城管执法人员涉黑原因探究

储陈城

(山东大学 法学院,山东 济南 250100)

黑社会性质组织犯罪，这是我国刑法第294条第1款所创设的一个术语，我国司法部门则经常用“带黑社会性质的犯罪”或者“黑社会势力犯罪”等词语名之。它是指已具有黑社会犯罪性质，但还不具有典型黑社会犯罪的完整特征的集团犯罪，是黑社会犯罪的低级形态。[1]根据相关的司法解释和立法解释，刑法第294条第1款所规定的“黑社会性质的组织”应当同时具备以下特征：(1)形成较稳定的犯罪组织，人数较多，有明确的组织者、领导者，骨干成员基本固定；(2)有组织地通过违法犯罪活动或者其他手段获得经济利益，具有一定的经济实力，以支持该组织的活动；(3)以暴力、威胁或者其他手段，有组织地多次进行违法犯罪活动，为非作歹，欺压、残害百姓；(4)通过实施违法犯罪活动，或者利用国家工作人员的包庇或者纵容，称霸一方，在一定区域或者行业内，形成非法控制或者重大影响，严重破坏经济、社会生活秩序。[注]具体参见《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第二百九十四条第一款的解释》和《最高人民法院关于审理黑社会性质组织犯罪具体应用法律若干问题的解释》。城管执法人员(以下简称城管)的执法对象是随着我国城市化进程的加快，大量涌入城市的农村居民以及一些下岗工人由于没有正式的工作而形成的大量的诸如摆地摊、贴小广告等无证小商贩。这些非正式职业者群体规则意识淡薄，造成了城市管理压力的增大。而传统的行政管理模式[注]传统的管理体制是不同的部门分别承担不同的城市管理职能，多头执法，职责交叉，有利益时争相用权，无利益时相互推诿，以致顺口溜“十几个大盖帽管一顶破草帽”、“十几个大盖帽管不好一顶破草帽”成了城市管理执法的写照。很难解决这些难题，于是便出现了城市执法人员——联合执法队，它的出现为城市管理集中处罚权提供了实践经验，《中华人民共和国行政处罚法》第16条推进了城市管理领域试行相对集中处罚权改革，城管执法大队也随之走上了历史的舞台。截至目前，开展城管行政处罚权相对集中的城市已达1076个，包括804个县级市，可以说，中国绝大部分城市都已经建立了城管执法队伍，这支队伍现已发展到数十万人。[2]

一个是被学者称之为地下社会[注]黑社会在英文中被翻译为underworld，意指下等社会，黑社会是由罪犯和黑社会组织所控制的、非法存在的社会，它存在于合法社会之中并与公开的、合法的社会相对立。参见何秉松著《中国大陆黑社会(性质)犯罪研究》第一卷，中国法制出版社出版，2002年版第253页。的犯罪集团，另一个是具有相应行政权力的国家执法机构的工作人员。表面上看二者似乎相距甚远，没有本质的联系。但是在2008年，城管与黑社会性质组织被民众“绑在了一起”。城管被网友定性,成为“百度百科”中的一个词条。在这个由网友主导的内容中,“城管”做名词时,被定义为以暴力手段维持××形象,专门欺压租不起商铺、办不起执照商贩以及其他弱势群体的黑社会组织；做动词时,被定义为打、砸、抢；做形容词时,被定义为残暴、血腥、恐怖等。如此看来,“城管”这个词在民间,已经被一些网友判处“道德死刑”。[3]

一、城管涉黑的实证案例

城管涉黑并不只是笔者的一个猜想，也并不仅仅是网友为了表达对于城管的不满而简单的恶搞。在现实生活中的确存在着相关的真实的案例。作为权力的拥有者，城管有被黑社会性质组织的犯罪分子当作保护伞加以寻租的潜在可能。另外，城管作为习惯于职业暴力的工作人员也有可能被黑社会性质组织犯罪吸纳进去成为该犯罪组织的成员。

