教育公平视野下的城乡教育差异

何东亮

（常熟理工学院 高等教育研究所，江苏 常熟 215500）

教育公平是现代文明的基本价值体现与追求，因而，教育均衡发展成为国家制定和实施教育政策的基本原则。国务院总理温家宝在第十届全国人民代表大会第五次会议上所做《政府工作报告》中指出：“教育是国家发展的基石，教育公平是重要的社会公平”。我国目前的教育公平问题涉及到教育的城乡差异、区域差异、阶层差异等多个方面，而教育的城乡差异问题无疑是影响教育公平乃至社会公正最为显著的因子。因此，研究和解决城乡教育差异问题，尤其是城乡基础教育的公平问题，对于实现教育公平的目标有着重要而深远的意义。

一、教育公平的内涵及我国实现教育公平的意义

教育公平包含两个基本的概念：一个是“教育平等”，一个是“教育机会均等”。国务院刚刚通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出：“教育公平是社会公平的重要基础。教育公平的基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，关键是机会公平”。教育平等是指人们不受政治、经济、社会地位和民族、种族、信仰以及性别差异的限定，在法律上都享有同等的接受教育权利。而教育机会均等则是教育公平和平等在现代社会政策与教育政策上的一个具体目标，主要内容包括入学机会均等、接受教育的过程中机会均等以及取得学业成功的机会均等等。它的主要原则就是那些在物质、经济、社会或文化方面处于最底层者应该而且尽可能地通过教育系统本身而得到补偿。可以说，教育平等是一个非歧视性的命题，教育机会均等是一个补偿性的命题。联合国《世界人权宣言》第二十六条明确指出：“人人享有受教育的权利，教育应当免费，至少在初等和基础教育阶段应如此。基础教育应该属于义务教育。技术教育和职业教育应该允许人们广泛利用，高等教育也应该根据能力，对所有人平等开放。”联合国教科文组织《教育差别禁止条约》对教育机会均等的含义作了详尽的阐述。其基本内涵包括消除歧视和消除不均等两部分。“歧视”是指基于种族、民族、肤色、性别、语言、宗教、政治、社会出身、家庭背景等采取排斥、限制等措施，从而导致教育的不平等或者损害教育平等。“不均等”是指在某些地区之间和团体之间所存在的不是故意造成的、也不是因偏见形成的差别对待。

教育公平是维护社会公平的重要前提和手段。从政治上讲，教育公平是社会公平之本，是社会公平价值在教育领域的延伸和体现。当教育作为促进经济与社会发展的公平手段时，它可以提高人们的文明素养和生活质量，和谐人际关系，稳定社会秩序，优化社会环境。在存在经济、社会地位等方面巨大不平等的情况下，教育给人提供公平竞争、向上流动的机会。居于弱势的社会群体可以通过接受教育改变自己的社会地位和经济状况，摆脱他出身的那个群体的局限，能够显著地改善人的生存状态，减少社会性的不公平。在开放社会中，因教育而获得的知识技能，使人们能够在不同阶层中垂直流动，是现代社会主导社会流动的最重要的机制。教育是一种公共资源，其分配有别于商品，如果分配不公平将会造成政府形象和作用的扭曲，触及社会公正的底线。教育不公，使公民占有教育资源严重不平等，造成的公民在个人技能和劳动力资源方面的不平等，形成社会合理流动的最大障碍。因而，没有教育公平，不但无法实现教育的稳定器、平衡器的功能，而且会侵害受教育者的权利，破坏教育机会的平等，侵犯纳税人的权利，以及损害社会福利和国家整体利益。

