我国农民工社会保障现状分析及国际比较

李东卫

（中国银监会阳泉监管分局，山西 045000）

我国农民工社会保障现状分析及国际比较

李东卫

（中国银监会阳泉监管分局，山西 045000）

2010年政府工作报告中明确提出，要有计划有步骤地解决好农民工在社会保障方面与城镇居民享有同等待遇问题。本文归纳总结了国外农民工社会保障成熟的做法及经验。简要分析了我国农民工社会保障存在的问题，提出了构建农民工社会保障制度的建议。

农民工 国外经验 问题 建议

一、国外农民工社会保障经验及做法

1.德国。德国是近代第一个建立社会保障制度的国家，而其全国性社会保障制度正是在解决农村劳动力进入城市问题的背景下逐步完善的。19世纪，大量德国农民进入城市，成为产业工人。1855年，《穷人权利法规》生效，根据该法规，每个地区依据居民人数对贫困居民进行补贴。1881年，德皇威廉一世颁布《黄金诏书》，提出工人因患病、事故、伤残和年老而出现经济困难时应得到保障，他们有权得到救济，工人保障应由工人自行管理。由此开始了社会保障制度的建立和完善。1883年，国会通过《疾病保险法》，规定疾病保险费用由雇主负担2/3，雇员负担1/3。保险金的征收是按收入的一定比例，保险金的再分配与被保险者所缴纳的保险费多少无关，体现了高收入者向低收入者的所得转移，适合农村劳动力收入低的特点。此外，只要农民工本人参保，其配偶和子女便可享受同样的医疗保险待遇。经过多次调整，目前德国规定，凡月收入低于610马克的工人，其医疗保险费全部由雇主承担。德国的社会医疗保险总体上体现了“高收入帮助低收入、社会共济、体现公平”的宗旨。此外，在养老保险方面，德国实行了包括农民工的全国养老保险制度。1889年，德国颁布《残疾和老年养老保险法》，规定所有未参加其他养老保险的农民都必须参加此保险。此外，在义务性养老保险里，将包含农民工的全部工人纳入工人养老保险范畴。

2.英国。英国的社会保障制度是伴随着工业化、城市化的进程逐步发展和完善起来的。1601年，伊丽莎白一世颁布了《济贫法》，对在饥饿线上挣扎的贫民实施救济。1795年，伯克郡治安法官制定斯品汗姆兰制度，规定给劳动贫民救助的金额随面包价格浮动，并允许在济贫院外实施救济。1897年，英国议会通过了《工人赔偿法》，规定在工作危险较大的行业，雇主应对因工伤或丧失工作能力者给予赔偿，随后政府又将该法的使用范围扩大到农业和其他行业。1948年，英国颁布了《国民救助法》，规定无收入或低收入者可领取国民救助金，极大保障了收入低和易失业的农民工的正常生活。1976年，该法修订为《补充救助法》，进一步明确了救助对象，凡16岁以上的英国居民，收入低于最低生活需要者，均可申请社会救助。同时，英国政府高度重视解决公共事务。1835年《市政机关法》允许市议会开征地方税和采取改进城市环境的措施；1866年《卫生法》要求地方当局采取行动，向包括农民工在内的全部居民供应适合饮用的水，提供清运垃圾和排污服务；1868年《工人住房法》授权市议会处理贫民窟问题；1875年，新的《公共卫生法》规定城市人口的最大密度和街区布局，从此形成格状布局的街区。此外，英国是福利型养老保险的代表，贯彻“普惠制”原则，基本养老保险覆盖全体国民。英国政府建立了“老年年金制”，在这一制度下，包括农民工在内的所有退休国民，均可从政府领取一定数额的养老金，养老金数额与公民的身份、职业、在职时的工资水平、缴费（税）年限无关，所需资金完全来源于政府税收。

3.美国。1935年通过的《社会保障法》，是美国首部由联邦政府承担义务、以解决老年和失业问题为主体的社会保障立法，其主要内容包括社会保险、公共补助、儿童保健和福利服务四类，分为国家、地方政府和民办形式。美国社会保障政策的突出特点是其社会保障号的广泛使用。社会保障号在美国的人口管理制度中具有重要作用，其几乎是美国政府进行所有人口管理活动的基点。每个美国公民自出生起就有一个属于自己的社会保障号（social security number，简称SSN，也称社会安全号）。存储社会保障号信息的电脑系统在美国已实现了真正的联网，各地区、行业、部门均可通过社会保障号去查一个人的相关情况。申请SSN的程序简单易行，新生儿可通过出生医院办理，也可在办理出生证的时候办理。公民要迁移和移居某地，只要其生活状态符合该城市卫生及相关法律规定，如有一定的住房面积，有稳定的收入等条件便可，反之，有关部门将出面予以制裁。

