功能转变：地方政府规模和结构优化的途径——武汉市政府机构改革的实证分析

○ 李金红

功能转变：地方政府规模和结构优化的途径
——武汉市政府机构改革的实证分析

○ 李金红

政府机构改革是政治体制改革的一项重要内容。为了进一步深化政治体制改革，建立适应当今政治、经济和社会发展的政府管理体制，党的十七大和十七届二中全会提出建立“大部制”的机构改革方向。2008年3月，十一届全国人大第一次会议通过了以“大部制”为改革方向的《国务院机构改革方案》。改革就是一种制度创新，制度创新离不开对原有制度全面、合理的分析与评估。武汉市政府机构改革方案的制度设计也离不开对武汉市原有政府机构设置的分析与评估，并在搞清楚其来龙的基础上分析其去脉。基于此，本文主要是通过对武汉市政府机构改革历程的描述，分析改革的成效、问题及原因，并提出一些对策建议。

一、武汉市政府机构历次改革的重点与收效

武汉市人民政府在1982年以前，设置了7委12室46局1社4处和2馆，共72个工作机构。随着政治、经济和社会形势的不断发展，以及政治体制改革的不断深入，从1982年开始，中国先后进行了5轮规模较大的政府机构改革。与此相应，武汉市政府机构设置也进行了5轮规模较大的政府机构改革。

（一）1982年的武汉市政府机构改革

1982年开始的武汉市政府机构改革主要从五个方面展开：一是撤销重叠机构，合并相近机构，调整交叉机构，增设需要机构；二是明确各部门及其所属机构的职能，禁止因人增设机构或岗位；三是精简领导班子；四是废除实际存在的领导干部职务终身制，实现干部队伍年轻化；五是定编不定人，开展岗位轮训工作。

武汉市进行的这一轮政府机构改革，其成就主要体现在：政府机构臃肿庞大、分工过细的现状在一定程度上得以改观；开始废除领导干部职务终身制；精简了领导班子；加快了干部队伍年轻化建设步伐。

但是，由于当时经济体制改革推进较快，一些适应经济形势迅速发展需要的新机构不断建立，旧机构一时又难以撤销。在改革初期成效显著，但在改革后期，又出现了政府机构膨胀的现象。本轮政府机构改革，既没有实现政府机构和人员的真正精简，又没能实现政府职能的转变。

（二）1988年的武汉市政府机构改革

1988年开始的政府机构改革以政府职能转变为突破口，针对武汉市政府组织设置不当、功能不全、机构重叠、职能交叉等问题从三个方面展开：一是政企分开，政事分开，改变政府的管理方式；二是在职能划分、关系梳理、职责归位的基础上，调整政府机构设置；三是在“三定”方案的基础上，精简机构和人员。

武汉市进行的这一轮政府机构改革，其成就主要体现在：政府开始由微观管理、直接管理和部门管理向宏观管理、间接管理和行业管理转变；政府和企事业单位之间的职能划分逐渐明确；提出了“三定”方案，由此政府机构设置开始进入制度化时期。

但是，由于后来一系列复杂的政治经济原因，这一轮政府机构改革在实践中并没能得以按照既定思路连续展开，再加上治理、整顿工作的需要，政府机构不仅没有精简，反而出现了严重的反弹。

（三）1992年的武汉市政府机构改革

1992年武汉市政府机构改革主要从四个方面展开：一是进一步调整综合经济部门；二是强化对专业经济部门的改革；三是精简直属和办事机构；四是剥离行政机关总务与后勤服务。

本轮政府机构改革的历史性的贡献在于，首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。但从改革的实践过程来看，1992年开始的政府机构改革“目的清楚、目标不明确”。

（四）1998年的武汉市政府机构改革

1998年武汉市政府机构改革的内容主要集中在四个方面：一是明确界定政府的基本职能、特殊职能和过渡职能，并以此为据来配置政府机构的职能；二是加强宏观调控部门；三是调整和减少专业经济部门；四是适当调整社会公共管理部门，逐步发挥社会中介组织的作用，加强政府监管部门。

本轮政府机构改革的突出成就在于：政府职能转变有了重大进展；阻碍市场经济发展的工业专业经济部门被大量撤销；政府机构和人员得到了极大的精简；中介组织开始在社会公共事务管理中发挥作用。不过，由于当时我国社会主义市场经济体制正在建立过程中，按完善的市场经济的要求改革政府机构，实现一步到位是难以做到的。

（五）2003年的武汉市政府机构改革

经历了1998年较大幅度的政府机构改革后，2003年的政府机构改革的指导思想是改革总体格局保持相对稳定，不进行大规模变动，集中力量解决行政管理体制中突出的矛盾和问题。具体而言，就是集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四个方面，建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制，并以此为前提，进行政府机构改革。

