政治控制、财政分权与国有银行信贷风险

杨洁

（浙江财经学院，杭州 310018）

政治控制、财政分权与国有银行信贷风险

杨洁

（浙江财经学院，杭州 310018）

本文解释了因国有银行管理层承担双重任务而导致其道德风险加强，以及财政分权和金融集权的制度安排使得地方政府倾向于过度利用国有银行对国有商业银行信贷风险的加强机理，认为要从根本上改变国有银行不良资产率高企的现状，必须逐步取消政府对其的政治控制权，并进一步完善我国财税体制，促进地方政府财事权平衡。

政治控制 道德风险 财政分权 信贷风险

一、引言

所谓政治控制，是指政治主体（主要表现为国家）为了实现共同体共同的价值目标，对社会进行规约与调控的活动。在泛政治化的意义上，政治控制包括了对经济领域、文化领域等的控制。俞乔（2009）指出，政府对公司的政治控制是国家为维护某种社会目的、通过系统性的行政干预，影响甚至决定市场主体的资源配置与利益安排。这种经济领域的政治控制体现在社会生活的许多方面，对银行业的政治控制则是最为重要的部分。在过去的40年中，全球银行业基于经营效率的考虑经历了一个民营化及放松政治控制的过程，但是直至今日政府对银行的政治控制程度也远远高于其他行业。

经过改革开放30年的大力发展，我国银行业无论在资产规模还是在管理水平上都有了显著的提高，以银行作为金融中介机构进行的融资行为始终是整个国民经济资金运转与融通的主要渠道，而国有商业银行更是凭借过半数的资产规模比例和庞大的从业人数占据着我国金融体系的主体地位，对整个国民经济的稳定发展起着举足轻重的作用。

然而，我国国有商业银行脱胎于传统的计划经济体制，改革开放前，在“大一统”的金融体系中表现为国家垄断的单一金融产权性质，带有浓郁的行政色彩。改革开放以后，我国政府先后对国有银行进行了专业化、商业化和股份制改革，这一系列的改革措施在很大程度上使国有商业银行的经营自主权不断扩大，商业性也日益凸显。但是，我们也应该看到，我国在国有商业银行改革中始终坚持了国家绝对控股的原则，而且我国政府仍然要主要依靠银行体系的力量来推动经济增长和维持社会稳定，因而国有商业银行的行政化色彩仍然比较浓厚，不可避免地要受到中央政府和地方政府的行政干预（吴军、白云霞，2009）。

在目前中国银行业的经营模式下，不良贷款率是衡量银行信贷风险大小的重要指标，不良资产越多、不良贷款率越高，说明银行的信贷风险水平越高。在中国经济渐进改革过程中，政府出于经济发展或者社会稳定的需要而对银行实行指令性贷款，这是导致其不良资产巨额上升的一个重要原因。周小川（2004）的统计推断是，“国有商业银行的不良贷款中，约有30%不良贷款是由于受到各级政府干预，包括中央和地方政府的干预形成的；约10%的不良贷款是由于国内法律环境不到位、法制观念薄弱以及一些地区执法力度较弱所导致；约有10%的不良贷款是政府通过关停并转部分企业进行产业结构调整所形成；20%的不良贷款是由于国有银行自身信贷经营不善所造成的”。从中我们可以看出，除了30%的直接行政干预性不良贷款外，还有50%是准政府的国有企业、司法部门和国家经济决策（产业结构调整）部门造成的，因此，直接以及间接的行政干预造成了80%的国有银行不良贷款。

而自从1994年银行商业化改革起，事实上国有商业银行受到的来自中央政府的干预已经越来越少，他们所受到的干预主要是来自地方政府。转轨以来，由于财政分权化和金融集权化改革，造成了中央——地方政府在金融稳定目标上激励不兼容和责任不对称，从而使得地方政府对国有商业银行存在“过度放牧”的激励。

接下来，本文将从政府对银行的政治控制方式和目标入手，结合财政分权以及金融集权改革对地方政府的影响，着重解释国有银行信贷风险上升的内在机理，并给出简短的结论及政策建议。

二、国有商业银行信贷风险的制度性根源

（一）政治控制条件下银行管理层的道德风险

因国有商业银行的国家主要控股的性质，政府实际上是作为全民所有制的代表人，扮演着银行的实际所有者角色。在国有商业银行股份制改革之后，政府一般不干预银行的日常经营活动和决策，经营权统归银行管理层所有，但政府仍然保持着对国有银行的政治控制。这主要是基于政府作为一个国家的统治者和银行股东的双重身份，其目标也是双重的：一方面要求国有银行承担保值增值的使命，以利润最大化为盈利性目标；另一方面要求国有银行作为国家推行产业政策的工具，实现包括社会稳定、经济增长、就业增加等社会政治目标。从而，政府的双重目标决定了国有银行的管理层往往需要完成除利润最大化这个经济任务之外的其他任务，即为实现某种社会目标而要求银行承担的一定的政策性任务，包括承担国有企业改革成本、扶贫贷款、针对下岗职工的小额担保贷款、助学贷款等。

