档案中介机构设立的利益分析

□李华莹

一、档案中介机构研究现状

对于何为“档案中介机构”一说,学界众说纷纭。有学者认为“档案中介服务机构是介于政府与企事业单位之间、专门从事档案技术和事务服务的一种社会中介服务机构。”①有学者认为：“根据社会中介组织的定义，采取形式逻辑的方法可对档案中介机构作如下定义：档案中介机构是介于档案行政管理部门与社会之间提供档案业务服务的社会中介组织。”②也有学者认为：“档案中介组织是社会中介组织的一种，指在政府、企事业单位和个人之间架起沟通的桥梁，是为社会提供档案业务技术服务及档案信息咨询的各种组织、机构的总称。其以提供档案保管、利用、处置和咨询等服务为主要目的和工作内容。”③总的来说，档案中介机构的特征主要为：社会性、服务性和独立性。

首先，社会性是指其介于政府与社会之间，为政府和企事业单位、个人提供档案服务。其次，服务性即档案中介机构为政府、企事业单位或个人提供的是一种档案咨询、代管等服务。最后，独立性是指档案中介机构作为独立的法人组织，盈亏自负，责任自担。其中，具有争议的是，档案中介机构是否具有非营利性。

有学者认为，按照不同的分类标准，档案中介机构有不同分类：①按照产生方式可以分为体制内档案中介机构，如档案培训中心、档案咨询服务中心等；体制外档案中介机构，如档案行业协会、民营档案中介机构等。②按照职能可以划分为组织协调型：档案行业协会；咨询服务型：档案咨询服务中心、档案事务所；专门技术服务型：档案整理中心、档案寄存中心、档案鉴定中心等；综合服务型：档案服务有限公司。③按照投资方可以划分为事业单位型；民营型；外资型，如上海信安达档案文件管理有限公司。④有学者认为，我国的档案中介机构应分为企业性质的档案中介机构和事业性质的档案中介机构。⑤也有学者认为，应将其分为商业化中介机构和行政化中介机构。⑥总的来说，对我国档案中介机构的分类是基于其设立现状，或由档案行政管理机构直接设立，或挂靠于档案行政管理机构，或由社会力量所设立（此种被称之为民营档案中介机构）。

二、现阶段我国档案中介机构的产生基础

有学者认为，作为社会中介服务机构的一种，档案中介机构的产生基础为“市民社会与政治国家”或“小政府、大社会”理论，体现的是还权于社会。对此，有学者还援引我国《行政许可法》第13条的规定为据，即“通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：①公民、法人或者其他组织能够自主决定的；②市场竞争机制能够有效调节的；③行业组织或者中介机构能够自律管理的；④行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”此外，还有学者从效益最大化角度或业务外包角度论证其产生基础。所谓“效益最大化”，是指在市场经济条件下，单位保管档案的成本逐渐上升，包括人员、库房、箱柜及温湿度调控设备等，故成立档案中介机构可以降低企业或单位的成本，实现效益最大化。而“业务外包”（outsourcing）是指在市场运作中，为了节省资金，最大限度地追求利润，企业会选择将自己内部一些非核心的、次要的或者辅助性的功能或者业务承包给企业外部的一些更加专业、更加优秀的服务机构。⑦

除此之外，学界关于档案中介机构的研究主要集中在围绕档案中介机构的体系建设，如档案管理机构的地位、责任、权利、服务对象、服务内容、收费标准、赔偿制度及其与档案行政管理部门之间的关系。而针对我国档案中介机构存在问题进行分析，则认为主要存在以下几个方面问题：①与档案行政管理机构职责划分不清；②档案中介机构方面的法律法规建设极不完善，全国目前只有浙江省档案局2004年颁发的《浙江省档案中介服务管理办法》唯一一部专门的法规性文件；③服务层次较低，档案中介机构提供的服务主要集中在档案代管、咨询、教育培训和档案用具销售；④人员队伍建设落后，档案中介机构吸纳的技术人员多为临时性，或业已退休的档案人员，故而工作难以创新。

