诺思悖论与软政权浅议

吕珊珊

（东北财经大学，大连 116025）

诺思悖论与软政权浅议

吕珊珊

（东北财经大学，大连 116025）

诺思将国家与政府的概念混为一谈，提出了著名的诺思悖论。该理论实质上揭示了政府作为国家的代理理机构所具有的双重目标，及其对社会发展的影响。本文通过分析指出，软政权是导致政府谋求租金最大化的根本原因，并且软政权与寻租之间存在相互强化的关系。本文最后从制度经济学的视角提出了破解诺思悖论，克服软政权的政策建议。

诺思悖论 软政权 寻租 制度

一、诺思悖论

国家的目标具有多重性，但是最基本目标有两个。一个是界定各利益集团之间产权分配的基本规则，使统治者的租金最大化；另外一个就是在上述基本规则的框架下，使社会交易费用尽量降到最低，以达到社会产出的最大化。这两个目标彼此联系又相互矛盾。国家既要做到公平公正，来保证社会基本运行秩序，促进经济发展，稳定社会环境，但又不能绝对的公平公正，这不仅是因为绝对的公平公正难以实现，而且作为国家代言人的政府部门难免会从自身利益出发，纵容甚至主动创造机会，与利益集团分享特殊产权配置所带来的租金。用诺思的话说“没有国家办不成事，有了国家又有很多麻烦。”①《经济学消息报》，1995年4月8日第44版。而这恰恰是诺思悖论所要强调的，一方面，国家权力创造了产权，并依据有效的产权安排来保护个人权益；另一方面，这种强权下的产权分配又不可避免的要考虑到政府部门的偏好，而这种偏好往往与最有效率的产权分配不符，这时，国家又成为了侵害个人产权的始作俑者。当然，诺思悖论的前提假定是，将政府与国家混为一谈。

在这里我们将国家和政府的含义割裂开来。按照契约论的说法，国家是公民自愿让渡部分权利而形成的公共权威，笔者认为这个公共权威实际上是无形的，而它所代表的是完全的公平和正义，国家的目标是单一的，那就是为公民提供公正和安全的生存环境。而这种无形的东西通过什么来体现呢？那就是政府。以中国为代表的世界上大多数国家施行的都是共和制政体，即使在施行君主制政体的国家里，执行国家意志的绝大多数行政官员也是由选举或选拔产生，并由此组成政府。这样看来，政府部门是否能完全代表国家的意志呢？政府与国家具有同等目标吗？此时的政府，更确切的说是由行政官员所代表的政府，与国家之间形成的实质上是一种委托代理关系。因此，诺思所谓的国家的这种双重目标实际上反映了政府作为国家权力的代理机构所具有的双重目标。当然，由于委托人和代理人的效用函数并不相同，政府所追求的租金最大化，必然妨碍最优产权的配置，从而降低社会总产出，这与委托人所希冀的绝对的公平正义和最大化社会财富之间有所偏差，甚至是相互矛盾。

二、软政权是诺思悖论存在的原因之一

诺思悖论所反映出的这种无奈的社会现象广泛存在于各个历史时期，各个政体。为什么政府部门的私心难以遏制？原因也许很多，软政权的普遍存在便是其中之一。

（一）何谓软政权

软政权的概念首先由瑞典学派的代表人物缪尔达尔提出。其根本含义是，即使制订了法律，他们也不被遵守，不易实施。在“软政权”中，制度、法律、规范、指令、条例等都是一种软约束，都可以讨价还价，可以执行，也可以不执行；有好处时可以执行，没有好处时可以不执行；有“关系”时可以执行，没有“关系”时可以不执行。①卢现祥：《西方新制度经济学》，2003年6月第2版，45页。缪尔达尔认为，软政权的突出特点就是行政的随意性控制。掌握了行政权力的政府官员，往往容易在社会、经济、政治等各领域随意支配手中权力，而这种随意性控制正是滋生寻租和腐败的沃壤。