近年来，政府加大了对教育公平的关注，积极干预教育公平的实现，取得了很大成就。首先，从法律层面确定了非歧视性的教育公平政策。我国《宪法》、《教育法》和《义务教育法》以及《高等教育法》等都规定了我国公民公平享有接受各级各类教育的权利。其次，教育公平价值正式进入官方文本，以保证每一个公民有平等的受教育权利。2001年颁布的《全国教育事业第十个五年计划》，首次将教育公平作为教育改革与发展的“指导思想和基本原则”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中有多处涉及到教育公平问题，一是继续将“促进教育公平作为国家基本教育政策”，《纲要》提出：教育公平“重点是促进义务教育的均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距”。二是把教育公平提到国家的战略目标和战略主题的高度，《纲要》指出：坚持教育的公益性和普惠性，保障人民享有接受良好教育的机会。建成覆盖城乡的基本教育服务体系，实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差异。三是将推进“义务教育的均衡发展”作为重要的教育发展任务。第三，在2003年以后，农村义务教育、教育公平和义务教育均衡发展成为教育政策的施政重点，取代了此前以数量、规模、速度为主的议题。如通过建立对中、西部落后地区义务教育发展的一系列补偿机制，极大地改变了落后地区义务教育发展的面貌；通过奖、助、勤、免、减等方式，帮助贫困生顺利完成学业；通过转变农村教育发展政策，让全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受免费教科书和住宿生活补助，提出到2010年在全国农村地区全部实行免费义务教育。近年来，国家又在部属师范大学试行免费师范生政策，以改善落后地区的教师队伍质量。

二、城乡教育不公平现象及原因

虽然国家从法律和制度层面保障了全体公民受教育的基本权利和义务，近年来，又在教育的具体政策上向农村、向西部地区、向薄弱学校、向弱势群体倾斜，并尽最大努力扩大了各级教育机会，也促进了城乡差距和区域差距的缩小。但我国教育公平、特别是城乡教育公平问题依然严重。具体表现为：

（一）城乡教育经费投入的差异

2002年全社会的各项教育投资中城市占77%，而占总人口数60%以上的农村人口只占23%。根据2003年中国统计年鉴的数据，由国家财政投入的生均教育经费，农村中学低于全国平均213.77元，低于农村以外地区522.48元；农村小学低于全国水平92.56元，低于农村以外地区280.25元。2004年，我国国家财政性教育支出的比重只有2.79%，农村小学生占全国小学生总数的75%，但其教育经费仅占小学教育经费的48%；初中教育经费中，农村教育经费仅占29%。另据教育部和财政部统计：2003年，全国农村义务教育经费投入1365亿元，与实际基本需求相差476亿元。这种投入总量严重不足造成的后果为：一是不少学校的公用经费严重不足，个别农村学校甚至没有公用经费；二是有的学校还存在危房和欠债；三是一些地方教师工资还不能按时、足额发放；四是学生家长经济负担过重，造成部分学生辍学。［1］29

（二）城乡办学条件的差异

从教学仪器设备配置水平看，2004年，全国生均教学仪器设备值城乡之比小学为2.9：1，初中为1.4：1。从教育信息化水平看，2003年，全国普通小学生机比（学生数/计算机数）农村（含县镇）为45：1，而城市为17：1；全国普通初中生机比农村（含县镇）为26：1，而城市为17：1。同年，全国普通小学建立校园网的学校比例，城市为32.16%，而农村仅为2.93%；全国普通初中建立校园网的学校比例，城市为42.93%，而农村仅为13.1%。从危险校舍情况看，2002年全国普通中学、小学校舍危房面积中农村校舍危房面积就占到总面积的49.86%和82.73%，而城市仅占到总面积的10.09%和4.58%。

（三）城乡师资水平的差异

农村与城市相比较，在教师的数量、学历、职称及知识结构方面都有很大差异。2002年城市小学生师比18.74：1，农村小学生师比为21.88：1；城市初中生师比为 16.67：1，农村初中生师比为20.16：1。2004年，全国农村小学高级教师的比例为35.9%，农村初中一级及以上职务教师的比例为32.3%，分别比城市低8.9和14.5个百分点。据统计，2004年全国共有49.9万代课人员，主要集中在农村小学，其中75.9%分布在中西部农村小学。大量代课人员的存在，严重影响了农村教育水平。从学历水平看，2005年全国小学具有专科以上学历教师，城市78.01%、农村47.49%，农村比城市低31个百分点；全国初中具有本科以上学历的教师，城市62.4%、农村24.34%，农村比城市低约38个百分点。