笔者认为，对档案中介机构进行制度设计固然重要，但我国档案中介机构的存在现状所体现出的深层次现象，如我国档案中介机构与档案行政管理机构的关系为何如此纠缠不清，以至于成为档案中介机构进一步发展的桎梏等，都须以研究。而这一切都源于档案及其管理之于社会的不可或缺性。正是此种“不可或缺性”成就了不同的利益诉求，也同样成就了档案中介机构的双重属性，即商业属性和社会服务属性。

三、关于设立档案中介机构的利益分析

利益是各个人所提出来的要求、愿望或需要，可以被分为三类：个人利益、公共利益和社会利益。个人利益是直接包含在个人生活中并以这种生活的名义而提出的各种要求、需要或愿望；其他一些是包含在一个政治组织社会生活中并基于这一组织的地位而提出的各种要求、需要或愿望；还有一些其他的利益或某些其他方面的同类利益，它们是包含在文明社会的社会生活中并基于这种生活的地位而提出各种要求、需要或愿望。⑧

对于个人或国家而言，档案的不可或缺性所体现的就是这样一种利益诉求。自1949年以来，我国所建立的档案管理体系主要是遵循国家意志，实现公共利益。在这一过程中，档案的不可或缺性一律被上升为公共利益，主要由档案行政管理机构进行收集、管理和利用等。然而档案毕竟是作为一种“公共物品”而存在，随着国家和社会关系的再定位，在这一公共物品的分配和利用过程中，个人或社会对其的利益诉求及相互之间的重叠或冲突也随之出现。因而，在档案中介机构的建立过程中就先后出现过这样一些声音，如不应建立档案中介机构，仍应由档案行政管理机构对档案进行管理；档案中介机构的收费应当是象征性的，其定位应更偏向于社会服务性；应将档案中介机构区分为行政性中介机构和商业性中介机构等等。伴随着市场经济的发展及国家机构职能的转变，档案中介机构的出现必然成为趋势。然而如何建立档案中介机构在相当长的一段时间内仍将是学界争论的焦点，而档案中介机构与档案行政管理机构二者“泾渭分明”则还有很长的路要走，毕竟在我国档案的公共服务性和秘密性更多地被强调，而现阶段的立法及档案中介机构的信用体系建设都不是一朝一夕可以实现的。

对利益的任意调整，是不能长久维持的。⑨故而，在档案中介机构建立和发展的过程中，简单地用档案行政管理机构取代中介机构是不科学的，而完全由档案中介机构取代管理机构对档案的微观管理职能，在现阶段看来，短期内是不可实现的。但档案中介机构可以围绕着非国有的这部分档案进行研究，并努力开拓代管档案、档案咨询、教育培训及档案用具销售之外的服务领域，提高自己的业务能力，才是其存在之本。

在我国现阶段，档案中介机构无论是由档案行政管理机构直接设立，或挂靠于档案行政管理机构，或由社会力量所设立（此种被称为民营档案中介机构），其所体现的不过是不同利益之间的博弈。而商业性中介机构与行政性中介机构共存体现的更是利益之间的一种均势。因而，档案行政管理机构应在尊重各方利益的基础上，科学地做出抉择，而不应简单地应用行政手段消灭商业性中介结构，或形成一种档案领域的“行政垄断”。毕竟，当人们的主张和需求被拒绝承认而且还是在非理智的基础上被否认时，他们会感到双重不满。⑩

档案中介机构的出现，是中国市民社会发展的必然趋势。民主意味着公众参与，公众参与的领域越广泛，公众参与度越高，一国之民主才可能称得上较高程度的民主。公众参与并不意味着“官退民进”，相反，其更多的时候体现为公众对公共事务的知晓和参与，它代表的是政府与公众的良好互动，在二者互动的过程中，提高公众对政府及其行为的认可度，既可以很好地确立政府机关的威信，也可以提高政府工作效率。笔者认为，档案中介机构的出现，正是这样一种理念在档案领域的践行，而档案中介机构的健康发展和运行也有赖于档案行政管理机构对此理念的尊重。