政府为了获得对银行业的广泛政治控制，从而激励国有银行实现其要求的社会政治目标，需要付出巨大的经济代价，主要表现在财政补贴上。财政补贴以多种形式体现，例如，核销不良资产、补充资本金、政策性补偿、上缴利润扣除、税收减免、资产担保等显性及隐性补贴。这些特征也非常符合我国国有银行商业化改革后的实际情况（俞乔等，2008）。

国有商业银行在转型中，受利润最大化与金融支持双重目标约束，必然生成不符合市场化经营原则的理论呆账。多项任务的存在又在一定程度上助长了国有银行管理层的道德风险：银行管理层完全可以将由于承担盈利性任务而导致的投资、经营失败甚至为获取个人利益而导致的亏损外部化，解释为是因为承担了一定的政策性任务而导致的亏损；在信息不对称的情况下，由于政府（股东）难以对经营者进行绩效评估，分不清楚这两种亏损产生原因的差别，只好都给予补贴，这将会导致银行管理者产生无论是什么原因导致的银行亏损，政府事后总会通过中央银行注资、不良资产剥离等手段予以冲抵的适应性预期。既然存在这种稳定预期，且国有银行自主风险管理无论对银行管理层还是对银行机构自身都意味着带来负效用的努力，因此国有银行不可能具备自主风险管理的积极性，事实上总是会由中央政府来承担最后的损失，而收益却可以内部化，由银行管理层及机构本身获得。在此情形下，国有银行管理层的道德风险必定会被加强，从而使得他们对风险不敏感，风险偏好过高，表现在日常经营活动中违背商业银行必须谨慎经营的原则，不计成本或者为了争取更多的预期利润而冒过度的风险，放贷冲动强烈。由于商业银行是经营风险的特殊企业，是风险的管理者，假如商业银行没有内在动力防范风险，而是具有投机和过度放贷的强烈动机，则不良贷款率不断增高也在所难免。

（二）地方政府对国有银行的过度利用

实际上在新时期，随着市场化改革的逐渐深入，以政治控制为目的的中央政府行政干预行为已经越来越少，国有银行在相当大的程度上已经改变了“计划工具”的性质和行为。但是来自地方政府的“交易式干预”融资方式却成了新时期下国有银行信贷风险产生的重要来源，典型方式是公司化运作的地方政府贷款。

公司化运作的地方政府贷款主要是指贷款主体为政府性公司，贷款用途基本为公益性项目，贷款由地方政府提供或变相提供担保的贷款金额大、期限长的一种贷款。所谓的政府性公司，即地方政府投融资平台，实际上广泛包括地方政府组建的不同类型的城投公司、城建公司等不同类型的公司，这些公司通过地方政府划拨土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺。

来自银监会统计数据显示：到2009年6月末，全国各省、区、直辖市合计设立8221家平台公司，其中县级平台高达4907家。2009年末地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%，占一般贷款余额的20.4%，全年新增贷款3.05万亿元，占全部新增一般贷款的34.5%。而2010年伊始，伴随着房地产新政调控，上下游产业增长有弱化迹象，地方融资平台风险正在凸显，2009年近乎天量的信贷投放所带来的“后遗症”开始显现出来。地方政府投融资平台贷款风险已经被认定为当前银行业面临的三大风险之首，成为制约未来银行发展重大隐患。

1994年实行分税制以后，中央政府扩大了地方政府的经济管理事权，地方政府不仅要提供足够的地方性公共产品和服务来满足当地民众的需要，还要积极发展当地经济。这就赋予了地方政府更多的经济责任，导致地方政府为了发展当地经济而与本地企业达成一致利益，直接参与到企业投融资和经营活动中去，积极为其争取银行贷款，形成对银行特别是国有银行基层单位信贷配置进行干预的激励。陆磊、李世宏（2004）也指出，地方政府因区域经济增长和社会稳定的双重职能，天然具有干预国有银行信贷配置的冲动。

同时在另一方面，金融集权化的制度安排导致国有商业银行对于地方政府而言是一种典型的公地，地方政府存在“过度放牧”的激励，这种激励由于国有商业银行机构的地方化倾向（国有银行基层单位的行政级别比地方政府低，其业务发展、员工福利以及在当地的社会地位等在许多方面也还要仰仗于地方政府的支持）和司法地方化倾向等制度安排得以顺利实现。因此，地方政府有很强的动机去干预金融机构，要求其向自己辖区的国有企业提供贷款，而这些贷款所形成的呆坏帐等损失的成本以及商业银行倒闭的负外部性却大多是由中央政府完全承担；但与此同时，由此带来的贷款收益等利益却可以内部化。这无疑助长了地方政府及其支持下的地方企业对国有银行肆意掠夺和滥用银行贷款的激励，形成了典型意义上的“公地悲剧”。

