城市管理中“城管”的困境与出路

○张 辉

城市管理中“城管”的困境与出路

○张 辉

一、我国“城管”发展的概况

城市是人类社会发展的产物，就其发展历程而言，是人类从散居到群居进而在一定地点“筑城立郭”长期发展的结果。自古以来，城市都是各个国家政治、经济、文化的中心，从很多方面讲对人类社会都具有重要作用。作为大量人群的聚集地，城市又必然需要良好的秩序，而良好秩序的获得离不开有效的城市管理，因此城市管理一直以来都是各个时期各国统治的重要内容。以我国古代城市管理为例，自4 0 0 0—5 0 0 0年前在黄河流域开始出现城市起，各朝代对城市管理都投入了非常大的精力，城管机构与管理方式也在不断变迁。“我国古代的城市管理大体经历了四个阶段:先秦时期的闾里制、秦汉及隋唐时期的里坊制、宋代的厢坊制、元明清时期的里甲和保甲制。”同时纵观世界历史，各国虽然名称叫法不同，但必定都有相应的城市管理机构。在现实条件下，我国这项工作的开展就是由通俗意义上的城管实施的。城管是普通人对这一工作的统称，在一般认知意义上它虽然也指代这一机构但更多的是指代城市管理的执行人员。真正意义上的城管其历史并不长，从最初的一个临时机构发展到现在的规模也不过10多年的时间。城管的出现和我国城市发展息息相关，在一定程度上是我国现阶段城市管理水平的必要选择。

城管建立之前，我国的城市管理工作十分混乱，很多大大小小的机构都有管理权限但又都难以担当重任，更多的是相互争夺利益推卸责任，“踢皮球”现象十分严重，以至于老百姓形象地比喻为“七八顶大盖帽管不了一顶破草帽”。为了解决这一难题，国务院开始试行集中执法处罚活动，使原本分散的城市管理权限相对集中，并由此产生了城管机构。“1997年，经国务院批准，北京市宣武区成立了全国第一个城市管理监察大队，自此城管走上了历史的舞台”。随着我国经济的不断发展特别是城市化进程的快速推进，基本上每一级城市都建立了相应的城管机构（这些机构的名称略有不同，有的叫城市管理行政执法局，有的叫城市管理局，但机构设置大体相同）。各个地方城管机构的职能由于地方规定的不同而不同，但大体上涵盖和市容市貌有关的所有相关工作；有些地方城管的管辖范围甚为宽广，和城市有关的工作基本上都和城管相关。城管的出现，一定程度上整合了原来各个部门对城市管理的分散局面，执法权力的相对集中一定程度上减轻了财政负担，更重要的是使城市管理有了主管部门，解决了多头管理政出多门的弊端。在其不长的发展历程中，城管为城市的发展起到了很大作用。但由于众多原因，城管的发展现状更多的是困难和挑战。可以说我国的城管工作现在正处在非常艰难的时刻。

二、现实中城管工作的难题和挑战

1.城管严重的负面形象

现在，很多人一提起城管就会有一种强烈的憎恨感，城管形象之差恐怕在所有国家机关当中是最厉害的。纵观各种新闻媒介的报道，和城管有关的大多是负面消息。城管打人、暴力执法等由城管引发的全国性影响的事件接连发生，例如在百度中输入“城管打人”可以找到约457000条结果，在谷歌上找到约10400000条结果，几乎涉及到全国各个城市；城管已经成为暴力的代名词，其形象已经“深入人心”，俨然成了全民公敌，各种对城管的恶搞大家已经见怪不怪了。在城市管理中发挥重要作用的城管竟沦落到如此地步不禁令人感叹。

城管恶名的形成当然要从其自身找原因，暴力执法，野蛮执法无疑是其根源。作为政府的一个职能部门，理应把人民群众的利益放在首位，在任何情况下都不能利用暴力手段来完成城市管理工作。然而，我国的很多城管部门似乎把暴力执法当做开展工作的必要手段，动不动就对执法对象大打出手，城管打死人事件也是经常出现。广大人民群众在自己的亲身经历或是新闻报道中日渐强化这种认识，并最终形成一种刻板印象。在这种心理暗示作用下，有关城管执法的不端行为会被夸张扩大，并反过来加强这种心理印象，由此形成一种恶性循环，积难重返之下城管形象难以改变。

暴力执法本身就是一种公权力对私权利的严重侵犯，使原本就处于弱势的个体在面对公权力时更无法维护自己的合法权益。在我国大力建设和谐社会的背景下，这种行为无疑更站不住脚。当累积的公意被暴力执法事件引发时，城管就成为众矢之的。事实上由此带来的城管的负面形象已经严重地影响到城管工作的开展，并对其正常生活产生一定影响，主要表现为社会公众对城管及其工作的反感，对城管工作的抵制和不配合，对城管人员的讽刺和调侃，更严重的是从对城管工作的不满殃及为对其人身及其家庭的隐性歧视，比如城管家人对其身份的隐晦处理以及旁人对其的种种异于常人的反应等等，反倒使他们处于一种“弱势”压迫之下。

