义务教育财政支出绩效评价探析*

寇琳琳

（东北财经大学，大连 116025）

义务教育财政支出绩效评价探析*

寇琳琳

（东北财经大学，大连 116025）

义务教育财政支出绩效评价是财政支出绩效评价的重要组成部分，通过实施义务教育财政支出绩效考核，有利于规范财政支出和提高财政资金使用效益。而要进行有效的义务教育财政支出绩效评价，必须建立科学的考核指标体系。本文将对如何完善我国义务教育财政支出绩效评价模式展开探讨，进而提出相应的改革建议。

义务教育 财政支出 绩效评价

一、文献综述

我国修订后的《中华人民共和国义务教育法》（2006）明确指出：义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。义务教育是一项在全世界普遍推行的基础教育制度，作为各国公共教育制度的基石，一般均由政府直接组织、管理和投资。义务教育支出是各级政府用于教育支出的重要组成部分，而义务教育财政支出绩效评价则是公共财政支出绩效管理的子系统。

受新公共管理思潮的影响，政府部门开始注重公共支出绩效。同时，在日益关注教育质量的背景下，世界各国的公共教育体制改革也越来越强调效率与责任，实现教育公共资源配置优化成为各国公共教育支出管理改革的重心所在。

G.S本森认为教育财政关心的问题是教育经费的动员、分配和使用，即经费的来源渠道是什么，各占多大比例；经费使用在什么地方；采用什么方式分配教育经费；其遵循的原则是充足、公平和效率。随着20世纪80年代以来新公共管理运动和政府再造运动的兴起，美国公立中小学教育开始更多关注教育质量，特别是学生学业成就等教育效果，并尝试将教育投入与产出、结果联系起来。单纯从投入角度考虑财政公平逐步被联系投入和产出的财政充足所取代。近年来，美国各州正在积极建立基础教育宏观评估体系，以便形成确保教育质量得以维持和不断提高的有效公共支出机制。与美国相类似，法国、澳大利亚等国政府也相继对公共教育支出实行不同程度的绩效管理，并取得显著成效。

公共教育支出绩效评价在西方国家已形成长效机制，而在我国还属新生事物。具体到义务教育支出绩效管理方面的研究，相关文献较少。早期研究更多涉及教育直接产出与教育直接成本相关性的分析，这些研究通常在假定产出（学生）质量合格的情况下，研究一定投入的产出最大化或一定产出下的投入（成本）最小化问题。如王善迈在《教育投入与产出研究》（1996）一书中，假定教育产出及学生质量相同，对教育效率的评价指标体系和计算方法做了系统总结。张盛仁、雷万鹏（1998）利用再分配效率、使用效率和外部效率三项指标，分别从投入—过程—产出角度衡量义务教育投资效率。高如峰（2002）则选取义务教育效益系数（净入学率与毛入学率之比）以及生师比等义务教育内部效益指标，分析义务教育投资效率。近年来国内学者开始结合中国国情，尝试设计我国义务教育支出绩效评价指标体系（吕春建、汪兴权，2004；王敏，2005；马培祥，2005；施伟国、赵云红，2005；王健，2006）。尤其是上海财经大学公共政策研究中心对我国义务教育支出绩效评价的深入、细致的研究做出了开拓性和历史性贡献。

二、义务教育支出绩效评价的主要功能

（一）缓解教育支出的主要问题，促进义务教育又好又快发展

通过对教育支出量化考评，会证实众所周知的两个问题。我国义务教育支出面临的主要问题：一是教育投入总量与教育事业发展需要尚有较大差距；二是在地区间、城乡间教育资源配置尚有待于进一步优化。

对于教育投入不足的问题，要在提高认识的基础上，在每年财政收支增量分配时，注重向教育支出方面倾斜，尤其是向义务教育支出方面倾斜，不断加大教育投入的力度，改善办学条件，提高管理水平。

