我国福彩公益金财政管理的历史演变和政策选择

邵祥东

（沈阳市福利彩票发行中心，辽宁 110021）

我国福彩公益金财政管理的历史演变和政策选择

邵祥东

（沈阳市福利彩票发行中心，辽宁 110021）

从1998年福利彩票公益金财政管理体制初次确立到2008年福彩公益金纳入政府性基金预算管理体系，我国福彩公益金财政管理体制历经了体制过渡、预算外管理体制深化和预算内管理三个阶段。不同阶段的公益金筹集、分配使用和公益项目管理皆存在差异。本文在分析政策实践基础上，归纳公益金财政管理过程中存在的问题并提出政策思路。

福利彩票 公益金 体制演变 财政管理

根据财政部2007年11月25日下发的《关于印发<彩票公益金管理办法>的通知》（财综[2007]83号）第二条解释，公益金是从彩票发行收入中按规定比例提取的，专项用于社会公益事业的资金。它是福利彩票资金中扣除返奖奖金和发行费以后的余额。目前，福彩公益金主要分为中央留成公益金和地方留成公益金两个部分。近年来福彩公益金规模不断增加，作用日益显著，对其管理也提出更高的要求。

一、福彩公益金财政管理的历史演变

自1987年我国首套社会福利有奖募捐券在石家庄试点发行以来，我国福彩公益金（1998年之前被称为社会福利资金）先后经历了民政部门主导的“部门型”管理体制和中国人民银行监管的“金融型”管理体制。随着实践经验的累积，认识的深化，客观上要求从国家管理层面构建科学、统一、健全的管理体制，这为福彩公益金财政管理体制形成提供了政策背景。

（一）过渡阶段（1998年-1999年）

我国福彩公益金财政管理体制诞生于1998年，在2000年以前属于管理体制过渡阶段。这种过渡性主要表现在三个方面：一是对财政部门对福彩社会基金管理政策的制定具有过渡性。1998年10月5日财政部首次发布了《关于印发〈社会福利基金使用管理暂行办法〉的通知》，《暂行办法》由财政部和民政部共同研究制定，财政部只是参与型、过渡型，而非完全主导型。二是福彩社会基金管理职能具有过渡性。1998年10月5日到1999年末，财政部虽介入福利基金管理，但此时的福彩行业主管机关仍是中国人民银行，财政部门并没有成为福彩行业及公益金管理主管机关。直到1999年7月份才在国务院授权下承接了中国人民银行移交的监管职能，至此福彩社会基金过渡到财政部监管阶段。三是福彩社会基金管理办法具有过渡性。1998年财政部会同民政部联合发布的《暂行办法》将社会福利基金纳入预算外资金财政专户管理，实行收支两条线。规定各级民政部门经同级财政部门批准后在指定银行开设预算外资金收入过渡账户，在一个月内将社会福利基金从结算账户转入本级预算外资金收入过渡账户，之后将收入过渡户中的社会福利基金缴入同级财政专户。明确了彩票销售奖池中的弃奖收入、社会福利基金的银行存款利息属于社会福利基金，应直接转入本级预算外资金收入过渡账户，不参与分成与上缴。

（二）预算外管理体制深化阶段（2000年-2007年）

2001年1月1日到2007年底，财政部门陆续出台了一系列规章制度，健全了福彩公益金管理体制。2001年-2003年间对部分地区民政部门违规使用公益金兴建楼堂馆所等现象进行了治理整顿，有效遏制了福彩公益金滥用现象。与过渡阶段相比，这一阶段的监管范围逐步扩大，监管力度进一步加大。