（四）城乡居民受教育程度的差异

2004年底，全国还有248个县（市、区、旗）没有实现“普九”，基本上都在老、少、边、穷等地区。农村的文盲率是城市的2倍以上，西部地区文盲率的比例大大高出东部发达地区。调查还表明，2005年，全国初中学生辍学率为2.62%，其中，西部地区为3.67%，是全国平均水平的1.4倍。2005年，国家教育科学“十五”规划课题“我国高等教育公平问题的研究”课题组的研究结果表明，农村人口中低学历人口的比例远远高于城市，城市人口中高学历人口的比例明显高于农村。城市高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的3.5倍、16.5倍、55.5倍、281.55倍、323倍。2006年9月14日《光明日报》提供的数据显示，我国城市人口平均受教育年限已达13年，而农村人口还不足7年，相差近一倍。

城乡教育公平存在问题的主要原因还在于城乡经济发展的不平衡和政治、经济上的城乡二元结构。建国后，我国长期实行的是一种城乡二元分割的经济制度和社会治理制度，国家用不同的政策和制度管理着城市和乡村两个不同的世界。在经济方面，我国实行依靠农村提供工业原料，优先发展工业的政策，以农补公、以乡保城，导致城乡之间形成较大差别。在社会治理方面，这一二元结构是由一系列的制度支撑的，包括：二元户籍制度、二元住宅制度、二元粮食制度、二元副食品供给制度、燃料供应制度、二元教育制度、二元医疗制度、二元就业制度、二元保险制度、劳动制度以及二元婚姻、征兵等制度。这些制度造成农民和市民在政治、经济、社会等方面存在相当大的差别和比较尖锐的矛盾。改革开放以后，农民的生活水平有了极大提高，但城乡居民的人均收入差距仍很大。收入的差距再加上自然条件的限制，使农村的办学条件与师资力量始终处于落后的地位，教学水平、入学率和义务教育普及率也远远低于城市的同级同期水平。教育是政府主导的公益性事业。长期以来，受“城市中心”的价值取向的影响，各级政府教育经费的投入明显偏向于城市；而农村教育资金的自筹能力极其有限，教育资源的城乡差距也就不可避免。

三、城乡教育公平的路径选择

（一）突破城乡二元结构体制，城乡教育统筹均衡发展

要从根本上缩小城乡教育差距，关键的路径就是要突破城乡二元结构体制，构建城乡教育一体化发展新格局，促进城乡教育均衡发展。“我国城乡教育差距的突出矛盾是农村教育发展的相对滞后，尤其是中西部农村教育与城市教育差距较大。城乡二元结构是造成城乡教育差距的主要根源。因此，缩小城乡教育差距需要从城乡一体化的战略要求出发，统筹城乡教育发展，要在政策和制度设计上向农村倾斜，在公共教育资源配置上优先保证农村教育发展的需要，逐步提高农村教育水平”［2］。所谓城乡教育统筹均衡发展，就是要将城乡学校捆绑联动，在平等原则的支配下，城乡教育机构、受教育者在教育活动中实现平等待遇，其最基本的要求就是在正常的城乡教育群体之间平等地分配公共教育资源，达到教育需求与教育供给的相对均衡，并最终落实在人们对教育资源的支配和使用上。

（二）加强政府职责，确保教育水准

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》指出：教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平。良好的公共服务是实现社会基本平等与和谐的基础。就教育而言，我们没有形成可持续的财政支持体制，没有建立起规范的政府分工、事权、财权相统一及其相应的决策与问责机制，还没有形成地区间、城乡间教育资源公平配置的制度，这严重影响了公共教育服务提供的数量和质量。我们必须强化政府责任与行为，充分发挥主导作用，加强中央调控，加大中央投入与保障，尤其是农村义务教育经费投入，保障教育资源的合理配置，制定和确保区域间、城乡间教育水准，缩小差异，维护教育目标的统一。尤其是要以法律形式明确各级政府的教育支出责任，通过平衡各地城乡之间教育条件，来保证所有社会成员享有均等的教育机会。中央财政和省级财政应建立专项教育财政转移支付制度，重点解决农村地区、薄弱学校的办学、教学条件的改善等问题。

