地方政府在利用外商直接投资中的职能

李国义 梁 婧

(哈尔滨商业大学金融学院,黑龙江 哈尔滨 150028)

东道国地方政府的职能是影响外商直接投资积极性和投资效益的重要因素,也是影响外商直接投资对当地经济与社会发展关系的关键因素。为了更好地发挥外商直接投资对东道国地方经济与社会发展的有益作用,有必要对东道国地方政府在利用外商直接投资中的职能进行梳理。归纳起来,地方政府在利用外商直接投资中具有产业指导职能、权益保护职能、规范监督职能、利益协调职能和牵线搭桥职能。

一、产业指导职能

东道国某一地区的产业结构是以往累积投资的产物,可以说,累积投资的结构决定了地区经济中的产业结构。对于单一投资者来说,其投资方向是其决策的结果。投资者在决定投资方向时,自然要收集投资目标地的产业信息,分析行业的投资价值,根据自身的投资能力、投资偏好和投资目标地的产业投资价值判断来决定自己的投资方向。但是,有两种情况决定了东道国投资目标地政府必须对外商直接投资的产业投资方向选择施加影响。一种情况是外商所收集到的投资目标地的产业信息可能是不完全的,如果根据不完全的信息进行投资决策,可能会导致投资损失,这就需要熟悉投资目标地产业情况的机构告知外商投资者:投资于哪个产业是有利可图的,投资于哪个产业是无利可图甚至是亏损的。而投资目标地的政府部门是掌握当地产业信息最充分的主体。一种情况是从经济学角度看,外商是理性的经济人,他们总是要追求利益最大化,而外商追求利益最大化的行为,有可能会损害东道国投资目标地的政府利益或社会公众利益。这时,需要投资目标地有一种力量能够抑制外商投资对投资目标地政府利益或公众利益的损害,使外商投资能够发挥有益的作用。而投资目标地政府的力量是当地所有力量中最强大的。以上两种情况均表明,政府有必要也最有能力对外商投资的产业投向进行引导。

产业引导可以分为三种情况:第一种情况是告知外商投资者哪些产业是欢迎外商投资流入的,这些产业被称为“鼓励发展”的产业;第二种情况是告知外商投资者哪些产业是有限制地允许外商投资流入的,这些产业被称为“限制发展”的产业;第三种情况是告知外商投资者哪些产业是禁止外商投资流入的,这些产业被称为“禁止投资”的产业。

对外资进行产业引导需要制定和公布《外商投资产业目录》。有权编制此目录的地方政府以省级政府为宜,并且其编制的产业目录应该报经中央政府批准,因为产业结构的优劣应该从宏观上考察,而且,报经中央政府批准,有利于中央政府对各省的产业结构进行统一协调,防止各省之间进行重复投资、恶性竞争。

由政府编制和公布产业指导目录,需要一个基本前提条件,否则,产业指导会成为产业误导。这个基本前提条件就是地方政府和中央政府工作人员必须具有很强的责任意识,并且准确把握各产业的发展状况及其对经济和社会的影响。

地方政府应该在中央政府公布的产业指导框架内,结合本省实际,编制本省具体的产业指导目录及产业投资地点分布建议,在产业指导目录中具体列明鼓励外商投资的产业、限制和禁止外商投资的产业,在报经中央政府批准后在省级政府网页上公布。

