完善农田水利基础设施建设的财税政策选择

张淑欣

（安徽财经大学，蚌埠 233030）

完善农田水利基础设施建设的财税政策选择

张淑欣

（安徽财经大学，蚌埠 233030）

农田水利基础设施作为农业、农村的“命脉”，对粮食安全起着基础性的支撑作用。西南旱灾再次暴露了我国农田水利基础设施建设长期存在的问题，政府的投入、管理及政策激励缺位在其中负有不可推卸的责任。因此，应充分运用增加财政投入和税收优惠等财税政策手段来扶持农田水利基础设施建设。

农田水利 基础设施 财政政策

2009年9月份以来，我国西南地区遭遇了大范围持续干旱，农田龟裂、塘坝干涸、河溪断流。据国家防总办公室统计，截至2010年4月8日，旱灾使得云南、贵州、广西、重庆、四川5省（区、市）耕地受旱面积高达1.01亿亩，有2088万人、1368万头大牲畜因旱饮水困难①西南大部分旱区旱情依然持续，国家防汛抗旱总指挥部办公室网站，2010-04-08.。面对人类史上百年难遇的旱灾，虽然包括“三小”水利工程（小水塘、小水池、小水窖）在内的多种水利设施都发挥了积极作用，极大地缓解了部分旱情，但更多的却是暴露了我国农田水利基础设施长期存在的问题。

一、当前我国农田水利基础设施现状

建国以来，我国农田水利基础设施建设取得了一定成效。尤其是在“九五”后，党和政府十分重视农田水利基础设施建设，进行了大量投资，建成了一批综合利用水资源及节水灌溉的新工程，在治理旱、洪、涝、碱、酸、渍等灾害方面取得了显著成绩。截至2007年底，全国水库总库容量达6344.5亿立方米，比1995年增加1547.5亿立方米，增长32.3%；水库85412座，其中大型水库493座，中型水库3110座，小型水库81809座，初步形成了以水库为主体的防洪排涝工程体系；有效灌溉面积为8.48亿亩，比1995年增加1.09亿亩，增长14.7%②资料来源：中国统计年鉴2008.。目前，我国已形成蓄、引、提、井等多种形式的水利灌溉工程，这为抗旱保收、稳定粮食产量发挥了重要作用。但是，我国水利基础设施总体上还很薄弱，抗灾能力不强，且主要表现在以下三个方面：

一是缺乏灌排设施的“望天田”还占很大比例。据水利部统计，我国现有的18.26亿亩耕地中，尚有9.59亿亩是没有灌溉条件的“望天田”，已建成的8.67亿亩灌溉耕地，灌溉水利用率只有46%③姚润丰.重旱五问——专访国家防总秘书长、水利部副部长刘宁，新华网，2010-03-27.。黑龙江省农田有效灌溉面积只占25%，大大低于全国40%的水平。中部地区十年九旱，每年受旱面积都在3000万—4000万亩。河南省还有近40%的耕地“望天收”，长年受灾面积占农作物播种面积的1/10④韩俊.加强水利基础设施建设 确保国家粮食安全[J].水利发展研究，2008（12）.。

二是灌区工程设施老化失修，完好率严重偏低。我国绝大多数的水利工程都建于20世纪六七十年代，经过30多年的运转，大型灌区骨干工程建筑物完好率不足40%，工程失效和报废的逼近3成。内蒙古自治区目前灌区设施老化失修率达70%，全区现有的灌溉面积中，仅有67%能正常发挥灌溉作用，旱涝保收能力不足53%。安徽省大型灌区工程配套率不足40%，骨干建筑物的完好率不足25%，全省有1820座小型水库存在严重安全隐患①韩俊.加强水利基础设施建设 确保国家粮食安全[J].水利发展研究，2008（12）.。广西河池市的201座中小型水库中，三类病险水库有118座，所占比例为58.7%。云南曲靖市，发挥着防洪、供水、灌溉保障作用的520座小型水库中，有442座存在不同程度的危险②周芙蓉，李松等.西南抗旱效能的水利“短板”[J].瞭望，2010（13).。

