务。之所以让教授治校，是因为他们在学术、教育方面是内行，教师治校并不意味着教师在大学的行政事务的管理中也必然拥有支配权。大学的行政部门对校内的行政事务履行管理职责，为教学和科研提供高质量的服务。西方大学通常从政府那里获得了相当的自主权，免受政府的直接干预，对私立大学来说尤其如此。大学的自主权构成学术自主性的另一个重要方面。在欧洲，高等教育基本上由国家垄断，相比之下，美国有许多私立学校，即使是政府出资的公立学校，它们也只属于州政府所有，各个州立大学处于激烈和公平的竞争压力之下。美国联邦政府虽然是大学科研经费的重要来源，但不直接设立和管理大学。

（二）教授终身聘任制

教授终身聘任制，即教师经过学术评议获得终身教职之后，除非教师本人违反学校的规章制度或触犯法律，大学将不会单方面解除教师的职位。至于终身教职是定在副教授，还是副教授之后，在美国也没有一个统一的制度，不同大学有不同的惯例。但不论怎样，处于终身序列的年轻教师都必须通过不懈努力、在激烈竞争中为自己赢得一个终身稳定的职位，而不是一进大学的门，就与这所学校发生终身的联系，即使不做学问，也可凭资历、靠熬年头一步步晋升。从大学治理角度来看，“不升即走”的规定具有很强的激励和敦促作用，而终身教职制有助于保护教师的言论自由和学术自由。由于没有后顾之忧，教师敢于对学校的管理活动提出自己的见解，可以专心于自己感兴趣的领域，保证了学术自主性，这是学术自由赖以维护的基础。

（三）高度竞争性与开放性的大学教师市场

一个高度开放和流动的教师市场为美国名牌大学维持高水平的学术声誉奠定了至关重要的基础。教师流动有助于克服因教师队伍长期不变而出现的思想僵化和死气沉沉的局面。教师市场不只是为大学挑选合适人才的场所，它也扩大了教师自由选择的机遇和范围。当然，教师竞争和流动离不开同行评议，否则大学教师的竞争性流动就失去了参照系。同行评议是以一个学术共同体的存在为条件，共同体内的学者认同一些基本的学术价值和学术规范。它至少包含几个重要的组成部分：外边评审人制度；匿名评审的专业杂志；研讨会制度。

五、评价及启示

在美国高等教育的发展中，大学的治理结构不断地发生着变化，生气勃勃的殖民地开拓与发展，不仅合美国社会带来活力，也使美国的高等教育蓬蓬勃勃。同时我们也应看到董事会运作中出现的弊端，特别是公立高校，大多数公立大学的董事会缺乏对高等教育的基本理解，他们趋向于花费大量时间专注于管理而不是出台政策。缺乏经验的董事往往被权力所陶醉，他们深信只要制定正确的战略计划，进行恰当的人事调整，其责任就完成了。加上公立大学董事会成员人数比私立大学少得多，而一个小机构的行为和决策通常易被某种特殊利益、狭隘观点或单个成员的个性所左右。现在公立大学面临的最大挑战之一就是能确保有经验、高质量和卓越的外行机构来治理大学。外行管理机构都应该接受有规律的、公开的监督和评价并且能够对自己的绩效情况作出解释。

我国的高等教育制度和国外有很大的不同，无法照搬国外的做法。但是世界各国的高等教育发展也有其共性，国外的一些经验和具体做法也可供我们参考和借鉴，来加强我国党委领导下的大学治理机制。

（一）坚持党委在大学治理中的领导地位，适当提高外部力量在最高权力机关中的比例

可以在大学成立董事会，作为大学的最高权力机关，董事会在党委的领导下工作，增加各方利益相关者代表，对学校决策的制定进行评议监督。我国目前政府对大学的管理，基本上沿袭以往以行政命令的方式进行，这种管理方式出现了一些弊端。我们可以借鉴国外的经验，政府不再通过行政命令直接干预大学内部事务，而是改之为政府派出人员参加大学的董事会，作为一个重要的利益相关者通过董事会实现政府目标和意图，从而影响大学的行为。

（二）建立大学内部权责划分和制约机制

大学治理结构分为董事会为核心的大学治理体系和以校长为中心的大学管理体系。大学的管理可分为行政管理和学术事务管理，后者包括教学和科研。目前我国大学的行政事务管理和学术事务管理都集中在校长为首的行政管理系统。为解决目前高校中普遍存在的行政权力过度扩张、“官本位”现象普遍存在、教师积极性得不到发挥、学校的科研水平、教学质量难以提高等现象，可借鉴国外的经验，合理划分职责权限，校长负责行政管理，学术事务由教授会负责，各司其职。

（三）加强教职员工和学生在大学治理结构中的作用

一方面，作为学校主体的重要部分，教职员工在最高权力机关中的地位要加强，要积极激励教职员工代表参与大学重大决策的制定；另一方面，要巩固加强教职员工在学术委员会中的中心地位，充分发挥教职工在学术事务发展中的自主创新精神。而学生作为大学的核心利益相关者，要充分体现学生在大学治理中的作用。学生作为受教育权的主体，既是大学最重要的教育服务消费者，又是高等学校法人治理结构中重要的利益相关者，在大学的决策机构以及学术委员会中，要适当提供学生代表的参与名额。

（四）政府制定法律法规，指导高校建立和逐步完善大学治理结构

近些年来世界各国高等教育改革趋势和大学发展的经验证明，加强和改善大学治理是全球性的趋势。我国高校的管理体制为党委领导下的校长负责制，突出的是党委的决策权力和校长的行政权力，学校的决策和执行权力集中于党政领导班子。如何正确处理党委、校长和教职工代表大会的关系，建立符合我国国情的大学治理结构，路还很长，还有很多问题需要研究和解决。这就需要政府制定法律法规和发布一些指导性的文件，指导大学探索和逐步建立完善大学治理结构。

[1]Frederick Rudolph.The American College and University:A History[M].New York:The University of Georgia Press,1990:167.

[2]李巧针．美国大学董事会、校长、评议会权力关系解析及启示[J].国家教育行政学院学报，2007，(11)：91-94．

[3]OIscamp，Paul J．Moral Leadership-Ethics and the College Presidency[M].Lanham，Md．：Rowman&Littlefield Publishers，Inc．2003．22.

[4]王绽蕊．美国高校董事会制度的功能与效率研究[D]．北京：北京师范大学出版社，2005．

山东省自然科学基金管理项目“大学治理模式研究”（Y2007H06）。

姜 晶/山东师范大学教育学院2007级高等教育学专业研究生

(责任编辑：刘延梅）