2004年7月23日,中国国家改革与发展委员会、商务部联合颁布了《中西部地区外商投资优势产业目录》,列举了中西部地区受国家鼓励的外商投资产业目录。例如,黑龙江省以下产业项目受鼓励,欢迎外商投资:亚麻纺织品及制品生产;退耕还林还草、天然林保护等国家重点生态工程后续产业开发;节水灌溉技术开发及应用;煤炭加工应用技术开发和产品生产;石墨产品深加工;中药冻干粉针制剂生产;电工仪表及电网智能管理控制系统设备制造;城市供气、供热、供排水管网建设、经营(大中城市中方控股);冰雪旅游资源及森林旅游资源开发;旅游景区(点)开发及其配套设施建设、保护和经营;公路旅客运输。2006年9月25日,中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国商务部发布第47号令,称《辽宁省外商投资优势产业目录》已经国务院批准,作为《中西部地区外商投资优势产业目录》的一部分予以发布,自发布之日起施行。根据该目录,以下外商投资项目享受鼓励类外商投资项目优惠政策:粮食、油料、蔬菜、水果等种子(种苗)(转基因植物种子除外)开发、生产(中方控股);肉鸡、生猪、肉牛、肉羊、奶牛、鹿和绒山羊饲养及产品深加工;退耕还林还草等国家重点生态工程后续产业开发;油母页岩、镁、锆石加工及综合利用(中方相对控股);高档棉、毛、麻、丝(柞蚕丝)、化纤的纺织、针织及服装加工;天然药、原料药、中成药的深加工及其衍生物的生产(不包括维生素C和青霉素原料药生产及列入《外商投资产业指导目录》禁止类的项目);日产4000吨及以上水泥熟料新型干法水泥生产;采用大型装备和技术(60万吨/年以上)生产以煤炭为原料的甲醇等产品;百万吨乙烯及下游深加工产品生产;子午线轮胎生产;金属包装、自动化立体仓库及仓储物流设备制造;汽车零部件、配件制造;船用柴油机、辅机、零部件、配件制造;数字医疗设备及关键部件开发及生产;高精度铜板带材深加工;钢丝连线、超细钢丝绳制造;医疗机构,经批准允许外方控股;城市集中供热、供气、供排水管网建设、经营,经批准允许外方控股;旅游景区开发保护及其配套设施建设和经营;资源枯竭型城市的精深加工和接续产业等项目,经批准可享受鼓励类政策。但是,各省限制和禁止的产业尚待具体列明。

二、权益保护职能

外商投资者的合法权益包括但不限于:依照东道国法律和政策规定开工建设、开业经营的权益;依法获得和依法处置投资收益的权益;依照统一规定享用地方基础设施的权益;商业秘密依法受保护的权益;合法知情权益;同当地居民一样获得生存条件的权益;生命和健康不受非法侵害的权益;企业和个人财产不受非法侵害的权益;企业的商誉、个人的名誉不受非法侵害的权益;企业的知识产权依法受保护的权益等。外商投资者的权益必须合法才能受到保护,非法权益不受保护。例如,外商刺探东道国的军情或者窃取其他企业的商业秘密,这些行为显然不受东道国政府的保护,反而会触犯东道国的法律。

外商投资者的合法权益受到侵害时,投资者可以通过法律途径寻求保护,也可以通过向当地政府部门寻求行政支持的途径来维护自己的合法权益。例如,当外商投资企业的商标被人仿冒时,企业可以寻求当地政府机构的帮助,要求政府制止仿冒商标的行为。地方政府应该积极主动地像保护内资企业那样保护外商投资企业。如果各地方政府都能积极主动地履行职责,那么生产假冒伪劣产品、侵占商标使用权等侵害他人合法权益的现象就会大大减少甚至杜绝。

一个地方的外商投资者合法权益能否得到有效和充分的保护,是决定这个地方对外商投资吸引力大小的重要因素。东道国地方政府保护外商投资者合法权益的效力大小取决于该政府保护外商投资合法权益的意识强弱和政府保护机制是否完善。保护外商投资合法权益的意识强弱又取决于政府对国内投资者合法权益保护意识的强弱。如果对国内投资者合法权益保护不力,那就谈不上对外商投资者合法权益的保护。完善的投资者合法权益政府保护机制应该是:有公开而反应灵敏的举报渠道;有明确而职责分明的保护机构;有高效率、高质量的处理程序;有有效的监督体系。

另外,如果外商投资企业坐落于某一县城或某一大城市,那么,还需要在东道国省级政府、县级政府(或者市政府)之间明确各级政府在保护外商投资者合法权益方面的职责。

三、规范监督职能

东道国投资目标地的地方政府对外商投资具有规范监督职能,这种职能是政府所固有的义务,也是其权力。地方政府对外商投资的规范职能主要体现在:规定外商投资者的资格(例如有明确的外国国籍、有民事责任能力等);规定投资程序和相应报批程序;规定产品质量标准;规定环境影响指标;规定企业员工最低报酬标准等。