对于教育资源配置不合理的问题，要从统筹发展、协调发展和可持续发展的角度，调整教育资源的配置，从而促进义务教育在区域之间（主要是发达地区与不发达地区、城市与农村之间）及教育层次（义务教育与高等教育、职业教育）的均衡发展。以辽宁为例，考察近十年来义务教育支出在省内区域间、城乡间的不均衡状况，可以佐证义务教育支出在区域间与城乡间的不均等。其区域间的不均等主要体现在各地区预算内财政教育投入不均等，如2005年沈阳预算内教育经费投入近28亿，而阜新却只有3亿；就预算内教育经费支出占财政支出比重来看，各个地区不尽相等，2005年最大者为18%，最小者为9.9%。其城乡间不均等主要体现在城乡生均预算内教育经费支出不均等与生均事业性经费支出差距两个方面：1999年全省小学生均预算内教育经费为516.84元，而农村小学生均预算内教育经费为448.95元，两者之差为67.89元；2006年全省小学生均预算内教育经费为2226.39元，而农村小学生均预算内教育经费为2145.24元，两者之差为81.15元。1999年全省普通初中生均预算内教育经费为889.35元，而农村普通初中生均预算内教育经费为718.42元，两者之差为180.93元；2006年全省普通初中生均预算内教育经费为2809.90元，而农村普通初中生均预算内教育经费为2425.52元，两者之差为384.38元。①崔惠玉：“基本教育公共服务均等化研究”，《财经问题研究》，2010年第5期。

（二）提高义务教育支出的合规性与增进义务教育支出的有效性

目前我国教育经费既有短缺和配置不合理的问题，也有资金使用效益不高的问题。因此有必要运用绩效管理的方法在考核义务教育支出合规性的基础上，考量义务教育支出的有效性，以提高义务教育支出的合规性与增进义务教育支出的有效性。

通过采用义务教育支出绩效评价方式，有利于树立正确的政绩观和增强政府的效益意识，促使政府部门更加关注资金使用效果，采取切实措施提高财政管理水平。

实施义务教育支出绩效评价是强化财政效率的重要工具。财政效率也称为公共支出效率，是指通过公共效果与公共资源投入相比，来确定或评估的政府活动有效性。而绩效管理是一种以财政效率为核心的管理机制。也就是说财政效率处于绩效管理制度建设的核心地位。②引自上海财经大学公共经济与管理学院博士学位论文“中国公共卫生支出的绩效管理研究”，第103页-106页，2007年4月。

绩效评价强调以结果为导向，通过目标设定、绩效拨款和绩效评价三个环节，对义务教育产出和效果实施多目标量化管理，并能将评价结果与拨款相联系，形成对义务教育财政支出的“追踪问效”机制。

三、义务教育财政支出绩效评价指标体系的构成与绩效评价方法

（一）义务教育财政支出绩效评价指标体系的基本构成

绩效评价指标的确立是绩效评价的基础环节，绩效评价指标是衡量与评价业绩的重要依据。因此，义务教育财政支出绩效管理的中心是建立科学、合理、全面的反映与评价义务教育财政支出的投入与产出指标体系。

按照绩效评价“以结果为导向”的基本原则，可从投入与产出两个方面构建义务教育财政支出绩效评价指标体系。

义务教育财政支出投入指标主要包括：人均义务教育财政支出、义务教育财政支出占国民生产总值的比重、义务教育财政支出增长率、事业收入增长率、生均教育占地面积、生均教育校舍建筑面积、生机比、年度平均实际在校生人数、实际在校生人数与计划在校人数之比、生师比、教职比、义务教育财政支出占当年财政一般预算支出之比、生均公用经费、生均建设性支出。