2006年北京高级人民法院终审了号称“北京涉黑第一案”的顺义区胡亚东、胡亚风黑社会性质组织案，本案的一大特色就是城管与黑社会性质组织的联合。自2003年4月开始，胡亚东在顺义区高丽营镇的六环路附近设立顺六环停车场。以该停车场为依托，胡亚东兄弟等人开设赌场，并在赌场内发放高利贷，牟取暴利。随后，他们还在停车场内为城管设立休息娱乐室，勾结顺义区城管大队高丽营分队队长常有生等人，将城管查扣的违章车辆停放在顺六环停车场内，收取高额停车费。2005年4月间，胡亚东与城管队长常有生合谋，指使手下孙厚传等10多人，多次冒充城管，围追堵截曹勇等20多名拉泔水的工人，以处罚违章拉泔水为名，对他们进行殴打，并强行将拉泔水的车辆扣至顺六环停车场内。[4]2006年初，被打掉的襄樊市王家雨黑社会犯罪团伙更是将与城管的结合做到极致。该黑社会性质组织呈金字塔状结构，以王家雨为首，骨干成员有熊飞、李伟、陈军辉、朱成军、朱东锋等，手下有杜鑫、沈玉龙、王东、尤佳、金锐、窦飞等人，在襄樊市九集镇横行十余年。随着他们羽翼渐丰，王家雨团伙开始“行使一些政府职能”，在九集镇为所欲为地进行所谓的行政罚款。2005年3月，王家雨与九集镇城管部门签订为期一年的“九集镇三大秩序管理权协议”，并私自到襄樊市雕刻一枚“九集镇城管专用章”，雇请熊飞、朱东锋、许华和城建所4名职工协助收取卫生费，开始行使政府有关部门的权力。