1.规范公益金管理财经纪律，严肃治理整顿公益金违规使用问题。2000年-2001年间部分地区违反国务院和财政部规定，对公益金收取调节费，擅自改变公益金用途，将公益金用于平衡一般财政预算等。这些行为严重干扰了公益金监督和管理，扰乱了彩票市场正常分配秩序。2002年2月9日，财政部发布了《关于制止对纳入财政专户管理的彩票资金征收调节费的通知》，严厉纠正了一些地方政府以政府调解基金、山区发展基金、城市住房基金、省长基金等各种名目，对纳入财政专户管理的公益金征收调解费的违规做法。通过规范公益金归集和分配制度、公益金预算管理制度和公益金管理收费问题，有效维护了公益金管理制度严肃性，促进彩票事业健康发展。

2.确立福彩公益金国家管理体制。2000年以后福彩公益金由部门管理型转为国家管理型。财政部在国务院研究决定指示下，不断完善公益金分配政策，将部门管理体制调整为中央与地方按比例分配，初步形成了公益金与彩票市场良性互动的发展机制。同时坚持民权为本的指导思想，提高公益金提取和支出比例。2001年10月，国务院下发了《关于进一步规范彩票管理的通知》，财政部严格按照通知指示精神，以“降低发行费用，增加彩票公益金”为原则调整了公益金提取比例，确定了从2002年1月1日起公益金提取比例不得低于35%，为公益金规模稳步扩大奠定了基础性条件。

3.健全了福彩公益金使用管理制度，公益金资助覆盖范围进一步扩大。福彩公益金从专项用于民政福利逐步拓展到红十字事业、残疾人事业、城市医疗救助、农村医疗救助和全国社会保障基金等领域，对社会公益事业发展的促进作用逐渐增大。

（三）预算内管理阶段（2008年至今）

2008年1月1日起，福彩公益金被纳入政府性基金管理体制，实行项目管理制。这一时期，社会各界对公益金的使用透明度极为关注。财政部门也进一步加大了公益金使用情况监督力度，强化了公益金项目预算管理。同时，和审计部门密切合作，把好公益金使用关，健全监管体制。

1.建立福彩公益金财政预算内管理体制。1998年-2008年福彩公益金被纳入预算外管理。这种体制存在重征收轻支出监管的问题，管理体制并不完善。2007年11月25日财政部下发了《关于印发<彩票公益金管理办法>的通知》，将福彩公益金按政府性基金管理办法纳入预算，实行“收支两条线”管理，专款专用，结余结转下年继续使用，不得用于平衡一般预算。公益金被纳入财政预算内管理后，收入全额上缴国库，先收后支，统一管理。此后每年公益金的收入、各项目支出都有预算，公益金支出项目执行情况、最终效果等都将有据可查。

2.健全了与审计部门联合监管制度。2008年国家审计署发布2008年1号公告，例行公告了2006年度福彩公益金财政收支审计中出现的问题及处理结果，指出福彩公益金一直未纳入预算内管理。对此，财政部高度重视，从2008年1月1日起将福彩公益金纳入政府性基金预算，按项目进行管理，专项用于国家规定的社会公益事业。正是由于审计部门的监督，福彩公益金预算内财政管理体制才得以快速建立。

3.建立福彩公益金分配使用情况信息公告制度。长期以来，相关财政法规仅规定了福彩发行资金构成比例，公益金如何使用没有任何法律依据，资金使用透明度不高。2009年7月1日以后，财政部门严格按照国务院制定实施的《彩票管理条例》，建立了福彩公益金使用情况信息公告制度。各级财政、民政部门及公益金使用单位在每年都要发布上一年公益金使用情况，接受社会监督，增强了公益金使用透明度，充分体现“公信、公开、公平、公正”的发行原则。

二、福彩公益金财政管理的政策实践

1998年财政部正式承接监管职能以后，公益金财政管理体制历经了三个阶段。尽管每个阶段政策思路存在差异，但都一直坚持“集中筹集、专项使用”管理原则，为各级、各地及各项社会公益事业与福利事业发展做出了重要贡献。在公益金管理体制发展进程中，福彩公益金的筹集、分配使用和公益项目管理中出现了许多问题，政策思路和政策选择在试错中不断调整完善。

