居委会直选的背景及政策的定型化

姚 华王亚南

(1.上海师大 法政学院,上海 200234;2.济南大学 法学院，山东 济南 250022)

居委会直选的背景及政策的定型化

姚 华1王亚南2

(1.上海师大 法政学院,上海 200234;2.济南大学 法学院，山东 济南 250022)

随着中国从计划经济向社会主义市场经济转型,城市社会结构发生了巨变,原有的城市管理模式失灵,需要寻找一种新的城市基层社会管理模式。“村民自治”的成功经验,促使政府决定通过“直选”来改造传统的居委会,以解决城市基层社会的棘手问题。中央有关居委会直选的政策,经历了一个不断发展、丰富与深化的过程。

社区服务; 社区建设; 社区自治; 居委会直选; 政策定型化

中国的城市居委会产生于20世纪50年代，由于种种原因，在随后的近半个世纪中，其组织属性经历了一个由最初的基层群众性自治组织逐渐行政化的过程，社会属性在这一过程中不断丧失，最终演变成为基层政权的自然延伸。然而，从1999年起，民政部在“全国社区建设实验区”的试点工作中，又开始尝试着以居委会的直接选举①以下简称“居委会直选”、“居直选”或“直选”。根据《居组法》的规定,居委会的产生有三种办法:一是本居住地区全体有选举权的居民一人一票的“直接选举”;二是“户代表”选举;三是“居民代表”选举。后两种选举通常被称为“间接选举”。为起点，恢复其自治组织的社会属性，以期通过对传统居委会的改造，来解决社会转型所引发的城市基层社会的一些棘手问题。那么，居委会直选的背景究竟如何？其中央政策经历了一个怎样的定型化过程？这正是本文所要探讨的问题。

一、社会转型与“社区服务”概念的提出

在传统的计划经济时代，“单位”是城市社会的基本组成单元，“单位制”是中国城市社会结构的独特特征。职工依附于单位来满足各种生活上的需要，国家依赖于单位来实现社会再分配，党依赖于单位来实行对社会与国家的控制与领导。[1]“单位制”社会构成的基础有二：一是由政府负责所有经济、政治和社会事务的管理，为“全权政府”；二是政府及其下属单位包揽社会成员就业、住房、医疗、福利、娱乐等所有社会事务，为“全能政府”。对这一时期中国城市社区整合与控制机制的分析，可以沿着“国家政府-单位组织-单位组织成员”的思路进行。在中国的城市社区中，国家对社会的整合与控制，更多的是在独特的单位组织基础上，通过单位对国家的依赖、个人对单位的依赖以及单位功能的多元化实现的。[3]在单位系统外存在的地区组织系统，只负责无工作能力（如老年人，残疾人等）或不能进入主流工作单位的边缘群体（如一时无法安排工作的社会青年，政治地位低下的无业人员等）。地区是由政府的派出机构—— 街道办事处实施管理。在整个政府体系中，街道办事处位于最底层，资源很少又无地位，依靠法律上是群众自治的居民委员会组织开展工作，起着社会配角的角色。[1]

至20世纪80年代中期，随着城市经济体制改革的全面推行，中国从计划经济逐步向“社会主义市场经济”转型，城市的社会结构发生了巨大变化。企业开始向自主经营的独立实体转变，“单位办社会”所负担的多元化职能被逐渐剥离，单位制趋于解体，越来越多的城市居民由过去的“单位人”转化为“社会人”，而相应的社会服务机制却没有建立起来。与此同时，城市的人口结构也出现了明显变化：其一，下岗、失业的群体日益庞大。仅据官方统计显示，至1999年9月，中国共有下岗职工904万人[4]（P183），城镇登记失业人数为575万人[5]（P36）；其二，非国营领域的从业人员激增。据统计，至1999年，城镇个体和私营经济的从业人员已达3467万人[5]（P37）；其三，外来流动人口迅速增长。外来流动人口多为从农村土地上分离出来的剩余劳动力；其四，老年人口比例显著上升。上述社会群体从其原有的社会归属体中分化出来，游离于政府行政体系的控制之外，客观上需要重新由社会来组织管理。然而，在市场经济的条件下，原有的城市管理模式已经失灵，需要寻找一种新的城市基层社会管理模式。