如果中央级政府部门有相应的规范,那么地方政府的规范不能与中央政府部门统一的规范相冲突,但可以细化,或者比中央政府部门的标准更高。企业可以制定自己的规范,企业的规范不能与政府的规范相冲突,但可以比政府规范更为严格。政府规定的程序应该严密而手续简单,以利于加快办事效率。例如,在哈尔滨市经济开发区,政府实行一条龙审批制度,大大提高了行政审批效率。提高政府办事效率,是完善投资软环境的必要举措。

政府应该把所有与外商投资有关的规范性文件公开,以便外商投资者遵循。这符合政务公开透明的原则。东道国地方政府对外商投资既要提供服务,也要进行合理而有力的监督。从外商投资的实践看,政府监督的重点应该是环保、产品质量、纳税情况、员工权益保障程度等。东道国地方政府应严密监督包括外商投资企业在内一切企业对当地环境的影响状况,防止环境恶化;严格监督包括外商投资企业在内一切企业的产品质量,特别是与消费者生命健康相关的产品的质量;严格监督包括外商投资企业在内的所有企业的纳税情况,防止企业采用转移利润、抬高成本、制造亏损假账等手段偷税;关注企业员工的待遇,制止打骂体罚员工、拖欠员工工资、逼迫员工无偿加班、雇用童工等行为。

四、信息服务和牵线搭桥职能

外商在决定向一国某地进行投资之前,需要掌握充分的信息,例如,投资目标地的政治、经济、文化、交通、人口、法律、政策等等信息。获取信息的渠道主要有图书杂志、网络、电视、报纸、信息咨询机构、投资者亲自考察、会议等。按照获取信息的代价分,有无偿获取信息渠道和有偿获取信息渠道。有的信息是客观性的,有的信息是判断性的;有的信息是以往的,有的信息是未来(预测)的;有的信息是固定的,有的信息是可变的;有的信息是假的;有的信息是真的;有的信息是相关、有用的,有的信息是不相关、无用的。东道国地方政府没有义务向外商投资者直接提供与投资相关的所有信息,但是,如果东道国地方政府希望引进外商投资来推动本地经济的发展,那么,通过适当的方式向外商投资者无偿提供相关的一部分有用信息是对外商投资者和东道国地方政府及当地公众均有利的事,从这个意义上说,东道国政府履行信息服务职能是应该提倡的。

东道国地方政府向外商投资者提供的信息应该是其他信息提供者所不能提供的信息,也就是地方政府凭借自身优势所获得的信息,主要包括:与外商投资有关的政府职能部门的职责分工、政策规定、投资规范与投资程序的规定、当地环境、产业状况、文化风俗、可公开的统计数据等。提供信息的方式主要是建立省级外商投资信息网。该网还可以为那些有招商引资意向的企业和个人提供信息交流平台。

牵线搭桥职能主要是指东道国地方政府与外商投资者所在国家的地方政府之间经过谈判后,签署合作文件,为两地企业之间互相投资提供便利条件。地方政府实际在发挥“投资促进”作用。由政府出面牵线搭桥,要比投资者自己寻找投资机会更有效率,也更安全。从成本效益的角度考察,政府牵线搭桥的投资项目以大项目为宜。在市场经济条件下,企业主要靠自己,但是,从效率的角度看,政府利用自身的优势为具有投资意向的企业牵线搭桥,这不但不会降低市场经济的自由程度,相反,会使市场经济更自由顺利地运行。

五、利益协调职能

在利用外商投资的过程中会出现多种利益冲突或职能冲突问题,需要东道国地方政府出面协调。需要协调的利益冲突主要有:相邻省之间或者相邻市之间的利益冲突,例如互相争投资的问题、外商投资企业产品销售市场问题、环境互相影响问题等,需要省级政府之间协调(必要时寻求中央级政府部门协调)或者需要省级政府组织县级政府之间协调;同一级政府内部各相关部门之间的职能冲突,例如项目主管部门与环保部门之间、工商管理与质量监督部门之间的职能冲突等,需要上级政府部门统一协调。

总之,东道国投资目标地政府在利用外商投资方面发挥着不可替代的重要职能,作为地方政府,应该明确其应有的职能,并通过适当的方式履行其职能,如此,便可大大增强对外商投资的吸引力,提高外商投资的效率,更大程度地发挥外商投资促进本地经济与社会发展的作用。

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