（一）福彩公益金筹集管理政策

福彩公益金筹集管理是指按多大比例提取公益金及提取的公益金归集于哪个部门管理。在1998年财政部正式承接福彩公益金管理以前，福利金提取比例由各地区自行决定。1987年国家批准民政部在河北等十个省市试点发行社会福利有奖募捐券，发行部门、公益金提取比例、归集部门由各地人民政府自行确定。当时的政策选择是各地社会福利有奖募捐部门负责奖券发行和公益金归集管理。由于国家发行奖券的初始动因是筹集社会闲散资金，补充捉襟见肘的社会福利事业建设资金。所以，这一时期的福利彩票社会资金提取比例较高。1987年6月3日民政部出台了《发行社会福利有奖募捐券试行办法》，将福利金占彩票销售收入的比例确定为50%。1988年国家发行即开型福利彩票，提取比例定为45%，1989年降为40%。1990年4月中募委下发了《关于调整即开型社会福利奖券资金分配比例，统一全国结算办法的通知》，将面值为1元和2元奖券的福利金提取比例统一下调为30%。1994年12月2日民政部出台的《中国福利彩票管理办法》，将公益金提取比例上限定为30%。2001年财政部按照国务院下发的《关于进一步规范彩票管理的通知》，将公益金提取比例从30%调整为35%。目前，经财政部批准的具体游戏的公益金提取比例略有区别，但总体以35%为主。

福彩公益金提取比例之所以出现与时俱进的政策调整主要基于如下四点考虑：一是不断增强福彩娱乐性，扩大彩民群体；二是国民经济稳定健康发展，财政收入快速增加，财政转移支付的社会福利事业建设资金逐渐充裕，国家根据实际情况适度下调公益金提取比例；三是筹集管理体制逐步与国际惯例接轨。按照国际经验看，多数国家和地区公益金提取比例确定在30%-45%之间，尤其以33%-38%之间更为普遍。我国公益金提取比例从最初50%逐步降到30%，最终确定到35%水平上，符合国际通行标准。四是公益金项目收入基数逐步扩大。如1994年-1999年间国家扩大了福彩公益金项目，除原有的发行彩票净收入项目外，增设了不设奖池的弃奖收入及存款利息等收入项目，相应的调整了公益金提取比例，规定公益金提取比例不得低于30%。

如果从1987年开始计算，我国福彩公益金归集管理部门共历经三个阶段，每个阶段的归集管理部门不同。2000年以后由财政部统一归集管理。但在此前的1987年-1993年公益金由各地民政部门负责归集管理，具体承接部门是民政部门下设的有奖募捐委员会办公室，实行专户存储、专款专用。1994年-1999年公益金统一由民政部归集管理。

（二）福彩公益金分配使用政策

福彩公益金使用管理主要包含三方面内容：公益金使用分配比例、使用领域和公益金使用项目管理。1987年-1993年间福彩公益金的分配比例是：中央与地方3∶7分成，省级和地市级、地市级与县区都按2∶8分成。这一阶段公益金主要用于各地社会福利事业，用途比较单一。1994年-1999年公益金分配体制仍然实行分级管理，但比例调整为民政部占5%，省地市民政部门占5%，县级民政部门占5%。1998年财政部管理公益金后，公益金收入按月缴存财政专户，支出由同级财政部门从财政专户中拨付，这进一步规范了中央和地方各级留成比例，实行收支两条线管理。但由于公益金使用范围依旧狭窄，公益金安排使用由民政部门一家自行决定，部门色彩浓郁，透明度不高，各种违纪现象比较普遍，影响了公益金使用效率。2001年国家把公益金的使用范围扩大到社会保障和教育领域。2006年3月29日财政部下发了《关于调整彩票公益金分配政策的通知》，对公益金分成比例作出调整，由财政部会同民政部确定公益金基数，基数以内的公益金，由民政部门继续按规定的范围使用；超过基数的公益金，20%由民政部门分配使用，80%上交财政部，纳入全国社会保障基金，统一管理和使用。调整后，公益金在中央与地方之间，按50：50比例分配。中央集中的公益金在社会保障基金、专项公益金、民政部之间，按60%、30%、5%比例分配。地方留成的公益金，坚持按彩票发行宗旨使用，由省级人民政府财政部门商民政部门研究确定分配原则。这些管理体制的转变强化了国家彩票色彩，淡化了部门色彩，在控制发行成本的基础上提高公益金提取比例，公益金使用范围进一步扩大。