随着经济的市场化，政府无力承接“单位”剥离出的社会职能，“全能政府”失效；而且，政府机构改革、转变职能所转移出的服务职能，也需要有一个承接的载体。同时，随着城市居民生活水平的提高、家庭小型化与人口老龄化，对生活质量、居住安全、环境卫生、教育、娱乐、医疗和老年人的照顾等，都提出了更高的要求。在这种客观形势之下，“需要找到一种新的城市基层管理模式，而借鉴国外的经验——社区式的管理，是最佳的选择。”[6]（P95）

1986年，为配合城市经济体制改革，民政部首先倡导社区服务，旨在城市开展以民政对象为主的福利服务和便民利民服务。1987年，民政部在武汉召开社区服务工作座谈会，从此拉开了社区服务的序幕。[6]（P95）社区服务主要是以街道、居委会为依托。由此，城市基层管理体制开始了由单位主导型向街-居社区主导型的转变。1989年，由全国人大常委会通过的《居民委员会组织法》规定:“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动”。这是“社区服务”的概念第一次被写入法律条文。

二、“社区建设”概念的提出与居委会直选试点的启动

社区服务是社区建设的先导。随着改革的深化和社区服务的发展，原有的社区服务项目已不能满足群众日益增长的物质和文化方面的需求，其他社区工作，如社区卫生、社区文化、社区治安等也迅速开展起来。社区服务的概念已经包容不了全方位的社区工作，也不能从根本上解决城市基层社会管理薄弱的问题。“1991年，民政部长崔乃夫学习国外的经验，提出通过社区建设来加强基层政权。这个理论提出后，得到许多专家、学者的关注，但在实际工作中推动不大……。江泽民总书记1996年提出大力加强社区建设之后，上海、南京等几个大城市加大了工作力度。”1998年国务院机构改革确认了民政部推动社区建设的职能，将过去的“基层政权建设司”改为“基层政权与社区建设司”[6]（P95）。

在社区建设的探索与实践过程中，形成了四种有代表性的模式：1、上海模式——以街道和居委会一体化为特征的“行政推进”型模式；2、沈阳模式——在组织建构上模仿市场经济条件下的社会组织与政治建构模式；3、江汉模式——以主动转变政府职能为核心内容的模式；4、青岛模式——以社区服务为龙头的模式。有学者指出，虽然“上海模式”一直被认为是“行政型”社区建设的典型，但对于全国的社区建设来说，行政力量自上而下的推动却是一个共同的事实。[7]

有学者将“社区行政化”定义为：“城市政府为寻求经济增长与社会稳定的平衡，依靠行政权力，自上而下地实现社会再组织的过程。”他们认为，社区行政化源于路径依赖。由于政府没有多少可以利用的民间资源，加上无法摆脱行政惯性，“自然会自上而下地推进政权建设，建立与行政系统衔接的社区管理体制，快速实现社会重组。”尽管社区行政化可以快速地填补“单位制”解体所留下的组织真空和管理真空，但却“使地方政府越来越深地陷入‘资源困境’——公共财政短缺和‘体制困境’——政府热（政府热心干预）、居干累（居委会不堪重负）、居民冷（居民冷漠、观望）。”因此，“社区行政化是一种不经济的、不可持续的社区发展机制。”[8]而且，行政化也“造成了居民委员会在法律上所规定内容的变异”。[6]（P92）