三是小型农田水利设施建管滞后。长期以来，小农水建设一直是采取行政推动，投入以农民为主的方式。为减轻农民负担，税费改革后逐步取消了农民“两工”，而“一事一议”筹资筹劳机制实施条件较为苛刻，议事效率低，成功率不高，这使得小型农田水利基础设施的建设、管护主体不明确，陷入“农民管不了、集体管不好、国家管不到”、“有人用、无人管”的困境，以致毁损严重，灌溉能力和覆盖范围远远不能适应农业发展的需要。

二、政府在农田水利基础设施供给中的缺位分析

农田水利基础设施是一种具有排他性和一定范围内非竞争性的准公共品，其公共品属性和自然垄断特性决定了市场机制无法有效地解决供给不足问题，需要政府的有效干预。建国后至改革开放前，政府把恢复和建设农田灌溉基础设施作为工作的重心，建成了大量的大中型水库及其配套渠系工程。但改革开放后，政府在农田水利基础设施投入及政策激励中的缺位，导致了农田水利设施建设严重萎缩，农田水利基础设施普遍老化失修。

（一）财政支农资金、水利基建投资比重下降，农田水利设施建设缺少资金支持

近年来，虽然国家财政用于农业的支出额不断增长，但农业支出占财政支出的比重不仅没有增加，在波动中反而略有下降。在2000年以前，该比例基本都在8%以上，最高为1978年13.4%，而2000年以后，基本都在8%以下，2005年更是降低到了7.2%③资料来源：中国农村统计年鉴2006.。另一方面，从水利基本建设投资占全国基本建设投资的比重看，在“二五”至“五五”4个五年计划期间，该比重均保持在6.5%以上的高位，最高时达到8.0%。从“六五”时期开始，水利基本建设投资急剧下降，从“五五”时期的157.2亿元下降到93.0亿元，下降了40.8%。在“七五”和“八五”期间虽然投资额有所回升，但水利基建投资占基本建设投资的比重却持续下降至1.9%④资料来源：中国农村统计年鉴2006.。“九五”以来，国家加强了对水利基本建设的投资力度，水利基建投资占基本建设投资的比重逐步回升，但仍未恢复到“六五”以前的水平。财政支农资金及水利基建投资比重下降，政府对农田水利基础设施的支持力度降低，导致农田水利基础设施的总量供给不足，农田灌溉规模增长速度降低，远远不能满足农田灌溉的有效需求。

（二）“民办公助”诸多困境，小农水建设动力缺乏

改革开放后，国家的水利建设基金主要投入到大江大河的建设以及大型灌区的续建改造。投入及管理不到位使得小型农田水利设施老化失修，在关键时刻“掉链子”，无法有效防范干旱风险。自2005年起，我国启动“民办公助”机制，通过对以群众为主体兴办的小型农田水利事业，政府给予一定补助资金的建设模式支持小型农田水利建设（以下简称小农水）。中央财政设立了小农水工程建设补助专项资金，对农户、农水合作组织及村组集体等自愿开展小农水工程建设的项目给予财政补助。从实践效果看，还存在一些问题，制约了其实施效果。

1.投入明显不足。2005年-2009年，中央财政安排的小农水补助专项资金由3亿元增加到45亿元，五年间累计投入94亿元⑤赵鸣骥.发挥财政政策作用 支持水利事业发展[J].水利发展研究，2008（12）.。但由于我国小农水设施主要建于20世纪六七十年代，建设标准低，运行时间长，老化失修严重，续建改造成本高。据调查，一个中等村小农水设施改造配套约需国家投资25万—40万元，一个50万农业人口的县约有500个行政村，约需资金1.5亿—2亿元⑥水利部发展研究中心调研组.小型农田水利基础设施发展的困境与出路[J].水利发展研究，2008（8）.。以五年来中央财政每年的平均投入加上两倍的地方配套资金来估算，每年的专项资金只能满足30个左右县的小农水设施续建改造资金需求。以此推算，要完成全国2800多个县的小农水设施改造，则共需投入90余年。可见，小农水建设的专项资金投入规模远不能满足水利基础设施建设的需要。

2.资金分割使用、透明度低，阻碍资金使用效率的发挥。目前，发改委、国土、财政、扶贫开发、水利部门等对农村基础设施建设资金多头投入，分割使用，缺乏统一规划，这就不利于资金效益的发挥。同时，由于资金来源与项目决策实行自上而下的“条条”体制，透明度低、缺乏监督，使得用于小型农田水利基础设施建设的财政专项资金使用效率非常低。