（三）完善教育制度建设，加大保障和扶持力度

完善和规范制度建设，是城乡教育均衡发展的有力保障。通过制度的建设和完善，确保教育投入能力、实际受教育程度和通过教育所获得的最终收益在城乡间得以平等的保障和维护。如健全学生资助制度，保障农村经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受教育；逐步完善招生体制、阳光收费体制和多元评价制度，建立和完善与之配套的“奖、贷、补”等制度，保障所有学生享有平等受教育的权利；对教育资源分配进行必要的调控和有效的监控，确保经费使用的科学化、合理化和民主化；建立完备的教育法制，保障受教育权利，实现教育公平；建立健全完善的监控体系，严格遵守和执行；完善财政转移支付制度和教师轮岗制度，促进城乡间教育的均衡发展，等等。

（四）确保教育经费投入，保证教育公平的实现

教育作为一种社会事业，具有回报周期长的特点，所以，光靠市场经济配置教育资源是不够的，政府必须加大教育投入，实行教育专项基金，才能真正促进教育公平发展。当前主要是大力提高公共教育经费在GDP中的比例。早在1993年《中国教育改革与发展纲要》中就提出，要在2000年使我国公共教育财政投入达到GDP的4%，即使真正达到了这个比例，在世界上也是比较低的，早在1995年世界平均就达到了5.2%，发达国家为5.5%，发展中国家为4.6%，最不发达的国家也达到了3.6%。教育事业是公共事业或者准公共事业，政府理应承担起更大的责任。

（五）合理配置教育资源，向农村薄弱学校政策倾斜

“取之于民、用之于民”是教育部门进行资源配置的基本原则。我国“穷国办大教育”的基本国情决定了我国的教育资源十分有限，教育部门在分配有限的教育资源时，要遵循平等和补差的原则，改变以往教育资源过于集中投向城市学校和少数重点中小学和大学的局面。应该努力做到“两个确保”，即确保任何时候国家对于义务教育的投入都要高于对非义务教育的投入，确保任何时候国家对于基础教育的投入都要高于对高等教育的投入。对于基础教育，特别是农村基础教育，要强调均衡发展，积极支持农村薄弱学校的改造和发展，把工作的重点放在“治薄、扶薄”上来，多做“雪中送炭”的事。

（六）关注教育弱势群体，减少接受教育的不公平

罗尔斯指出：“社会和经济的不平等（例如财富和权利的不平等），只要其结果能给每个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，他们就是正义的。”［3］罗尔斯所提出的弱势补偿原则是要照顾最少受益者的最大利益，它立足于教育的整体利益，对教育发展过程中弱势群体的教育进行必要的调整和补偿，使弱势群体也能普遍地得到教育带来的收益。通过弱势补偿，在分配教育资源时主动向弱势群体倾斜，减少他们在接受教育方面的不公平，从而进一步减少社会的不公平问题。［4］

一个社会的文明程度不仅仅体现在政治经济的发达、文化生活的丰富多彩，也体现在对弱势群体的态度和对弱势群体的关怀帮助中。农村学校学生和农家子弟是目前我国最大的教育弱势群体，他们往往处于低质量教育与恶劣生活环境的旋涡中，得不到平等的关注和必要的帮助。应建立和完善国家对弱势群体的资助体系，通过政策倾斜、制度建设、专项经费投入、文化心理引导，保障弱势群体受到平等的尊重和关怀，拥有平等的受教育权、发展权，享有平等的、人性化的、高质量的教育，特别是对于经济特困生要建立经济补偿机制，如提供奖学金、助学金、助学贷款、勤工俭学岗位、社会资助等，解决其求学期间的经济困难。只有通过对弱势群体的积极关注，采取有效的政策措施、建立科学的补偿机制，才能不断提高教育公平的水平，促成教育公平的实现。

参与文献：

［1］程刚.义务教育法有望做修改将解决教育经费投入不足［N］.中国青年报，2005-08-19.

［2］袁振国.发展是促进教育公平的基础——关于教育公平的思考［N］.中国教育报，2009-01-16.

［3］约翰·罗尔斯.正义论［M］.何怀宏，何包钢，廖申白，译.北京：中国社会科学出版社，1988.

［4］于发友.论教育公平的理念与实践［J］.山东师范大学学报（人文社会科学版），2005，50（2）：128-131.