1999年，民政部“为了探讨并逐步完善城市社区建设思路，研究、总结社区建设管理体制和运行机制”，从全国城区中确定了22个城市的26个城区作为全国社区建设实验区。同时，“为保证各实验区工作的顺利开展，根据近几年社区建设的理论研究成果，结合各地实践经验”，制订了《全国社区建设实验区工作方案》。该方案，第一次以政府文件的形式提出了“社区自治”①“社区自治”在其他的一些文件中也被称之为“居民自治”,如中办发[2000]23号文件等。的概念，强调要“逐步完成城市基层管理体制由行政化管理体制向法制保障下的社区自治体制的转变，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现社区居民的自我教育、自我管理、自我服务”；并进一步提出，要“按照‘社区自治、议行分设’的原则，以社区居委会或社区委员会作为社区内的主体组织，探索社区内议事层与执行层分开的社区建设组织形式。社区议事层由社区成员直接选举组成，实行兼职制，作为社区成员代表大会闭会期间常设的义务的工作机构，行使社区民主议事、民主管理的职能；执行层由议事层按相应标准和程序聘任，人员实行专职制，负责社区事务的管理。”该方案明确将社区定位在居委会②为此,全国的许多城市都开始将居委会改称为“社区居委会”。而在上海,从1987年开展“以街道为重点,以居委会为基础”的“社区服务”起,就将社区定位在街道;虽然近年来在有些区、有的街道也已将居委会改称为社区居委会,但上海市民政局并未就此作出统一规定。，将居委会定义为“社区议事层”，并提出了居委会“直选”的要求。这表明，民政部在努力使居委会恢复其社会属性，以使其在社区自治方面发挥“主体组织”的作用；而“议行分设”的原则，正是针对居委会实际上已经成为行政性组织、成为政府派出机构（即街道办事处）的派出机构之现状，为了将行政职能从居委会剥离出去而设计出来的。

“社区自治”概念的提出，与“村民自治”十余年的发展经验有关。村民自治是在农村“公社制”解体的过程中产生的。1982年，建立在过去的生产大队基础上的村民委员会第一次被写入宪法，并被确定为“基层群众性自治组织”（第111条）。1987年11月，全国人大常委会通过了《村民委员会组织法（试行）》。之后，在民政部的大力推动下，村委会的直接选举，或曰“普选”，在全国各地陆续展开。民政部把普选确定为村民自治的关键。村民自治“极大地调动起亿万农民的积极性，大大提高了他们的民主觉悟，对农村的稳定和发展产生了巨大作用。”[6](P83)1998年9月，江泽民总书记在对安徽的一次视察中，称赞村民自治是中国农民的“第三个伟大创举”（其余两个是承包责任制和乡镇企业）。[9]同年11月，《村委会组织法》正式颁布——这标志着村民自治由“试行”步入了制度化的轨道。时任国家副主席的胡锦涛也曾指出：“农村已经有了一条行之有效的办法，走出一条路子，城市怎么办？城市有没有一个说法，有没有一个思路，你们民政部要认真地研究。”[6](P94)在这种背景下，“社区自治”被写入《全国社区建设实验区工作方案》，成为城市社区建设实验的一项重要内容。而“居委会直选”被视为 “社区自治”关键性的第一步。从1999年起，在民政部的大力推动下，居委会直选的试点工作在全国社区建设实验区相继展开。

三、中央有关政策的定型化过程

中央有关居委会直选的政策经历了一个不断发展、丰富与深化的过程③从2003年上海市居直选的实践来看,直选所依据的中央政策主要包括:(1)《居民委员会组织法》(1989年);(2)民政部《全国社区建设实验区工作实施方案》(1999年);(3)中办发[2000]23号文件;(4)民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》(2000年);(5)《全国城市社区建设示范活动指导纲要》(2001年);(6)《十六大报告》(2002年)。。