本轮改革后，市政府设置办公厅和工作部门42个，部门管理机构2个，议事协调机构的常设办事机构3个，共47个。与改革前相比，市政府工作机构基本持平，市级行政机构总体格局保持相对稳定，机构总数没有突破中央规定的限额。主要的成就在于：

1.政府机构得到了精简。1979年，武汉市有政府机构72个。经过连续5轮的改革，截止到2007年，武汉市政府机构为47个，减少了25个，精简幅度达35%。

2.政府职能发生了转变。经过改革，武汉市的政府职能发生了巨大变化。具体而言，这种变化主要表现在三个方面：一是通过政企分开，最大限度地将生产经营职能转交给了企业，使企业有了生产经营的自主权；二是通过政事分开，将一部分公共服务的职能下放给了事业单位；三是通过政社分开，将一部分社会事务的治理职能下放给了社会中介组织。

3.政府机构设置适应了市场经济体制改革的需要。通过改革，武汉市政府的经济管理部门和市场监管部门得到了强化。例如，将市经济委员会指导和管理国有企业和集体企业的职能，市财政局对国有企业资本金统计评价的职能，市劳动和社会保障局拟订并组织实施国有企业者收入分配的职能进行整合，把原来分散在各个部门的国有资产、人事和事务等管理权集中起来，组建市国有资产监督管理委员会。

4.政府管理方式更加合理有效。通过改革，武汉市政府在日常管理中，逐渐习惯了采用宏观调控和间接管理的方式代替原来的微观经营和直接管理的方式。在管理手段上，也由过去的单一依靠行政手段，转变为法律手段、经济手段和行政手段综合利用。

5.政府运行机制不断完善。通过改革，武汉市政府在运行机制上逐渐建立起了科学民主的决策机制、政府管理的绩效机制、行政问责的约束机制等现代政府的运行机制。

6.政府服务方式不断创新。在进行机构改革的同时，武汉市政府也进行了服务方式的创新。武汉市政府服务方式的创新主要表现为：首问负责制、服务大厅建设、电子政务发展等诸多方面。

二、机构改革中的困境

（一）政府机构改革在一定程度上形成了精简-膨胀-再精简-再膨胀的怪圈

从1982年政府机构改革开始，几乎是每一轮政府机构改革在改革初期，政府机构得到了精简，但几年之后，政府机构就会膨胀，重新形成机构臃肿、人浮于事、职责不清、职能不明、效率低下的弊端。

（二）政府机构之间职能交叉严重

政府职能转变，一直是政府机构改革的一项主要内容。由此，政府在整体上基本完成了与建立社会主义市场经济体制相适应的职能转变。但是，在政府机构内部，各部门之间的职能交叉现象仍然十分严重。例如，武汉市城市规划管理局、武汉市国土资源和房产管理局和武汉市建设委员会3个部门，都承担有武汉市土地资源的规划、利用和保护等方面的职能。

（三）政府组织出现了一定程度的结构失衡

通过改革，武汉市政府的经济管理部门和市场监管部门得到了强化，但社会管理部门设置较弱。政府组织的这种结构性失衡显然不利于解决当前社会上因两极分化、下岗失业所产生的各种矛盾和问题，不利于社会和谐发展，也不适应当前正在展开的城乡统筹发展战略的实施。

（四）改革理念中的政府本位严重

武汉市的上述5轮政府机构改革，并没有改变传统的“政府本位”管理模式，整个改革的指导思想仍然是一种政府中心主义，政府主导着改革的内容、方式和方向。政府机构改革的这种政府本位主义，在改革初期，对于解放和发展生产力，有效利用社会资源，调动市场主体的积极性，推动城市和乡村、工业和农业的发展发挥了重要的作用。但是，随着各项改革的全面展开和不断深入，这种“政府本位”的管理模式逐渐陷入了一种存在和运行的困境。

（五）政府机构改革的地方性特色不明显

由于体制原因，武汉市的上述5轮政府机构改革基本上是按照与上级政府对口要求进行的改革，改革内容和措施没能突出武汉市历史传统和现实发展的个性要求。随着中部崛起和武汉市“两型社会”发展战略的提出，武汉市政府机构改革缺乏地方性特色所造成的阻碍作用将会日益凸显。

三、武汉市政府机构改革要解决的几个问题

针对武汉市政府机构改革存在的上述问题，笔者认为，武汉市政府在新一轮的政府机构改革中，可以根据中央以及湖北省委省政府机构改革的精神，结合武汉城市定位、经济社会发展实际和“两型社会”体制改革实验的要求，按照“大部制”改革的思路设局，按照“大处室”改革的思路设局内设机构，按照精副职思路优化政府规模和结构。具体而言，对武汉市政府机构改革，可以从六个方面深入展开。