4.印度。印度是仅次于中国的人口大国和发展中国家，其政府主要是通过立法来规范农民工的就业和服务条件。1979年，印度政府通过了《邦之间流动工农民工（就业规定和服务条件）法案》，规定农民工工资不得低于1948年《最低工资法案》规定的标准；在招聘或找人替代农民工的情况下，雇主应付给他们月工资的50%，该笔工资是不可返回的，且应是其工资或其他款项的额外支付；农民工外出打工的路费由雇主予以补助；雇主应保证为农民工提供适当的医疗条件，当农民工或其家人生病时，应免费提供治疗；雇主还应采取保护措施，确保农民工不受疫情影响或病毒感染。

5.韩国和日本。20世纪50年代以来，韩国开始向工业化发展，并成为欧美产业转移的投资地之一。在此时期，大量韩国农民工开始进城。韩国不存在户籍管理，这些农民工可自由地到城市居住。韩国产业工人的工资较高，这些由农民工转化而来的产业工人可供得起子女上大学。到了1980年，农民工的子女中有相当一部分转化成了中产阶级，这种转化使韩国的社会结构——两头小中间大的“洋葱型”变得非常稳定。此外，日本实行工人终身雇佣制，并为工人提供全面的社会保险，建立起了亚洲最健全的劳动保障体系。日本的产业工人有能力使其子女接受良好的教育，为20世纪六七十年代日本经济的发展提供了大量的人才。

二、我国农民工社会保障的现状

农民工是我国改革开放以来迅速发展壮大的新型劳动大军，日益成长为产业工人的主体。有资料显示，目前全国约有农民工2.3亿人（其中进城农民工1.26亿人），占产业工人队伍的2/3，占据了建筑业劳动力的90%，煤矿采掘业的80%，纺织服装业的60%，以及城市一般服务业的50%。自20世纪80年代以来，亿万农民工凭借相对较弱的就业竞争力，辛勤奋斗在生产服务第一线，一方面努力融入城市经济社会生活提升自己，一方面透过千丝万缕的联系塑造着新型城乡关系。他们不仅为开辟农民增收致富道路、改善农村生产生活条件做出了重大贡献，而且为加快工业化、城市化进程、推动经济社会发展做出了重大贡献，是中国现代化建设不可或缺的重要力量。

早在20世纪90年代后半期着手建设城市职工社会保障制度的过程中，有些城市就开始探索建立农民工社会保障制度，并对有特殊困难的农民工实行社会救助。在全国大规模推进农民工社会保障制度建设，则是最近几年才开始的。2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》明确提出：“高度重视农民工社会保障工作。根据农民工最紧迫的社会保障需求，坚持分类指导、稳步推进，优先解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题。”此后，农民工社会保障制度建设进入了一个新阶段。

针对农民工因多种原因导致参保率低的问题，我国各地劳动保障部门实施以矿山、建筑等高风险行业农民工为重点，积极推动农民工参加工伤保险为主要内容的“平安计划”。以进城农民工大病统筹为重点，推进农民工社会医疗保险制度建设，参保范围逐步扩大到服务行业。有关部门还针对农民工流动性强、收入普遍较低的实际情况，着手制定农民工养老保险办法和转移接续办法。一些地方还为农民工办理了失业保险、生育保险。

全国农民工参加社会保险的人数从无到有、逐年增加。截至2008年10月，全国农民工工伤保险、医疗保险和养老保险人数，分别达到4891万人、4142万人和2330万人。各地在建设农民工社会保障制度的过程中，把农民工社会救助作为重要内容来抓，通过政府倡导、社会帮扶等有效途径，向遇到特殊困难的农民工伸出援助之手，在大病医疗、意外伤害、法律诉讼、子女上学等方面提供了种种帮助，解决了许多困难农民工自己无力解决或难以解决的急难问题。虽然目前缺乏全国农民工社会救助工作的统计数据，但是各地都把对农民工的社会救助初步纳入了当地社会救助的政策体系之中。