1989年12月，全国人大常委会通过了《居民委员会组织法》。其第2条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”；第8条规定，“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。……年满十八周岁的本居住地区居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。” 1990年1月，民政部向全国各省、自治区、直辖市民政厅（局）以及各计划单列市民政局下发了“关于贯彻执行《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的通知”，要求：一、认真学习和宣传《居民委员会组织法》；二、搞好试点；三、进一步加强居民委员会的建设；四、加强对居民委员会工作的指导。1992年9月，民政部又向上述部门下发了“关于‘二五’普法期间进一步宣传、贯彻《村委会组织法》和《居委会组织法》的意见”，其中，针对《居民委员会组织法》的意见指出：“城市居委会可根据实际，开展示范居委会活动，并注意总结经验，探索办法，逐渐在全国开展”；抓好培训工作，“重点培训区、街领导和居委会干部”；“建立村（居）民自治制度”；加强组织领导。然而，由于种种原因，仅靠民政部门的努力，《居委会组织法》的全面推行未能取得实质性的进展。

1997年9月，中共十五大召开。在“十五大报告”中，明确提出要“健全民主制度”，“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度”；同时强调：“建设有中国特色社会主义的政治，就是在中国共产党领导下，在人民当家作主的基础上，依法治国，发展社会主义民主政治。”此时，在农村试行的村民委员会的民主选举已经取得了很大的成效，并开始赢得国家高层领导人的赞誉。[9]“相比之下，城市基层社会管理工作就显得比较薄弱，城市居委会这一管理形式在规模、人员、工作手段等方面都存在不适应的问题。”[6](P83)而且，在这一时期，“社区建设”虽因得到了国家领导人的高度重视而加大了工作力度，也取得了一些成效，但却无法改变城市居民对社区建设的冷漠态度。其原因之一是，社区建设所依托的居委会，虽名义上是群众性自治组织，但实际上“就像政府的一条腿，居民委员会本身也习惯了，政府怎么说我就怎么做。自己的组织往往与群众发生矛盾，本身代表群众却做了许多不受群众欢迎的事”[6](P92)；群众也普遍将居委会视为政府的行政性组织，因而对其没有认同感，影响了社区凝聚力和归属感的形成。[6](P73-74)这对解决城市基层社会所面临的种种问题十分不利。因此，借鉴村民自治的经验、改造传统居委会，成为中央党政机构不得不面对的问题。“在这样的情况下，根据中央领导同志的指示精神，经过几年的认真探索，总结各地的新鲜经验，我们找到了社区建设这一管理方式，即（将以往的）以户口管理为主，变为以居住地管理为主；以条块结合、条条为主，变为条块结合、块块为主；以行政化手段管理为主，变为在党的领导下，居民依法自治、自我管理为主。”[6](P83)

1999年，民政部制订了《全国社区建设实验区工作实施方案》，并在全国首批“社区建设实验区”开展实验。该方案提出了“逐步完成城市基层管理体制由行政化管理体制向法制保障下的社区自治体制的转变”的社区建设目标，规定了“社区自治、议行分设” 的原则，提出了居委会直选的要求；出于整合资源的需要，该方案还特别强调了“加强党和政府对社区建设工作的领导”的重要性，明确指出：“各级党委和政府对社区建设工作的领导主要体现在：统一思想，提高认识，制定规划；组织落实；对推进本地区的社区建设负总责。要赋予职能部门相应的权力，配备高素质的专职人员，保证充足的工作经费，切实采取措施，统一协调、全面抓好”；还规定：“民政部门在社区建设工作中的作用，就是在党委、政府领导下，当好参谋助手，搞好部门间的协调配合，发挥作为牵头部门的职能作用。”这样，在《居委会组织法》颁布的第10年，城市居委会直接选举的试点工作终于得以展开。

经过一年多的试点，2000年8月底至9月中旬，全国人大常委会执法检查组分4个小组，赴上海、南京、黑龙江、辽宁、甘肃、新疆、云南、贵州等8个省、市、自治区，对《居委会组织法》的贯彻执行情况进行检查。执法检查结束之后，检查组于9月25日召开全体成员会议，对执法检查情况进行了认真总结、分析，并于10月12日向国务院主管部门通报了执法检查情况，提出改进意见。[10]10月28日，全国人大常委会副委员长姜春云在第九届全国人大会常委会第十八次会议上作了“全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国城市居民委员会组织法》实施情况的报告”。根据该“报告”所提建议，民政部总结各地的经验，向党中央、国务院报送了《关于在全国推进城市社区建设的意见》。[6](P128)11月，中共中央政治局常委会研究决定，在全国全面推进城市社区建设工作；随后，中央办公厅和国务院办公厅联合下发了“中办发[2000]23号”文件，明确指出：“切实加强城市社区建设，对于促进经济和社会协调发展，提高人民的生活水平和生活质量，扩大基层民主，维护社会稳定，推动城市改革与发展，具有十分重要的意义。各级党委和政府要高度重视城市社区建设，把社区建设工作摆上重要议事日程，切实帮助解决城市社区建设中的困难和问题。”并转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，要求各地区、各部门结合实际情况，认真贯彻执行。