二、城管涉黑的原因

面对这些城管涉黑案件，我们不得不理性地思考作为行政权力行使者的城管何以与黑社会性质组织结成如此紧密的联系。

众所周知，黑社会性质组织的突出特点之一就是与权力的勾结，正如最高人民法院前院长肖扬所说，没有后台和保护伞，黑社会性质犯罪是绝对不可能做大的。2000年12月5日，最高院公布的《最高人民法院关于审理黑社会性质组织犯罪具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《若干问题的解释》)第一条规定，黑社会性质的组织一般具有的特征就有“通过贿赂、威胁等手段，引诱、逼迫国家工作人员参加黑社会性质组织活动，或者为其提供非法保护”。2002年4月8日，通过的《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第二百九十四条第一款的解释》(以下简称《第一款的解释》)也认为“黑社会性质的犯罪”一般特征是：“……或者利用国家工作人员的包庇或者纵容，称霸一方，在一定区域或者行业内，形成非法控制或者重大影响……”像在广西百色市的周寿南、丁旭黑社会性质犯罪组织中，地区公安局两名副局长谭学仁、农家益及治安队长韦建勇陷入其中……该案共有11名公安人员被起诉。[5]2008年被打击掉的湖南宜章黄生福和刘光洪黑社会性质组织就是以郴州市纪委书记曾锦春为保护伞，在该地区一手遮天。辽宁省段洪宝黑社会性质组织案发后，县公安局18名同段案有关的民警受到惩处……其中包括县局治安科科长、特警队副队长、派出所副所长等。[6]据此我们可以看出，黑社会性质组织犯罪对于保护伞的寻求基本上都以掌握实权、大权的人为主，一般是公安人员、行政领导或者司法人员。其中警察所占比例较大。据统计，湖南省查处的涉黑涉恶大案中，查获保护伞56人，涉及党政、人大、政协、公、检、法、工商、税务、交通等国家机关工作人员，其中公安民警32人，占57.1%。[7]但是作为在法律上地位尚不明确的城管，到底在多大程度上能够为黑社会性质犯罪组织提供庇护是值得商榷的，他们既不能对来自其他行政机关的打击给黑社会性质组织求情，也不能对来自于司法机关对黑社会性质组织犯罪的控诉和审判予以掩盖庇护。但是城管却拥有自己独有的行政权力——大量的行政处罚权。城管作为城市管理的执法者，执掌着很多的权力，其中主要的是行政处罚权。目前，城市管理综合行政执法机关集中行使行政处罚权的范围包括市容环境卫生、城市规划管理(无证违法建设处罚)、道路交通秩序(违法占路处罚)、工商行政管理(无照经营处罚)、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车场管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理(含拆迁工地管理)、城市河湖管理、黑车、黑导游等13个方面,总共近300项职能。这些权力对于黑社会性质组织来说有着独特的可利用之处。因此笔者认为，就权力因素而言城管与黑社会性质组织的结合并不是相关法律和立法、司法解释所说的严格意义上的包庇关系，而是双方之间的利用交易关系，这样的关系主要体现在两个方面：一是城管作为行政主体而黑社会性质组织作为行政相对人时，当黑社会性质组织的日常经营活动违反相关的城市管理规定，由于黑社会性质组织给予城管机关贿赂，城管机关予以其特殊待遇，不给予行政处罚甚至放任不管。这一点在重庆汪显斌案中就曾经发生。[注]被告张涛与汪显斌团伙则是“不打不相识”。2003年3月至8月期间，张涛抽调至渝北区市政监察执法科工作，负责查处渝北区两路、龙溪地区的违规户外广告牌。因汪显斌在龙溪信德大厦旁开设的自强娱乐城的户外广告属违规清理范围，张涛向其发出限期拆除整改通知。经过杜江介绍，汪显斌认识了张涛，还送给张涛1万元好处费。张涛没再要求其拆除违规广告牌，还被汪拉入团伙。二是黑社会性质组织利用城管机关的权力谋取利益。这也体现在两个方面：当黑社会性质组织仍然处于低级别的以暴力为主的阶段时，他们会与城管签订相关的协议，代替城管行使行政处罚权，如王家雨案。就这一点而言对于双方都是利大于弊，黑社会性质组织利用城管的权力获取一定的经济利益，而城管则利用黑社会性质组织成员的暴力收取罚款，不用自己动手；而当黑社会性质组织已经公司化，为了扩大经营牟取暴利挤压竞争对手，他们会利用城管的行政处罚权去扰乱竞争对手的正常经营最终击垮对手。

暴力是黑社会性质组织的天然属性，大凡初具规模的黑社会性质组织都经历过由几个打打杀杀的混混发展到一个数十人乃至上百人的犯罪集团的过程。可以说暴力是黑社会性质组织形成、发展和壮大的前提和基础。即使是在黑社会性质组织已经开始商业化运营的成熟阶段，暴力仍然是其必不可缺的要素。也正因为如此，《若干问题的解释》和《第一款的解释》均将“以暴力、威胁等手段”作为黑社会性质组织犯罪的必要特征。而城管的暴力性特征似乎并不亚于黑社会性质组织，从百度上输入“城管暴力”竟然可以搜寻到1,980,000篇相关文章。《农民因在街头卖玉米被城管人员打折肋骨》、《北京城管围殴商贩，大学生拍照被打倒在地》、《成都记者曝光乱收费遭毒打，对方叫嚣是城管》、《三轮车司机遭数名城管执法人员殴打昏迷》、《城管执法驾车撞商贩》、《城管摔西瓜瓜农当街哭，市民自愿花钱买烂瓜》等等类似的新闻屡见报端。[8]而2008年“湖北天门事件”将城管暴力演绎到极致，引起全国轰动。甚至于由北京市城管执法局与北京市市政管委培训中心成立的城管培训教材课题研发组统一编写的《城管执法操作实务》——这样一部官方的全国首部指导现实城管执法的专业教材,其内容居然也会涉及野蛮和暴力执法。城管或许天然的与暴力执法相关联。城管执法为什么会如此暴力？有学者认为是对于城管违法执法行为的制裁没有起到规制作用,主要归因于制裁不被严肃对待,如不实施或不及时实施。在湖北天门事件中,我们看到了法律制裁不被实施,取而代之执行领导命令的情况。[9]还有学者认为按照现行的行政处罚法,城管对小贩进行处罚,至少应当表明身份、告知权利、搜集证据等,而实际上小贩瞥见城管就溜之大吉。当法律规则难以操作而上级命令又必须执行时,城管只能自创规则。一旦城管摆脱正式规则的约束时,执法就只能凭纪律和良知。纪律和良知若再失守,暴力就开始了。[10]