缪尔达尔在《世界贫困的挑战》一书中，将软政权的实质归结为“一个由少数人设计的用以最大化政治控制和寻租活动的政体”。其研究表明，软政权主要存在于不发达国家，但并不能据此认为发达国家不存在软政权，只能说社会经济发展水平提高的过程，也正是一个国家由“软政权”向“硬政权”过渡的过程。在这个过程中，产权得到进一步明晰，法制更加规范，市场更趋自由，整个社会都进行了帕累托改善。当然完全的硬政权也是不可取的，而是应当给予各级行政官员一定的自由裁量权。使其在处理具体事务时，能够因人、因时、因地制宜，灵活的运用手中的行政权力，做到具体问题具体分析，更好的履行行政职责。但是这种自由裁量权必须掌握在一个可控的范围内，保证行政行为既不失灵活性又不致被滥用。首先官员行使自由裁量权必须受到以宪法为指导的各项行政法规的约束，这是一个最基本的前提，不仅是行政官员，也是任何一个普通公民一切行为的出发点。其次，官员必须在各自职权范围内行使自由裁量权。近年来，各级官员越位越权的行为屡见报端。第三，行使自由裁量权必须符合行政部门规定的办事流程。当然，最重要的是，行使自由裁量权必须符合公平正义原则。任何行政行为体现的都是国家意志，因此，必须做到公平公正，这样才能维护国家的权威和政府的形象，保证政权的稳固。

（二）软政权与寻租

软政权的根源在于亚当斯密的经济人假设。功利主义认为，人人都有追求自身利益最大化的倾向。无论是当权者还是其他利益集团，都会从自身利益出发，尽其所能的为自己牟利，当然，牟利的手段具有多样性，既可以寻利，也可以寻租。其实寻利与寻租对于个体决策者而言没有什么分别，都是追求某种资源的个人收益最大化，但是在不同的经济体制下，所带来的后果却不尽相同。在完全竞争市场下，资源配置完全由竞争决定，企业通过创新来挖掘新的利润空间，随着其他企业进入该市场，利润空间逐渐缩小直至消失，该过程创造了新的社会价值，因此个人为获得机会收益最大化作的努力带来的是正的外部性；但市场自身也有其缺陷，这时就需要政府力量介入其中，政府干预下的资源配置改变了由市场确定的产权结构，权力创造出了新的利润空间诱使部分经济主体向政府寻租来获取某种特权，此时这部分租金没有用来创造新的社会价值，因此产生了负的外部性。软政权与寻租始终保持一种互为因果又相互强化的关系。一方面，因为官员运用权力的弹性很大，所以就给企业留下了，甚至是主动创造了寻租的空间；另一方面，在寻租过程中，既得利益方必然会努力利用各种资源来巩固现有的分配格局，这就使软政权得以维系。

近日，鄂尔多斯东胜区干部子女报考公务员加分事件就是由软政权引起寻租的典型案例。2010年7月26日，鄂尔多斯市人事人才网上刊登的东胜区公安系统招聘公告显示，该区公务员子女在笔试成绩上加10分。当地人事局坦言，此政策是“为了照顾东胜内部工作人员”。我们主张不拘一格降人才，对有特殊职业技能和学历资质进行相应的加分无可厚非，但如果在如此严肃的国家公职人员考试中，连投胎何处也能算作是一种可获加分的技能，未免有失公允。而事后有关部门的理直气壮也体现了如今部分行政官员过于习惯“为民做主”甚至是“替民做主”，并对制度、法律法规表现出明显的漠视。这种行政的随意性正是软政权的集中表现。按照布坎南对寻租三个层次的划分，东胜区的行为可以看作是“对政府肥缺的寻租”。之所以会产生这样的行为就是因为东胜区乃至鄂尔多斯市公务员任用制度不完善，缺乏严格的法律法规约束。而这一事件仅仅是该地区软政权的一种表象，在其背后更广泛更深层的范围内，行政官员滥用权力创租寻租，必然导致优势资源只在特殊利益群体中继承，并由此产生马太效应，加剧社会不公，削弱政府权威，并最终影响经济社会的稳定和发展。