（三）公益金项目管理政策

长期以来，福彩公益金一直严格按照“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”的福彩发行宗旨资助社会福利公益项目。23年间兴建了许多社会福利和社会公益项目，其贡献有目共睹。如蓝天计划、星光计划、福彩助学子计划、明天计划、霞光计划、社区服务设施建设项目和流浪未成年人救助保护体系建设规划等。2007年仅中央专项公益金支出（含体彩部分）就达到41亿元。其中，资助2008年北京奥运会17亿元、红十字事业2.7亿元、残疾人事业5亿元、农村医疗救助0.8亿元、教育助学0.3亿元。2008年中央专项彩票公益金安排支出58亿元。其中，资助抗震救灾20亿元、农村医疗救助10亿元、城市医疗救助6亿元、教育助学6亿元、青少年学生校外活动场所建设3.2亿元、2008年北京奥运会6.5亿元、残疾人事业3.6亿元、红十字事业1.6亿元、扶贫1.7亿元。评估23年的公益金资助项目可以观察到，公益金资助项目管理已经步入规范化运行轨道，公益项目的社会知名度提高，品牌效应逐渐显现。

三、福彩公益金管理现存问题及政策思路

目前，我国福彩公益金管理实践中仍存在一些问题。福彩公益金虽被纳入预算内管理，但由于约束性较弱，各地仍不同程度地存在推迟上缴甚至挤占挪用、截留彩票公益金现象，影响了财政部门统一调配。个别地区还将公益金用于非公益性行业和项目，滋生了不少腐败问题，这些问题仍亟待解决。

1.公益金使用公告管理缺乏规范。从1994年到2009年，国务院、财政部和民政部出台多项制度要求中央部本级、各地区公益金监管部门。使用单位建立福利金使用公告制度，但执行效果一般。总结而言，存在问题主要有三个：一是财政部和民政部已执行公益金使用情况公告制度，但地方财政、民政部门却没有全部执行，公益金使用单位也很少发布公益金使用公告。二是公告时间模糊，应执行公告制度的相关部门拖延公告日期或取消公告。2007年财政部下发了《关于印发<彩票公益金管理办法>的通知》，规定财政部本级于每年8月底前向社会公告上一年度全国公益金的筹集、分配和使用情况，省级财政部门应于每年6月底前，向社会公告上一年度本行政区域内公益金的筹集、分配和使用情况。但各地区经常不按规定公布使用信息。即使在2009年7月1日《彩票管理条例》实施后，许多地区财政部门仍以没有具体时间表为由，借机推延发布时间，甚至最终取消公告。2009年实行的《彩票管理条例》也没有规定公告的时间段和截止日期。三是各地区公益金监管部门和使用单位发布的公告内容、标准不统一，许多省市的公益金使用信息缺失，发布数据普遍空泛、不细致，或只以简单几个大数据描述，极少有地方将“详情”列出，公告管理秩序有些混乱。

为此，应坚持如下政策思路。一是财政部应切实发挥公益金监管职能，建议在《彩票管理条例细则》中统一规定各地区公告发布时间段与截止日期、内容框架、公告格式及发布方式。二是健全省级、地市级、县级三级财政、民政及公益金使用单位公告制度，特别是要强化公益金使用单位的公告发布制度建设。四是采取多媒体联合发布方式，特别是强化互联网公告方式，形成立体化公告体系。