（一）将转变政府职能推向深入

政府职能转变是这次政府机构改革的中心工作。多次政府机构改革实践也充分证明，政府职能不转变，政府仍然深陷在事无巨细的管理方式中，就很难解决层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多头执法的问题，政府机构也不可能做到人员精简和结构优化。在武汉市本轮政府机构改革中，将转变政府职能推向深入是改革的主要任务。具体而言，本轮政府机构改革一是加强政府的宏观调控与监管职能，继续推进政事、政企、政社分开；二是建立部门之间分工合理的职能体系，做到公共事务治理不缺位、越位和错位；三是加强直接面向基层和群众的“窗口”机构的服务职能；四是将一些辅助性、技术性、服务性事务通过科学合理的方式，如政府购买服务等，交给事业单位和市场中介组织来承担，充分发挥市场配置资源的基础性作用。

（二）理顺职责关系

理顺职责关系既是政府机构改革的重点，也是武汉市这次机构改革的难点。在改革过程中，可以根据武汉市政治、经济、社会发展的现实需要，理顺市、区、街、居各层次在公共服务中的职责关系，做到各尽所能和各负其责；理顺各个职能部门之间的职责关系，做到一件事情原则上由一个部门负责；理顺政府机构内部的权责关系，做到内部分工合理、管理有序、运转协调。

（三）建立科学合理的权责体系

政府权责关系脱节，也是当前政府机构设置改革需要解决的一个重要问题。从调查的情况来看，武汉市各个部门都程度不同地存在权责体系不合理的现象，在政府机构改革中，需要以强化责任落实为重点，进一步理顺政府机构之间的权责关系。要严格按照有关法规，合理界定部门权限，明确部门职责分工。具体而言，就是要通过“三定”（定职责、定机构、定编制）工作，着力解决职责交叉、有权无责、有责无权、权责不对称等突出问题，努力实现权责一致、有权必有责、用权受监督、违法要追究的科学合理的权责体系。

（四）按照决策、执行、监督三权分设的原则进行机构设置

为了使改革后政府职能部门之间及内部的权力运作相互协调、相互制约，有必要在政府机构设置中按照“决策、执行、监督”三权分设的原则进行改革。三权分设的改革思路有两种：一是在部门内部进行三权分设；二是在部门之间综合设置决策类、执行类和监督类政府工作部门。从改革的力度来看，前者主要是预防和解决部门三权合一所带来的权力腐败问题，部门调整与整合的力度不大，改革的推行相对较为稳健。后者主要是解决行政权的配置问题，需要对整个政府管理体制进行重大改变，改革的措施相对较为激进。从长远来看，在部门间进行三权分设应该是改革的目标与方向。不过，为了能让改革顺利推进，先在部门内部进行三权分设的改革探索也可以成为一种现实的选择，而且可以为未来的改革积累经验。

（五）构建部门间的协调与配合机制

部门间的协调与配合机制包括横向与纵向两个方面：

在横向上，部门间和一个部门内设处室之间的协调与配合机制是部门和处室的分工与合作的问题，属于“块”的范畴。从国内外的实践来看，不管我们作如何的科学划分，也不能完全解决不同部门在职能和权限上的重叠与冲突的问题。即使在分工上能解决这一问题，但整个政府机构是一个有机的整体，在整个政府系统内部，有分工，必然会有合作。由此，经过改革后，尽管政府机构减少和职能整合带来了合作上的便利，但其作为一种新型的政府机构形式，仍然有必要建立有效的沟通协商机制，快速解决相关部门就同一问题的竞争与矛盾，以及解决这一问题的制度依据不统一的问题。而且，各个部门由于功能齐备，相互之间的独立性增强，有必要改变目前依靠政府副职分管不同部门的模式，建立由各个相关大部门和政府主管领导组成的部长联席会议，研究解决部门之间的合作和协调问题。而在一些大部门内部，也需要整合相关处室，形成“大处室”，并建立处室之间协调合作的新机制。由于部门和处室减少了，横向的协调合作的成本也会大幅缩减。

在纵向上，政府间的协调配合机制主要是一个部门内部上下级间的垂直管理的问题，属于“条”的范畴。垂直管理最大的问题是：“看得见的管不着，管得着的看不见。”对于这一难题，我们的建议是合理划分部门内部上下级之间的事权与财权，将决策权和监督权向上集中，将执行权和财权向下移动，建立权责对应的机构组织体系和公共服务运行机制。

（六）调整优化政府组织结构

政府机构改革并不是一种简单的机构精简和编制压缩，而是一种组织结构的优化。具体而言，调整和优化政府组织结构，一是要求政府机构数量不能太多，建立一种“小而富有回应”的政府组织形式；二是机构横向设置不能过细，最大限度避免多头管理，政出多门；三是增强组织的决策能力，增加政府行为的公信力和有效性。

（作者单位 江汉大学政法学院）

（责任编辑 崔光胜）