民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》（2000年11月19日），明确了社区建设的重大意义、指导思想、基本原则、主要目标和工作重点等，将“扩大民主、居民自治”列为城市社区建设的基本原则之一；将“加强城市社区组织和队伍建设”的内容明确为：（一）加强社区党组织建设。指出“社区党组织是社区组织的领导核心，在街道党组织的领导下开展工作”；（二）加强社区居民自治组织建设。指出居委会的“根本性质”是党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织；（三）逐步建立社区工作者队伍。也就是说，民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，将依照《居民委员会组织法》精神推行的城市社区自治、居委会直选，与中共“十五大报告”中所强调的“社会主义民主政治”的理念相结合，并吸取了村民自治的经验教训，即“扩大农村基层民主，要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行，充分发挥乡（镇）、村基层党组织的领导核心作用”。[11]换言之，这里所说的“民主”，是指具有中国特色的“社会主义民主”，其突出特点是“在中国共产党的领导下”。此外，该“意见”在结尾处还特别强调：要“努力形成党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的推进社区建设的整体合力。”一位民政部的官员在全国城市社区建设工作会议（2001年7月）上曾总结说：“社区建设一定要党政领导挂帅。没有党政领导的高度重视，民政部门就无法牵头，也难以形成有关部门携手共进的整体合力。”[6](P38-39)

时任国务委员的司马义•艾买提指出，推进城市社区建设是党中央、国务院在新形势下为加强城市工作作出的一项重大战略决策。[6](P17)时任民政部部长的多吉才让认为，中办发[2000]23号文件的下发，标志着推进社区建设的思路基本成型。[6](P26)此后，民政部会同司法等部门将《居民委员会组织法》的宣传教育工作纳入了“四五”普法规划；同时，还协调中宣部新闻局以及各大新闻机构，先后在北京、深圳、昆明、济南、宁波等地召开专题会议，研究部署宣传工作，利用广播、电视、报刊等宣传阵地，紧扣加强城市基层政权和群众性自治组织建设等主题，大力宣传居委会在城市社区中的地位、作用等，以“使城市居民和社会各界充分认识落实城市居委会组织法，实行居民自治的重要意义”；并决定在“当前及今后一个时期”，把《居组法》的贯彻实施作为我国城市工作依法治市和城市社区居民依法自治的重要内容，作出具体部署。[6](P124-126)

2001年7月，民政部在青岛市召开了全国城市社区建设工作会议，提出了全面推进社区建设的总体要求、目标任务、方法步骤和具体措施。不久，民政部以“民发[2001]198号”文件印发了《全国城市社区建设示范活动指导纲要》及其“附件”—《全国社区建设示范城区基本标准》。在“纲要”中，首次将“转变政府职能”作为“社区建设示范单位的任务”之一。此外，在《全国社区建设示范城区基本标准》中，第一次明确将“全面贯彻执行《城市居民委员会组织法》”作为“社区体制改革创新”的重要组成部分。青岛会议之后，全国有23个省（自治区、直辖市）以党委、政府的名义召开会议，统一思想、部署任务；全国城市社区建设工作开始在由点到面、由大城市向中小城市，由东部发达地区向中、西部地区推进。[12]