2.福彩公益金财政监管体系尚未真正建立。财政部虽是福彩公益金管理机关，但是公益金的归集、分配及在社会保障、教育、医疗等各专项资金方面的分配比例都由国务院讨论决定，财政部只是按照程序执行相关手续，没有最终的决定权。另外，财政部门自我约束力不够，将福彩公益金视为财政收入，存在挪用公益金情况，民政部门也存在类似问题。审计部门虽然参与了公益金监管，但监管效果常因人情因素而大打折扣。

为此，应坚持如下政策思路：一是国务院应适当放权，增强财政部门的监管职能。二是各地财政部门要严格按照国家规定的公益金提取比例筹集公益金，并及时足额将公益金上缴财政专户，杜绝拖欠和截留。三是强化专项预算管理，按照国务院确定的分配政策及有关管理制度分配彩票公益金，杜绝将公益金用于平衡预算。四是财政部门要加强自我监督检查，切实将公益金用于规定的社会公益事业，杜绝挤占和挪用，提高彩票公益金使用效益。

3.福彩公益金财政管理制度缺乏法律支持。现行的公益金管理制度多是国务院、财政部门、民政部门制定的行政法规、部门规章（如文件、通知、办法、意见和条例），效力等级不如法律。即使是《彩票管理条例》也遭到质疑，如《彩票管理条例》规定公安部门有打击非法彩票职责，但公安部门却没有举报专项奖金，即将出台的《条例细则》规定这部分资金由财政部门从福彩公益金或发行经费中划拨，但《细则》仍是行政性规章制度，不是法律，依旧缺乏法律支持。

为此，应坚持以立法促进公益金管理制度健全的政策思路，由国务院敦请并配合国家立法机关部门加快制定《彩票法》，使公益金筹集、分配和使用管理切实有法律可依。

4.公益金项目管理存在问题。主要表现在四个方面：一是部分地区热衷于搞形象工程和政绩项目，随意使用公益金，忽视了对最需要资金支持项目的投入。二是公益金使用重心有所偏离。大量的公益金都投入到福利设施基础设施建设中，但是对福利设施维持缺乏持续投入。三是公益金使用缺乏法律监督和社会化监督。四是公益金使用项目评估机制不健全。国家层面的公益金资助项目评估机制比较健全，基本能按照“公益事业单位和部门提出具体项目→立项分析→专家评估→汇总→报国务院批准”的法定程序，但地方层面的公益金资助项目评估机制仍未建立起来。

为此，应坚持如下政策思路：一是加强宣传教育，强化公益金使用应坚持公益宗旨的意识，杜绝民政部门存在的公益金是自己系统筹集的，应该为本部门办点事的错误认识。二是统筹规划公益金项目资助体系，优化选择公益金资助项目，科学设计资助比例。三是健全公益金资助项目评估体系，引入项目资助听证会制度，强化社会监督机制建设。四是财政部门要切实履行国家对公益金分配使用的监管职能。在公益金的使用上做到项目管理和资金管理相分离，公益金使用过程的公开化、透明化、规范化，从根本上杜绝违纪问题的发生。

〔1〕 福建省财政厅综合处.2003.我国彩票公益金管理模式实证分析.国家财政部网站.

〔2〕 卢志凯.2006.我国彩票公益金管理存在的问题及对策分析.吉林大学硕士学位论文：10-13.

〔3〕 朱新力，唐明良.2006.政府对彩票业的法律规制——问题、成因及和谐社会理念下的制度面应对.浙江大学学报（人文社会科学版），（3）：139-148.

〔4〕 张晓红.2007.我国彩票公益金管理的财政视角分析.地方财政研究，（10）：43-49.

F810.45

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1672-9544（2010）12-0070-05

【责任编辑 钱莲琳】