3.专项资金管理方式存在欠缺。对于小农水补助专项资金采用的是将中央和省的补助资金通过财政一并下达到项目县财政，列入县财政综合预算统一管理，实行统收统支的资金管理模式。财政状况好的项目县，资金拨付到实施单位的进度快一些，而一些财政状况不好的项目县，财政统收统支抵扣后，县财政资金出现亏空，无法按时将项目资金拨付到项目实施单位，挫伤了项目单位实施小农水项目的积极性。

（三）农田水利设施建设与管理缺少有效政策激励

1.基层水管机构体制不顺，加剧水利设施失修。水库管理所和乡镇水管站在农业生产和农村经济中，具有基层服务网络的作用，具有不可替代的末级水行政职能和水利工程管理职能。但在20世纪九十年代初期，随着“三农”服务机构下放到乡镇的管理体制改革的推进，基层水管机构逐步被边缘化。农村税费改革后，特别是农业税取消后，乡镇财政愈发困难。由于缺乏资金支持，基层水管机构经费困难，加上机构臃肿、人员多，使得有限的水费和财政资金都用于工资和办公支出等，从而根本没有能力来组织、管理农田水利建设，导致水利工程的折旧与毁损，以致荒废。

2.“一事一议”政策实施困难重重。我国长期以来实施的是“以农保工”的政策，农业和农村发展多项事业主要依靠农民的投工投劳、集资和地方的力量来兴办。税费改革取消了“两工”，国家推行“一事一议”来解决农村水利建设的资源和组织问题，对农田水利建设的投入进一步减少，从而将农田水利建设任务进一步转嫁给农民。但搞好“一事一议”的条件较为苛刻，不仅程序复杂，且在执行中往往由于少数一部分人甚至几个人通不过，事情就会搁置。因此，“一事一议”政策难以作为动员农民进行农村小型水利建设的有效制度，这就给农田水利建设造成了严重困境。

3.支持农田水利基础设施建设的税收政策缺失。一方面，税收调节手段单一、激励效果不明显。目前我国农村水利基础设施建设的资金主要来自于财政拨款和银行贷款，在税收优惠政策上，基本上只采用税收减免这个单一措施，对国际上通用的投资抵免、再投资退税、加速折旧、延期纳税等其他税收政策手段没有采用。另一方面，缺乏对多元化筹资模式的优惠激励政策。太多的“历史欠账”使得农田水利建设需要大量的资金，除了财政的直接投入支持外，还应充分地利用税收手段对农田水利基础设施的“生产”给予优惠，引导各类市场主体投资农田水利基础设施建设。但目前相关的税收优惠激励政策很少，这就在一定程度上阻碍了多元化筹资渠道的形成。

三、完善财政支持农田水利基础设施建设的政策措施

水利作为国民经济和社会发展的基础设施和基础产业，是农业的命脉。加强农田水利基础设施建设，不仅关系到粮食生产的安全、水资源的可持续利用，更直接影响着农业乃至整个国民经济和社会的可持续发展。农田水利基础设施的公共品属性和公共财政本身的特点表明，财政投入及相关政策的实施理应在此类设施的建设中扮演重要的角色。基于政府职责缺位是我国农田水利基础设施问题的根源与症结所在，应从以下几个方面进一步完善我国农田水利基础设施建设的财税制度。