诚如前述所言，档案中介机构的出现，是个人利益或社会利益和公共利益的重叠或冲突，排解此种重叠和冲突并不一定要消灭其中的某一项利益。在此种情形下，要达到“利益最大化”，即在最少阻碍和浪费的条件下使档案这一公共物品满足人们的需要和要求，显然，盲目消灭其中的某一项利益并非明智之举,而且在非理智的基础上否认其中一项利益，不仅会面临阻碍，也是对市场规律的一种违背。某种要求或愿望以规模形式被提出后，首先要做的是确认某项利益是否必须被承认。在承认该项利益之后，就要努力保障在确定限度被承认的利益。既然档案中介机构作为一种档案利用形式为市场所需要，那么档案行政管理机构所要做的就是对这种需要进行权衡，然后确认在什么限度内对该种利益进行保障。对此，上海档案咨询服务中心的设立就是一个很好的典范。

既然现阶段档案行政管理机构与档案中介机构二者共存，那么档案行政管理机构的工作重心理应放在理顺二者的关系及规范档案中介市场秩序上。档案行政管理机构仍履行管理职责，但该管理不应狭隘地定位于对档案的管理。固然对档案的管理是其基本的业务能力和要求，但对档案管理领域新生事物的应对和管理理应是“管理”的内在涵义。对于目前档案行政管理机构设立的联合档案室以及档案寄存中心等，不妨将其看作档案管理和利用的另一种形式。但此种利用方式，毕竟只能极为有限地缓解市场需要。档案行政管理机构不妨立足于对整个市场秩序的建设和规制，把好档案市场的脉象，未雨绸缪，应对来自国外的竞争。

从未来看，社会性的档案中介机构是档案管理的中坚力量。但现阶段，二者只能并存，档案行政管理机构应当有意识地去保护社会性的档案中介机构，不需要行政力量去消灭，造成行业垄断。

总体来说，目前档案市场出现的档案中介机构及档案行政管理机构采取的新举措，都是由市场需求所推动的，档案中介机构的出现更是带有很强的“胁从性”或被动性。这也就导致了档案利用率不高，社会档案意识不强的局面。正如有的学者所提出的，“档案是一种宝贵的社会资源，档案信息以其直接性、原始性而优于其他信息。然而由于社会档案意识不强，利用的方式又繁琐、单调，很难激起利用的欲望，致使档案馆反不及图书馆、博物馆等社会文化事业机构的利用率高”。⑪被动地由市场推动，充其量是“由下而上”的形式之一，但一门学科的真正发展应是“由上而下”和“由下而上”的相互作用。我国的档案管理机构属于“局馆合一”的体制，由上而下的效力能更好地发挥，故而，档案行政管理机构更应发挥“由上而下”的推动作用，做好统筹规划，提高档案的社会认知度和利用度。档案绝不应是可有可无的“摆设”，它亦可以创造社会效益。

当一种制度的变革为市场所要求时，我们所要做的不是排斥或打压。对于档案中介机构，它绝不是“洪水猛兽”，相反，档案中介机构的发展，可以为档案学科提供更多的活力。不论是商业性的档案中介机构，还是行政性档案中介机构，都是市场的发展而推动形成的，都应顺应市场需要及时调整自己的市场走向。作为档案中介机构的管理者，档案行政管理部门理应创造一个利益平衡点，使两种档案中介机构和谐共存。作为档案工作者，我们理应用科学的方法论来看待档案中介机构发展过程中所出现的种种问题，不盲目地批判或者继承。档案中介机构这个档案服务主体定会越走越好。

注释：

①郑金月：《档案中介服务机构存在的问题及其对策》，《中国档案》2000年第3期。

②宗培岭：《档案中介机构的社会定位》，《浙江档案》2005年第7期。

③韩玲玲、沈丽、谢静：《我国档案中介服务业及其组织优化模式》，《商业经济》2005年第9期。

④苗华清：《浅析档案中介机构的发展策略》，《浙江档案》2006年第12期。

⑤徐云鹏、潘纯瑶：《浅谈我国档案中介机构的改革》，《兰台世界》2008年第12期。

⑥齐虹：《关于档案信息咨询产业化的思考——兼议档案中介机构产必然性与发展方向》，《北京档案》2000年第11期。

⑦苗华清：《档案中介机构的理论发展基础探析》，《兰台世界》2007年第1期。

⑧⑨⑩［美］罗斯科·庞德著,沈宗灵译：《通过法律的社会控制》，商务印书馆,2009年，第41、47、47页。

⑪王欢喜：《试论档案中介机构介入待销毁档案的处理》，《湖北档案》2002年第5期。