三、我国农民工社会保障存在的问题

我国农村正处于转型期，一个非常大的问题是农民外出后，既不能在城市定居，又不愿意回到农村。今年中央一号文件提到的新生代农民工，指的是以80后、90后为代表的新一代农民工，他们在1.5亿外出农民工中约占60%。相对来说，这些人对农业不熟悉，同时，他们又特别渴望融入城市生活、城市社会，但从制度到心理到具体措施，都还没有做好接纳的准备。农民工在医疗、养老、工伤等保险方面与城镇居民相比存在很大的差距，其主要问题归结起来有以下几方面：

1.社会地位不平等。农民工的基本权益虽然得到了保障，但从“农民工”的称谓，到农民工实际享有的权利待遇，都存在着诸多政策性、观念性的歧视成份，与城镇职工相比存在着较大的差距。老的问题未能根本解决，新的问题又不断涌现，农民工比城市居民承受着更多困难和压力。有的已经在城市打工一二十年，还是脱不了一个与生俱来的“农民”身份。

2.农民工参保率低。有资料显示，按2008年10月参保人数计算，全国参加工伤保险的仅占农民工总数的21.3%，参加医疗保险的仅占18.0%，参加养老保险的仅占10.1%。主要原因是农民工工资收入低、工作不稳定、参保意识差，同时也有部分企业为降低生产成本，不愿为农民工主动缴纳保费。如此低的参保率，导致社会保障制度赖以发展的重要规律“大数原则”难以有效发挥作用。此外，农民工对社会保障有抵触情绪。对农民工来说，一方面由于其工作的流动性大，原来缴纳的社会保障费会归为乌有，看不到直观的经济效益而不愿意参加；另一方面农民工本身收入比较低，不具备像城镇居民那样的缴纳社会保险费的能力。

3.社会保障不完善。一是社保关系不能转移接续。农民工的突出特点是流动性强。而现行制度安排恰恰在农民工社保关系的转移接续上设置了层层障碍，极大地压抑了农民工参加养老保险的积极性。相对而言，更多的农民工愿意选择参加能够当期受益的医疗保险等。农民工一旦离开原先打工的城市，往往选择退出养老保险，但也只能拿走个人缴的保费，用人单位缴纳的保费则无法带走，作为统筹基金留在打工的城市。这就极大地限制了社会保障制度优越性的充分发挥。此外，农民工外出打工，最怕遇见的是大病、疾病。一旦出现意外问题，不可避免地出现“因病致贫”和“因病返贫”的现象，有的甚至走上违法犯罪的道路，甚至会带来一系列的社会问题。二是农民工身份不好清晰地界定。这种模糊性不好把他们划为农村社会保障体系内或是划入城镇社会保障体系内，即使把他们划入城镇，由于农民工的流动性大的特点，也很难固定由哪个企业或部门负责。

4.统筹范围过小、层次过低。目前多数省份基本停留在市县统筹范围内，还没有实现省级统筹，在现有基础上也很难实现全国统筹。这不但妨碍了农民工社会保险的顺利扩展，而且在农民工的输出地和输入地之间造成了许多矛盾，产生了许多不合理现象。

四、构建我国农民工社会保障制度的建议

农民工是一群特殊的弱势群体，人数多，根据他们的实际需要及实际的经济承受能力，明确其重点，找准突破口，真正做到“对症下药”。

1.加强社会保障立法建设。经济发达国家或地区社会保障制度的建立，均是立法在先。社会保障立法既保护了公民的合法权益，又保障了社会保障工作依法有序运行。虽然我国也通过国务院令的方式颁布了一系列有关社会保障的条例，但尚未出台《社会保障法》，不利于我国社会保障制度的建立和健康发展。因此，应尽快制定和颁布《社会保障法》，确保社会保障工作的有序运行。

2.尽快消除制度障碍。我国二元户籍制度是妨碍城镇化的主要制度障碍，是进城农民工面临各种歧视的基础性原因。目前，小城镇户籍基本放开，但由于制度惯性和部门利益阻碍，农民工仍无法获得大中城市户口，不利于农民转变为市民，应尽快创新户籍制度，实现劳动力合理流动。