2002年11月，中共十六大召开。在《十六大报告》中，明确将“坚持和完善社会主义民主制度”作为国家“政治建设和政治体制改革”的一项重要任务，并进一步指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。……健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。……扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。……完善城市居民自治、建设管理有序、文明祥和的新型社区。”十六大的这一指示精神，使得“扩大基层民主”、“完善城市居民自治”成为一项政治任务，大大提高了各级党政机构对居委会直选的重视程度。从2003年起，中国城市居委会直选的启动和试点进入了一个新的发展阶段，“城市社区的直接选举已经到了可以大发展的时候了”。[13]

通过中央的居直选政策的定型化过程，我们可以看出，这一政策的不断发展、丰富与深化，得益于经济、政治体制改革新形势的推动。在不断变化的新形势下，通过“直选”来改造传统的居委会，成为一种解决城市基层社会棘手问题的可期待的手段。

[1]卢汉龙.单位与社区:中国城市社会生活的组织重建[J].社会学,1998，（4）:11-14．

[2]徐勇.论城市社区建设中的社区居民自治[J].华中师范大学学报，2001,（2）:5-13．

[3]李汉林.中国单位现象与城市社区的整合机制[J].社会学研究,1993,（5）:26-35．

[4]汝信,陆学艺,单天伦,李培林.2000年:中国社会形势分析与预测[M].北京:社会科学文献出版社,2000.

[5]国家统计局.中国统计摘要（2000）[Z].北京:中国统计出版社,2000.

[6]张明亮.社区建设政策与规章[M].北京:中国社会出版社,2004．

[7]卢汉龙,李骏.实践型的社区建设与社区建设的理念型[EB/OL].中国城市社区网：http://www.cucc.org.cn/list. asp?unid=2418, 2005-11-20.

[8]陈伟东,李雪萍.社区行政化:不经济的社会重组机制——理论假设与经验研究[J].中州学刊,2005,（2）:80-84．

[9]欧博文、李连江. 在党-国中纳入民主：中国的村民选举[A].第二届中国大陆村组织建设学术研讨会论文集[C].香港:中文大学服务中心/浸会大学政府与国际研究系,2001.

[10]姜春云.全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国城市居民委员会组织法》实施情况的报告[EB/OL].全国人大网：http://www.npc.gov.cn/zgrdw/common/zw.jsp ?id=123754&lmfl=%B1%A8%B8%E6&label=WXZLK&pd mc=010616.

[11]中共中央.关于农业和农村工作若干重大问题的决定 [EB/OL].人民网：http://www.people.com.cn/GB/shizheng/252/5089/5093/ 5174/20010428/454981.html, 1998-10-14.

[12]多吉才让.在全国民政厅局长电视电话会议上的讲话[EB/OL].民政部网: http://www.qhmz.gov.cn/qinghai_mz/jqyw/jqyw_files/ jqyw_020108_01.htm,2002-1-8.

[13]李凡.中国城市社区直接选举改革[M].西安:西北大学出版社,2003．

责任编辑：侯德彤

The Background of Direct Selection in the Community Residential Committee and the Finalization of the Policy

YAO Hua WANG Ya-nan
（School of Law and Politics, Shanghai Normal University, Shanghai 200234, China; School of Law, Jinan University, Jinan 250022, China）

With the transformation of Chinese planned economy to market economy, the social structure in the cities have witnessed dramatic changes, resulting in the dysfunction of the original municipal management mode and the need of a new one. The successful experience of the “autonomy by the villages” has urged the government to reconstruct the traditional community residential committee through direct election to solve the tricky problem in the municipal grass-roots society. The Chinese government’s policy on the direct selection in the community residential committee has also been continuously developed, enriched and deepened.

community service; community construction; community autonomy; direct selection in community residential committee; policy fi nalization

book=113,ebook=13

C911

A

1005-7110(2010)02-0113-06

2010-02-10

姚华(1960-),女,山东济宁人,博士,上海师大法政学院副教授,主要从事社会学研究;王亚南(1965-),女,辽宁沈阳人,济南大学法学院副教授,主要从事社会学研究。