义务教育产出指标主要包括：义务教育毛入学率（小学入学率和初中入学率）、主要课程成绩合格率、学生净流失率、升学率、学生满意率、家长满意率、教师满意率。

（二）义务教育财政支出绩效评价方法

考核义务教育财政投入与产出的主要方法包括：一是统一组织相应年级学生主要课程测试，测试采用随机抽样方法，试题内容限于相应年级学生“应知应会”的基础知识；二是就义务教育满意度进行学生、家长及教师的问卷调查，分别得出学生满意率、家长满意率及教师满意率，问卷调查所涉及的问题设计应是学生、家长及教师关注的，具有不同特点的问题；三是通过召开教育部门、财政部门及毕业生座谈会的形式，考核义务教育财政支出的绩效；四是广泛运用纵向对比与横向对比的方法，对某一年度的义务教育财政支出绩效进行比较与分析。

四、完善义务教育财政支出绩效评价的基本思考

（一）树立以公平为本的财政效率观

在市场经济运行中，始终存在着公平与效率的矛盾。而作为市场经济运行调控的两大主体市场调节与政府调节则分别在处理公平与效率之间矛盾起着不同的侧重作用。一般来说，效率问题主要由市场调节（尤其是资源配置方面）来解决，公平问题主要由政府调节（尤其是社会公平方面）来解决。也就是说，公平与效率问题不只是谁先谁后的次序问题，更是以谁为主、以谁为本的问题。不容置疑的是财政作为政府调控的重要工具，其第一要务就是通过财政收支缓解社会分配不公问题。从这一意义上说，财政效率是建立在财政公平基础上的第二层次的问题。当然这不是说财政效率不重要，而是说与财政公平相比，财政效率是为辅的。这一推断并不影响以提高财政效率为主要目标的财政支出绩效评价。相反还会在把握财政以公平为本的方向前提下，摆正财政效率的位置，充分认识财政效率的重要性，从而不断探索提高财政效率的方法与途径。

（二）完善财政支出绩效评价管理模式

财政支出绩效评价管理模式基本要素包括两个方面：财政支出绩效评价的目标及实现目标的手段。财政支出绩效考核与评价的主要目标是提高财政资金的使用效率，不断向财政公平与基本公共服务均等化逼进；其实施财政支出绩效评价管理的主要工具就是一系列相关联的考核评价指标及实地考察、问卷调查与学识水平测试等方式方法。

（三）加快财政支出绩效评价管理的法制化进程

结合《预算法》修订，确立“绩效原则”，将绩效观念适时引入法律框架；通过充实内容与规范制度，将现行的财政部《绩效评价暂行办法》上升为国务院《财政绩效评价条例》或进一步上升为《国家财政绩效评价法》。

（四）重视评价结果和绩效信息应用，建立问责机制

建立与部门预算相结合、多渠道应用的评价结果应用机制。一是将绩效评价与部门预算紧密结合，使绩效信息成为编制和安排部门预算的重要依据；二是将评价中发现的问题与相关建议及时反馈给被评价单位，并督促其整改落实；三是在一定范围内公开评价结果，主动接受社会公众监督，以增强财政资金使用的公开性与透明度。另外实行问责是提升绩效理念较为有效的措施，缺乏问责的绩效评价和绩效管理往往会流于形式。因此有必要尽快建立“谁用款，谁对支出效果负责”的问责机制，建立从制度问责到组织问责、法律问责的全方位问责体系。

〔1〕 上海财经大学课题组.公共教育支出评价.经济科学出版社，2006.

〔2〕 马培祥.义务教育经费支出绩效评价研究.财政研究，2005年第8期.

〔3〕 上海财经大学公共经济与管理学院博士学位论文“中国义务教育支出绩效评价研究”，2006年11月.

〔4〕 上海财经大学公共政策研究中心.2010中国财政发展报告.上海财经大学出版社，2010.

F810.45

A

1672-9544（2010）12-0050-03

*本文系2010年辽宁省教育厅人文社会科学研究一般项目“辽宁义务教育支出绩效管理研究”（项目编号：w2010138）阶段性研究成果。

【责任编辑 陆成林】