（一）明确各级政府支出职责，加大财政资金投入规模

资金缺乏是我国农田水利基础设施建设滞后最直接的原因。农田水利基础设施的公共品属性决定其必须以政府投资为主导。而各类农田水利基础设施受益范围的差异使得其项目投资应由各级政府共同负担。因此，首先应按照中央与地方事权划分原则，根据农田水利基础设施的实际受益范围和对象来确定各级政府的供给职责。受益范围遍及全国的大型农田水利基础设施，应由中央政府提供；受益范围主要是地方的农田水利设施，则由相应层次的地方政府提供；具有外溢性的地方性公共物品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。其次，在事权划分的基础上，明确各级财政的支出职责。中央财政应主要负责全局性、战略性的大江、大河或农村江河、湖泊的治理及一些跨省的大型农田水利基础设施的投资；省财政应负责在省级范围内及一些跨市的大、中型农田水利基础设施的主干网建设投资等；市级财政主要支持市区划内的农田水利基础设施建设，如农田基本建设补助、市内跨县的具“外部效应”的农田水利基础设施项目等；县级财政的主要职责为进一步加强县内中小型农田基本建设、小型水库建设维护、县辖河堤加固、中低产田改造等，而农田水利基础设施的日常维护经费支出则更多地由基层政府财政负担。再次，在划清职责的基础上，各级政府需把农田水利建设放在重要位置，加大对农田水利设施的资金投入。中央财政应从实际出发，增加中央预算内固定资产投资和财政专项资金的水利投入比例，加快大、中型灌区续建配套与节水改造，提升农田水利设施的服务功能，恢复和扩大有效灌溉面积。在安排农业综合开发资金时，继续把农田水利建设作为中低产田改造的重要内容。地方各级政府应切实承担起农田水利建设的主要责任，把农田水利建设资金纳入投资和财政预算，并根据收入增长的实际情况，不断增加对农村小型水利建设的补助预算，逐步形成适度规模。对于一些财力困难的县级财政，可以考虑从土地出让金中安排一定比例的资金用于农田水利建设。

（二）在明确投入主体的基础上，加大小农水建设财政支持力度

小型农田水利设施多分布于田间地头，对于农业生产条件的改善具有不可或缺的直接作用。按照我国《水法》明确规定的“谁受益、谁建设、谁管理、谁负责”的水利分级管理和合理负担原则，小农水建设主要应由政府组织发动并适当补助，农民投劳筹资兴建。但事实上，改革开放后，中央和省级政府把水利投入的重点放在了防洪工程上，基层政府因资金短缺而投入不足，农户则因水利设施的外部性而缺乏投入欲望。投入主体的缺失最终导致了小农水建设的严重滞后，成为我国农田水利设施中最薄弱的环节。小型农田水利设施属于准公益型产品，具有相当一部分难以内部化的外部效益。因此，政府和受益农民应该成为小农水建设的最终投入者，在投入方式上，应坚持“民办公助”政府出资、农民投工投劳的机制。具体可从以下几个方面着手加强小农水建设：

1.积极整合资金，增加小农水建设财政投入。各级政府要积极承担起小型农田水利设施建设的投入责任，把小型农田水利建设资金纳入政府投资和财政预算。全面建立起省级小农水建设专项资金，并切实增加资金投入规模。为了鼓励地方政府加大投入，可以考虑把地方财政投入力度作为中央小型农田水利建设资金分配的重要指标。对于那些市县财政确实困难，难以拿出配套资金的经济欠发达地区，可提高中央财政对其小农水项目补助比例。此外，针对部分县小农水设施最薄弱和最急需解决的问题，还需拨付专项资金进行有重点的小农水专项工程建设。在加大投入的同时，还应积极整合相关部门的小农水建设资金，坚持将中央、省、市安排的小农水建设资金进行“打捆”下达至县，在县市级形成“项目群”集中安排使用。

2.完善引导农民投工投劳建设小农水设施的激励机制。首先，应明确农民对其直接受益的小型水利工程建设的投入义务，尽快出台具体的政策办法，明确可以或应该由农民投工建设的水利设施范围，明确补助资金的来源和比例。其次，完善“民办公助”，以补助资金引导农民投工投劳兴办小型水利事业。中央财政需加大补助力度，多建多补，少建少补；可以根据水利设施的渠系等级，考虑农民收入的基本情况，给予不同额度的财政补助，并且定期根据物价变动情况及时调整财政补助标准；此外，还应尽可能的创新补助方式，借鉴部分省市实践经验，可以把农民投工投劳与低保救济、政策扶持等挂起钩来，以最大限度地调动农民的干劲和信心。再次，出台税收优惠政策，扶持农民进行小农水建设。财政报账制要求对农民自产自销砂石等材料开出正规发票，需收税，这就提高了建设成本，偏离了政府补助、引导农民开展小农水建设的初衷。应减免农民办水利的相关税收，或者比照扶持办企业的办法进行返税，以激励农民兴办水利的积极性。

3.加强专项资金的管理，提高资金使用效率。为了确保各级政府的小农水补助资金能真正用到项目上，必须加强对项目资金的管理。中央财政可将补助资金作专项下达，在省财政厅或水利厅、县财政局或水利局设立资金专户，实行专户储存、专户管理，以确保补助资金专款专用、及时到账。对小农水建设项目必须在项目建设所在地进行公告、公示，增加透明度，并要加强对政府补助资金、农民出资出劳管理使用情况的专项审计和监督管理，防止政府补助经费、农民筹资被截留挪用，提高资金使用效率。