从上文的分析我们可以看出，由于财政分权化改革和金融集权化的制度安排，地方政府天然有着对国有银行“搭便车”和过度利用的激励，具有干预国有银行信贷配置的冲动。吴永球、陈仲常、陈永丽（2006）通过对最近五年的宏观金融统计数据的分析也表明了当前我国信贷资金分配的市场化程度较低，非市场因素在影响信贷资金的分配中仍占主导作用，而地方政府公司化运作的“交易式干预”的融资方式则构成了非市场因素的重要元素。与此同时，鉴于双重任务的承担对银行管理层所造成的风险偏好增大的影响，加之银行净利差收窄以及资金运用压力，银行也不得不积极做大贷款规模，期望“以量补价”，以达到银行收入水平和利润规模平稳增长的目的，所以银行管理层信贷投放冲动明显，信贷风险控制力度减小。在这种背景下，银行管理层和地方政府易产生勾结倾向，银行会放松对政府性公司贷款的风险控制与管理，甚至不惜降低贷款条件和降低贷款利率，从而造成了银行贷款收益减小与风险失衡，导致信贷风险上升。

三、结论

目前，以国有商业银行为代表的间接金融仍然是我国民间投资的主要融资渠道，国有商业银行改革在整个金融体制变迁的进程中也倍受瞩目，而信贷业务作为国有商业银行经营的主要资产业务和收入来源，其发展、管理与风险控制又是其中最值得关注的部分。从2008年11月中国实施积极财政政策和适度宽松的货币政策来应对金融危机以来，信贷投放的增长异常迅猛，2009年全年的信贷投放高达9.59万亿，较2008年增长95.3%。此番如此快速的信贷增长，对银行业的经营风险形成了显著的压力。

国有商业银行不良资产产生的制度性根源决定了对中国国有商业银行不良资产问题的处置不能简单借鉴发达主义国家的经验。本文强调了国有银行管理层因承担除盈利性任务之外的政策性任务而导致的道德风险以及财政分权化改革和金融集权化对地方政府过度利用国有银行的激励作用，并在此基础上提出如下政策建议：

第一，淡化国有商业银行的国有背景，逐步取消政府对其的政治控制权。这主要体现在如何快速私有化国有银行，以及私有化如何可以使其未来的活动免受政府干预之上。譬如，为了增加国有银行未来再进行国有化的政治代价，股份制改革之后的国有商业银行股份销售范围应该尽可能分散；为了降低将来再进行国有化的风险，政府应该将银行的一些坏账转移到自己的账目上。

第二，完善财税体制，平衡地方政府事权和财权；积极推动对地方政府激励约束机制的改革，通过允许地方政府发行市政债券等方式降低地方政府对外融资的依赖性。

总之，要想从根本上改变国有商业银行不良贷款率高企的现状，除了要对国有银行的公司治理领域进行改革外，逐步取消政府对其的政治控制权，并进一步完善我国财税体制，促进地方政府财事权平衡是一个极为重要的条件。

〔1〕安德烈·施莱弗，罗伯特·维什尼.掠夺之手[M].中信出版社，2004.

〔2〕俞乔，赵昌文.政治控制、财政补贴与道德风险：国有银行不良资产的理论模型[J].经济研究，2009（6）.

〔3〕吴军，白云霞.我国银行制度的变迁与国有企业预算约束的硬化——来自1999—2007年国有上市公司的证据[J].金融研究，2003（10）.

〔4〕夏崴，肖剑兰.次贷危机背景下中国商业银行信用风险的现状分析[J].经济研究导刊，2009（34）.

〔6〕施华强.中国国有商业银行不良贷款内生性：一个基于双重软预算约束的分析框架[J].金融研究，2004（6）.

〔7〕李松国，张月飞.本利权衡和利益博弈下的行为选择——国有商业银行不良贷款形成机理剖析及其化解途径[J].金融论坛，2003（1）.

〔8〕贤成毅，覃合.地方政府激励约束缺陷视角下的国有银行预算软约束[J].改革与战略，2007（9）.

〔9〕陆磊，李世宏.中央—地方—国有银行—公众博弈：国有独资商业银行改革的基本逻辑[J].经济研究，2004（10）.

〔10〕吴永球，陈仲常，陈永丽.信贷资金配置的市场化程度分析[J].当代经济科学，2006（2）.

【责任编辑 寇明风】

book=44,ebook=25

F832.1

A

1672-9544（2010）11-0044-04