2.城管的身份危机

同其他行政机关相比，城管无疑处于一个尴尬的境地，城管没有专门的国家级行政机构对口管理，而是由地方城市政府直接管理，这就使得其缺乏来自上级机关的指导与管理，从而容易成为完全附属于地方政府的工具。这一方面不利于提高其业务素质，更重要的是缺少了一重监督，这也是其暴力执法经常出现的一个原因。最关键的是，城管执法并没有一部具有较高法律效力的成文法依据，而是根据各个地方政府自行制定的政策法规施行的，这对其工作开展是一个很大的桎梏，也容易造成其不作为乱作为。城管成立十几年来，其身份并没有完全得到大家的承认。至今仍有不少专家学者在呼吁取消城管。即使一些当初支持建立城管的官员学者现在也开始反思城管建立的必要性，普通老百姓这样的呼声就更高了。就我个人而言，城管自其设立之初就埋下了这样的隐患，一个仅凭《行政处罚法》的几条规定，从临时机构转为一个拥有强大执法权力职能部门的过程注定了其法理地位的不足。

纵观世界各国的城市管理，我们也很难找到一个与中国类似的专门城市管理机构，城市管理工作大多都是由警察部门履行管理职责或者由市政部门直接承担的。但是，国外的情况毕竟和我国的现实差别巨大，在我们这样一个公民社会不够发达，市民素质还普遍低下的国家，似乎又特别需要一个强有力的专门城市管理机构。因此也有一部分官员和学者是支持城管的，主张扩大城管的权限，使其拥有完全的城市执法权限，而不是现在的仅仅集中其他部门不要的脏活累活；并且建议人大出台全国性的城管专门法，以提高城管的法律地位。这两种观点的论战正反映了城管的艰难处境，是撤是留都还有很长的路要走。

3.工作同弱势群体紧密相关，执法难度大

城管成立的初衷是为了解决城市管理中分散执法的难题，因此原来一些职能机关同城市管理有关的执法工作统统打包装进了城管系统。众所周知执法工作无疑是行政管理中较为困难的一种，城管的成立大大减轻了这些部门的工作难度，却把城管推向风口浪尖。城管的执法对象包括很多弱势群体，特别是小商贩管理难度最大。随着我国国有企业改革的不断推进，出现了大量下岗失业工人，摆摊设点成为很多人的生存来源；再加上大量农民工涌入城市，很多找不到固定工作的也从事到这一行业中；巨大的数量和他们弱势群体的身份大大加大了管理的难度。现在对摆摊设点的管理已经成为城管工作的主要内容，在很多城市占到其全部工作的70%以上。摆摊设点是很多弱势群体生存的唯一来源，在现在就业形势严峻的情况下，这种方式在一定程度上能分流就业压力，对于维护社会稳定也起到积极作用。不管是从生存权，人身权方面考虑还是从普通人的情感出发，取缔他们都很难令人接受。但这些小摊贩的无序经营又往往对城市管理造成很大影响，在这种情况下城管的工作正处于一个两难境地，管又管不好，不管又不行；事实上城管部门不断爆出的暴力执法，暴力抗法也大多出自这一领域。对小商贩的治理无法从根本上解决，这造成了两个对手之间的持久战，不仅浪费了大量的行政资源，更重要的是丧失了政府的威信。

同时，城市建设中最为棘手的拆迁工作，也往往少不了城管的参与；政府的各项集中运动也经常会抽调城管人员参加；给城管的日常工作带来不小的压力。与此形成对比的却是城管力量的严重不足，一个城管大队的正式编制才十几人。因此，很多城市的城管机构不得不招募大量的协管员，而这部分协管人员素质往往比较低，很多暴力执法事件的制造者也是他们。同时，由于他们没有正式的公务员编制，福利待遇得不到保障，一些人借工作谋取私利，这也是城管形象受损的重要原因。

三、市民社会视角下，城市管理的新思路

城市管理是一个有机复杂的工作，单纯地依靠一个政府部门是管不好城市的。借鉴古希腊时期良好的城邦治理以及哈贝马斯的公共领域理论，同时结合西方现代城市管理的先进经验，市民社会的发展对良好的城市管理有着非常独特的作用。城市是所有公民的栖息地，也只有依靠大家的力量才能真正提升城市管理水平。我国正处于一个各方面的转型时期，市民社会的发育还很不完善，这是制约我国城市管理的关键因素，也是我国城管工作的未来之路。市民社会的内涵复杂而丰富，并不能用简单的言语阐述。市民社会的建设也是一个长期的工作，更需要我们每一个人的参与。就城市管理与市民社会的关系，在市民社会理论指导下，城管工作的宏观方向可以有以下几点：