（三）运用财税政策激励，提升农田水利设施建设与管理水平

1.增强县乡财力，推进机构改革，完善基层水管机构职能。农业税取消后，县乡财政困难，直接加剧了基层水管机构的畸形发展。农户缴纳的水费变成了其行政事业费，丧失了“以水养水”的功能，使其演变成为一个依靠水利工程获取利益而生存的食利者阶层，脱离了为农业服务的宗旨。因此，一方面应该在大力发展县乡经济、壮大乡镇主体财源的基础上，进一步完善转移支付制度，增强县乡财政能力，保证基层水管机构合理的行政经费；另一方面应大力推进基层水管机构改革，在精减人员编制的基础上，着力解决机构人员收支平衡的财务问题。同时，加强对机构人员的技术培训，提升服务能力，充分发挥其对农田水利基础设施的建设、管理职能。

2.财政补贴与税收优惠并举，大力扶持农水合作组织的发展。在计划经济时期，村集体和“两工”投入促进了农田水利设施的高效运作。税费改革取消了“两工”，新的“一事一议”由于自身缺陷难以成为农田水利建设的有效组织形式。农田水利基础设施的建管责任主体缺位，最终导致了农田水利灌排设施的老化、破损，灌溉面积不断萎缩。因此，应借鉴集体化时期动员农户合作建管农田水利的经验，重构农户合作机制。由农户组成的农水合作组织，代表着农民自己的利益，自然对基层水利设施建设维护充满热情，由于能与灌区专管机构直接沟通，可以简化水费征收程序和避免各种不合理负担，故而在农田水利基础设施费用收取、渠系整治以及工程更新改造等方面具有独特优势。因此，应充分运用财税政策激励，大力扶持以用水户协会为主的多种形式的农水合作组织的发展。可以考虑在中央财政的小农水建设专项补助资金中提取一定的比例补助农水合作组织的组建、开办等经费，补助形成的资产归合作组织所有。农水合作组织属于非营利性服务组织，因此，凡是涉农收费和农村税收的一切优惠政策和水管单位的一些特殊政策农水合作组织均应享受。

3.完善税收优惠，推进产权改革，吸纳民间资本参与农田水利建设。除建管体制不顺外，产权体制改革不彻底是导致农田水利设施建设滞后的重要因素。农田水利基础设施的准公共品属性使得部分农田水利基础设施具备产权改革条件。因此，在遵循经济规律的前提下，政府可以运用税收政策手段，因势利导，推进产权改革。对于一些盈利能力较强的农田水利工程，如水库、机井、电泵站、灌溉渠、塘坝等，可通过税收优惠政策，鼓励引导各种民间资本采取拍卖、租赁、承包、股份合作、民营等多种形式，进行投资修建、自主经营，以弥补我国农田水利建设巨大的资金缺口。可以实施的税收优惠措施包括：对于参与帮村扶贫的企事业单位，凡是修建农田水利设施的，可以根据其投资额度的大小减征一定比例的企业所得税；对政策性银行及商业性金融机构贷款支持农田排灌工程和老灌区改造等资金短缺矛盾突出项目的，给予一定的营业税优惠；对农户投资小型农田水利设施所需资金的贷款业务并入政策性银行，政府给予财政贴息；鼓励保险机构完善农业保险制度，对建立适合农户投资小型农田水利设施险种的，给予营业税优惠；对无论是内资还是外资企业，凡使用我国设备投资于农田水利基础设施的，允许将设备的全部或部分投资款在企业每年的新增所得税额中进行抵扣。在税收调节方式上，还应借鉴国外的成功经验，完善投资抵免、再投资退税、加速折旧、延期纳税等税收优惠手段。另外，还应研究制定具体的税收政策，支持和鼓励BOT（建设—经营—转让）、TOT（转让经营权）、PFI（私人主动投资）和证券融资等多种形式的农田水利基础设施项目融资，以降低融资财团的项目运营风险，拓宽融资渠道，促进农田水利基础设施投资多元化。

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F812.0

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1672-9544（2010）12-0034-06

【责任编辑 寇明风】