3.扩大社会保障覆盖面。解决农民工当前面临的实际困难，只能采用前进而不是后退的办法。说到底，就是“农往工靠、乡往城转、低（技能、素质、社保标准等）往高走”。农民工最害怕的是失业，最痛恨的是欠薪，最担心的是生病，最期盼的是社保，最渴望的是孩子在城市继续上学。对于农民工来说，当前就业是最大的保障。失去了就业岗位，农民工的社保缴费就没有企业承担，农民工自己更无力承担。农民工社会保障制度建设，也会因此成为无源之水、无本之木。在这种形势下，无论经营形势好的企业，还是微利维持的企业，都要为国家分忧，承担社会责任，在最困难的时候尽可能不减员或少减员，使进城农民工尽可能留在城镇就业，使已经转移就业的农民工尽可能少返乡务农。保住了农民工的就业，也就保住了农民工的社会保险。此外，农民工群体流动性大，平均受教育程度较低，其平均工资水平远低于城镇职工，参加社会保险的能力十分有限，其实际缴费年限很难达到15年。应着眼于更多的农民工参保，立足农民工收入偏低的实际情况，坚持低标准、低费率，并逐步过渡到完全由用人单位缴费，切实减轻农民工负担，加大弱势群体的扶持力度。

4.分层次推进农民工社会保障制度建设。要建立多层次农民工社会保障制度。建立社会保障制度的最大促进作用表现在：能够有效地缓解农民工的后顾之忧，增强农民工及其家庭即期消费的愿望和能力，从而扩大内需、拉动经济发展。由于农民工及其家庭大多数属于低收入群体，边际消费倾向高，还具有接近城镇职工和居民的消费观念，特别是年轻农民工的消费方式更多地受到城镇青年消费观念的影响，完全有可能成为我国扩大消费、拉动内需、促进增长的潜力最大的领域之一。从总体来看，由于农民工的特殊性，不可能建立统一的农民工社会保障制度，而是有针对性地，从其迫切需要解决的方面入手，从点到面，逐步建立健全的农民工社会保障制度。要从保障农民工的基本生活为出发点，建立包括失业、医疗、工伤、养老保险等在内的低水平、全方位、不遗漏的多层次的农民工社会保障制度，再通过各层次之间的融合，最终建立城乡一体化、规范化的社会保障制度。我国社会保险体系的建立和发展，应从我国实际出发，针对农民工的自身需求，先解决农民工迫切需要的保障需求——工伤保险和医疗保险，再依次解决养老、失业、生育保险等。工伤保险不需要个人缴费，又不存在转移和接续的问题，容易得到用人单位和农民工个人的普遍接受；而大病住院也最易使农民工陷入贫困。农民工因工致伤、致残的事故时有发生，并因此产生一系列的劳资纠纷，这就决定了针对农民工的工伤保障制度应当作为我国最基本的社会保障制度。因此，现阶段必须把工伤保险、大病保险作为突破口，通过建立医疗保险制度，才能从根本上解决因病失业以及因病导致的一系列贫困问题。

5.组建劳务公司。农民工在务工过程中，大多是以同乡介绍或“包工头”性质的临时性组织出现，导致农民工群体社会保障很难依托一定的单位或部门来进行解决。当前，要大力推动劳务公司的组建，政府部门应发挥好主导性的作用，劳动、工商、税务、建设等主管部门要密切协作，取消或规范部门指定的各种商业保险，通过制定和落实一些政策措施，在舆论宣传、政策制定和资金投入上给予支持。特别是在劳务公司组建初期，要在保险费收缴、税收优惠政策、行业管理方面给予大力扶持，确保劳务公司能“办起来、活下去”，从而解决农民工的后顾之忧，为其工作生活提供安全保障，从而保持社会稳定，促进经济社会发展。

6.强化对农民工的培训。目前，不少国家已将失业人口的职业培训纳入法制化轨道。如美国颁布了《人力开发与培训法》、《就业机会法》、《就业培训合作法》、《再就业法案》等，要求全社会重视并支持职业培训。在瑞典等国，失业培训不仅是免费的，参加者还可得到培训补助。我国农民工群体的整体素质相对较低，此乃导致其在市场竞争中处于劣势的原因之一，因此，国家应加大对农民工的职业培训力度，通过技能培训，提升其劳动技能，使其在竞争中取得优势。

〔1〕 何宗渝，黄深钢，雷敏.新生代农民工带给中国的“喜”与“忧”[Z].新华网，2010.03.07.

〔2〕 胡春明.健全和完善农民工社会保障制度——访全国人大代表张桂玉[N].中国建设报，2010.03.11.

〔3〕 王玉玫.建立健全城镇农民工社会保障制度的构想[J].中央财经大学学报，2003.12.

〔4〕 刘芳.国外“农民工“社会保障经验及其借鉴[J].乡镇经济，2007.06.

F840.67

A

1672-9544（2010）11-0022-04

【责任编辑 钱莲琳】