1.提升素质，重塑城管形象

现在城管工作的当务之急就是要重新树立自己的形象，赢得人民群众的理解和信任。首先必须大力整顿队伍，提升素质，强化管理，坚决杜绝暴力执法的出现。最主要的是要转变执法观念，树立人权意识，把城市管理同民生有机结合起来，在二者之间实现相对平衡。对流动商贩的管理，世界各国都没有完全禁止，我们也完全可以找到更好的办法。比如说特定时段特定地点的有限开放等。只要不对城市的正常秩序造成太大影响，就应当更多地考虑这些弱势群体的需要，这也可以看做是罗尔斯所说的一种最弱者的公平。我国的城管工作应当重新审视自己的执法目的，我们不能把处罚当做终极目标，其仅仅是实现城市管理的一种手段，而更应当追求一种城市管理的有秩序平衡。这也和我们建设和谐社会的初衷是一致的。城管与商贩之间并非只是对手，还可以建立一种合作关系，以协商求共识应该是一个比较好的良性循环。在现实情况下，对城管工作如此高的要求还难以达到，在这种形式下，比较可行的做法就是要加强对它的监督。国家应尽快出台城市管理专门法，对城管工作制定统一的标准。完善执法程序，改变一些城管队员任意执法，随意罚款和没收物品的现象。使执法活动公开透明。同时各地的城管机构要积极同大众舆论进行沟通，让民众知晓自己的工作性质和工作目的，最大限度地赢得理解。当然，一个组织从固有形象的改变需要很长的时间，但这是城管被人们接受的必由之路。

2.合作共治，让居民社区参与城市管理

市民是城市的主体，也是决定城市管理水平的关键因素。以我个人观点，在我国现实情况下，市民的概念应比西方原始意义上的市民有更深的外延；不仅包括城市原住民、取得城市户口的迁居者还应当包括进城务工人员以及其他在城市逗留较长时间的流动人口。这个大市民概念的提出正是基于我国的社会条件，长期以来社会经济条件的严重落后，工业化水平不足，导致我国城市化发展的滞后，农民经工业化向市民的转化程度还很低；进城务工人员的涌入正是在我国特定环境下这一过程的初期表现，而城市管理的重点和难点也主要包括城市低收入者和进城务工人员两部分。

管理归根结底是对人的工作，没有高素质的市民，即使城管的数量再大也依然收不到良好的效果。因此，要想实现城市的良好管理必须要让市民参与进来，这也是市民社会发展的必然结果。城市管理者的立足点不应是强制性的管理手段，而应把自己视为普通市民的代表，与他们一起为城市的良好发展做出努力。在现有的条件下，虽然还做不到城市管理权力的下放，但城管工作人员应当树立人民城市人民管的理念，积极支持社区的自我管理，在政策允许的范围内尽可能让市民参与到城市管理当中。事实上我国城市中的摆摊设点、占道经营等违反城市管理规定的行为大多都发生在居民社区附近，在当前我国市民社会发育不完善的情况下，以一个个市民社区为依托，扩大其自我管理的范围，使其辐射社区周边，这样就能建立一个由点到面，面面相连的自我管理网络，就能分担相当程度的城管工作，使得城管机构能集中精力管理这些区域之外的地区。在这一过程中，城管机构更多的应是一个监管、指导职能，使其不偏离正确的轨道。

3.权利分散，积极培育第三部门发展

第三部门是行政管理的重要力量，在城市管理中同样发挥着重要作用。严格意义上讲，第三部门参与城市管理的理念是市民社会理论的一部分，市民社会本身就是由自由的人和众多的自由组织所组成的；但第三部门的发展无疑比市民社会更容易获得理解和社会资源的支持；在市民社会理念于我国的发展难度很大的情况下，第三部门具有更强的现实意义和可操作性。第三部门作为政府和私营组织之间的纽带，在社会的众多领域起着重要的作用，同样也能参与到城市管理当中。城市管理工作要积极利用他们的专业优势，授予他们一定的权限，让他们完成一些城管所不能及的工作。特别是积极参与到对城管工作的监督和对城管对象的疏导当中，使其成为缓和城管工作矛盾的桥梁。同时借鉴第三部门的渠道和组织优势，积极培育城市管理志愿者组织的发展，在城管机构的指导下，让更多的人参与到城市管理中来，为城市管理出力尽责。发展第三部门的重要内容还包括引导小商贩等城管执法对象成立自己的组织，在我国还缺乏具体管理办法的形势下，在弱势群体自身力量单薄的现实下，他们联合起来成立统一的组织，不仅能实现自我约束，自我管理，降低城管执法成本；同时也使其与城管之间的力量更为均衡，从而更好地维护他们的合法权益。

（作者单位：南京大学公共管理学院）

（责任编辑 李海生）