无论城管的暴力执法有着怎样的成因，暴力的属性也是将城管与黑社会性质组织结合的内在因素，犯罪生物学学者休斯曼和他的同事发现，早期的攻击行为预示着后期的攻击及犯罪行为。他们的结论是攻击可以被看做具有稳定的特性……随着环境的变化而具有恒久不变性。而且相当多的证据表明：反社会性在生命历程中具有相对的稳定性。[11]基于这样的理论我们不难理解很多城管会加入黑社会性质组织。

另一方面，手中公权越大，对执法者素质要求越高。而我们注意到我们的城管执法人员素质普遍不高，一些地方的城管队伍由于各种各样的原因，人员严重不足，于是未经过严格的筛选就从社会上招聘闲散人员作为城管协管员参与城管执法，比如天门市城管执法队伍中城管人员文化程度普遍在高中以上，部分人是初中毕业，正规大学本科毕业的很少，用群众的话说“大部分是粗人”。[12]而这部分人文化素质不高，招聘进来又没有经过培训，以人为本的意识和法制意识淡薄，加上暴力执法已经成为一种职业习惯，他们更容易就会与黑社会性质组织沾上关系。

三、结语

基于以上分析，过滥的权力和极度的暴力是城管执法人员与黑社会性质组织“联姻”的主要因素。当前城管执法呈现的弊端已经成为我国建设法治政府与和谐社会的重大阻碍，而黑社会性质组织犯罪的泛滥也是我国社会长期存在的毒瘤，它对国家、社会以及民众的危害极大。而城管执法人员与黑社会性质组织的结合将会使两者危害呈几何方式增加。防止城管涉黑将关乎我国城管执法弊端问题的解决，给予城管的权力予以限制和监督以及加强城管文明执法理念或许将是解决两大难题的突破口。

[参考文献]

[1]冯殿美.全球化语境中的有组织犯罪[M].北京：中国检察出版社，2004:43.

[2]郭建.中国城市管理该往何处去[J].政府法制，2008(9).

[3]迅之.城管必须在法律上撇清“黑社会”嫌疑[N].南方日报，2008-4-8(2).

[4]袁定波.这个涉黑团伙为何能横行这样久 揭开北京涉黑第一案[N].法制日报，2006-12-7(5).

[5]吴健强，曹艺.中国黑社会性质组织犯罪问题研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2005:114.

[6]周良沱.犯罪学群论[M].北京：中国人民公安大学出版社，2007:102.

[7]李文燕，柯良栋.黑社会性质犯罪防治对策研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2006:58.

[8]孟雷.城管“弊端”要到何时[N].经济观察报，2006-7-24(16).

[9]张烩.城管暴力执法成因分析[J].云南大学学报法学版，2009(4).

[10]何兵.城管追逐与摊贩抵抗：摊贩管理中的利益冲突与法律调整[J].中国法学，2008(5).

[11]罗伯特·J·桑普森，约翰·H·劳布.犯罪的形成——人生道路及其转折点[M].汪明亮，译.北京：北京大学出版社，2006:10-11.

[12]张先国.根除城管“暴力执法”,必须“釜底抽薪”[N].新华每日电讯，2008-1-15(4).