三、破解诺思悖论，克服软政权的制度经济学路径

诺思悖论是伴随着国家的产生而存在的一种痼疾，要解决政府双重目标的矛盾，关键是要通过合理有效的途径来硬化软政权，由此强化对政府这个“代理人”的约束和监督。归结起来主要有以下几点：

（一）从政府的角度：建设法治政府、服务型政府

主要从两方面入手，一是健全法律法规和制度建设，规范政府行为。正是由于现有的法律法规不健全，形成了许多“真空地带”，部分行政行为缺少必要的法律和制度依据，才给行政官员留下了过大的自由决策空间。因此要加快完善现有的法律法规，让行政行为都有法可依，有章可循，加大行政监督力度，完善人大和司法部门对政府的监督，尽快出台反腐败的相关法律，不仅要消除软政权还要力争使政权硬化，制度化，法律化。二是转变政府职能，建设服务型政府。摆脱行政官员惯有的优越性，引入企业的营销管理模式，转变思想，将群众需求和利益作为政府工作的价值取向，将群众视为“顾客”，以“顾客”的满意度作为各级政府政绩考核的重要标准。

（二）从市场的角度：健全市场结构，加大产权保护力度，规范政府在市场中的行为

健全社会主义市场机制，一方面要加大力度，完善对产权的界定和保护，降低交易成本。产权是竞争的结果，但是在市场机制并不完善的情况下，大量产权界定不清，必然导致严重的负外部性，降低经济效率，因此需要政府在产权界定和保护问题上发挥更大的作用。另一方面也要在最大限度实现资源配置的市场化，减少行政干预。实现强政府向弱政府的过渡。在转轨初期，我国的市场发育尚不完善，这时政府必须依靠强制力来替代市场执行部分职能，直接或间接的干预产权分配和企业运营，这种广泛的、深度的干预不仅使资源配置更有效率，而且稳定了市场秩序，有助于市场机制的尽快完善。但是改革开放三十年后的今天，我国的市场经济体系日臻完善，如果政府一如既往的保持高强度的干预，无疑是越俎代庖。因此，必须要转变政府的职能，使政府向着“弱政府”的方向发展，缩小和减弱其对市场干预的范围和强度，变直接干预为间接的规范引导。政府权力范围缩小了，依靠软政权来寻租的机会自然就会减少。

（三）从公民的角度：积极推动社会心理的转型，培育公民监督体系

在软政权普遍存在的情况下，加大群众监督力度，能够有效抑制行政官员依据自身利益偏好进行决策的倾向。目前，我国公民的权利意识和参政议政意识正在觉醒，但多数人对自己作为一个社会主体，有权力并有义务参与社会公共事务，监督政府行为缺乏正确的认识。因此必须加强舆论引导，通过对公民法制意识、权利意识、主体意识和参政议政意识的培育，来调动广大群众的积极性和主动性。但光有参与热情还远远不够，现在的情况是，公民常常发现问题却苦于投诉无门。因此各级监察部门必须广开言路，充分利用政府网站、负责人接待日、定期走访社区等多种形式，建立畅通的反馈机制，增加公民履行监督权的途径。同时，各级政府必须公开化、透明化，便于培育良好的公民监督体系。

〔1〕 李清华.权力创租的新倾向与“软政权”[J].中国集体经济，2008（1）.

〔2〕 卢现祥.西方新制度经济学[M].中国发展出版社，2003.

〔3〕（美）图洛克著.王永钦，丁菊红译.特权和寻租的经济学[M].上海人民出版社，2008.

〔4〕 夏雍.关于“软政权”理论认识与思考[J].理论与当代，2009（7）.

D03

A

1672-9544（2010）12-0040-03

【责任编辑 陆成林】