当前高校招生制度中的中央与地方关系研究
2010-04-04耿刚
耿刚
(扬州大学法学院,江苏扬州 225009)
当前高校招生制度中的中央与地方关系研究
耿刚
(扬州大学法学院,江苏扬州 225009)
在新中国教育历史中,没有一件事情像高校招生制度一样引起那么多的关注和争议。目前高校招生制度中的中央与地方的关系可以概括为中央统一领导,地方管理为主,这种关系造成了地方教育割据和基本无高校自主招生权可言的局面,严重影响了招生的公平性和人才的培养,对此提出了确立招生公平目标、强化中央在高校招生制度中职权、实行中央和地方两级统筹管理、鼓励高校招生自主等相应的完善措施,更好地指导我国高校招生考试制度的改革实践,实现高校招生制度中的中央与地方关系的法治化。
高校招生制度;中央与地方关系;改革
一、引言
从1977年恢复高考以后,高考对我国社会、教育发展发挥了巨大的推动作用,通过统一高考选拔录取高校新生的办法作为一项基本制度延续至今。高考制度的恢复为国家合理、有效地选拔人才,为学生提供相对公平、公正的竞争环境创造了良好的条件,发挥了积极的作用。但随着高等教育大众化阶段的到来,现行高校招生制度的内在矛盾逐渐显现,这种制度已越来越不适应我国社会经济发展水平和提高全民族文化、科技素质的需要。因此,高校招生制度的改革已成为社会发展的必然选择。
二、高校招生制度改革
(一)高校招生制度的改革历程
由于高校招生的特殊地位,每次高校招生制度改革对教育改革和社会生活,尤其是对推进素质教育,产生了巨大的影响。因此,高校招生制度的改革引起广泛关注。建国以后,我国高校招生制度经历了几次大的变化,总体上可以划分了以下七个阶段:
1.1949-1951年,高校入学考试的过渡时期。这一时期高校招生的主要特征是由学校单独招生发展为联合招生。
2.1952-1965年,高校统一考试制度形成与发展时期。除一度改为由省市区自行命题考试就地招生外,都是实行全国统一招生制度。
3.1966-1976年,高校招生制度遭到严重破坏时期。这体现为1966年废除考试制度、停止招生到1972年自愿报名、推荐入学。
4.1977-1984年,恢复高考,招生工作开始走向规范时期。1977年国务院批准《教育部关于1977年高等学校招生工作意见》,实行“自愿报名,统一考试,地市初选,学校录取,省、市、自治区批准的办法”,1978年国务院批转《教育部关于一九七八年高等学校和中等专业学校招生工作的意见》,规定招生不限定从应届高中毕业生中招生的比例,实行全国统一命题,由各省市区组织考试、评卷。
5.1985-1991年,高校招生制度的改革、试验时期。1985年,《中共中央关于教育体制改革的决定》把高等学校招生制度的改革作为高等教育改革的重点,提出了要“改变高等学校全部按国家计划统一招生”的办法。把“在执行国家的政策、法令、计划的前提下,高等学校有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生”[1]692,作为扩大高等学校办学自主权的一项重要内容。从这时起,国家统一的计划招生模式开始有所变化,高校在招生方面得到了一定的自主权。1985年经教育部和上海市人民政府批准,上海市试行高考单独命题。[2]
6.1992-1998年,适应中国特色社会主义发展要求的高校招生制度的探索、深化时期。1992年,全国第四次高等教育工作会议召开,就高等教育的改革和发展如何适应社会主义市场经济体制问题作了全面的说明。1993年,国务院就普通高等学校招生制度改革提出明确要求,体现在以下两个文件中,即批转《国家教委关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》和印发《关于普通高等学校招生和就业制度改革的意见》。从1993年开始招生“并轨”的试点,到了1997年全国高校招生全部实现“并轨”。在取消自费生的同时,高校收费制度全面实施,并逐步完善了配套的奖学金、助学金、贷款等制度。招生制度实现了由国家“统包”经“双轨”到“并轨”的改革。
7.1999年至今,高校招生制度改革多向、多元探索时期。从1999年后我国教育改革步伐明显加快,1999年教育部印发了《关于进一步深化普通高等学校招生考试制度改革的意见》,对高考改革的指导思想、主要内容、实施步骤等作出了明确的规定,为今后的高校招生制度的改革提供了具体的指导。这一时期的多向、多元改革探索主要有:(1)大扩招。“截止2002年秋季,全国各类高等学校在校生已达1600万人。高等教育毛入学率提高到15%,历史性地跨入国际公认的高等教育大众化阶段。”[3](2)一年两次高考。2000年3月,经教育部批准,北京、上海、安徽进行了春季入学的高考试点。(3)“3+X”改革。1999年2月,教育部在《关于进一步深化普通高等学校招生考试制度改革的意见》中,正式推出高考科目设置改革方案,提出“用三年左右的时间推行‘3+X'科目设置方案”。截止到目前,这一方案已在全国普遍实施。(4)网上录取全面实施。2001年以后,全国绝大部分省市区都实行了网上录取。(5)招生条件逐步放宽。2001年教育部公布普通高等学校招生考试取消“未婚、年龄不超过25周岁”的限制;应届中等职业学校毕业生不再限报高等职业学校,可以在毕业当年报考普通高校本专科。(6)新课改实施。2004年我国首批高中课改实验区在海南、广东、山东和宁夏4省区开始推进,2009年,实施新课程的省份增至10个。新课改高考方案将高中学业水平考试和综合素质评价以及其他能够体现考生素质的选考科目引入高考高招,改变了“一考定终身”的考试方式,为高校选拔人才提供了更多的参考信息。(7)高校自主权扩大。2001年,江苏省在一些高校试行单独招生,为学有所长的高中毕业生和有特殊招生条件要求的高校提供了较大的自由度。2003年,教育部决定在22所高校开展自主选拔录取新生的改革试点,到2009年试点高校达到76所。这是扩大高校招生自主权的积极尝试,反映了高校招生制度改革的趋势。
(二)高校招生制度改革的现状
60年来,经过长期的探索和不断的积累,特别是改革开放以来的持续深化,建立了中央统一领导、地方管理为主的教育行政体制。一是建立了国务院统一领导下“地方负责、分级管理、以县为主”的基础教育管理体制,二是建立了中央和省两级管理、以省级人民政府为主的高等教育管理体制。尤其是改革开放后30多年的探索,我国现已形成了统一高考、分省命题的高考模式;形成了以高考成绩为主要依据,以单独考试招生(如艺术类招生)为辅、以自主招生为补充的招生制度。
在高校录取方式方面,我国高校招生经历了20多年的改革,已建立了以文化考试为主、单独考试为辅、保送生为补充的招生体系。全国统一文化考试的入学方式是主要的招生方式,录取原则为:公平竞争、公平选拔、德智体全面考核、综合评定、择优录取。高考录取时间为每年6-8月,春季高考每年1月。录取分批次进行,各省市区划定最低投档资格线,考试院按招生计划数以不超过120%的比例投档给各高校,各高校根据向社会公告的《招生章程》,按照考生所填报志愿、高考总分从高到低,择优录取。
三、当前高校招生制度中的中央与地方关系存在的问题
在目前我国高校招生制度中,中央由国家教育部主管,各个省市区都设有教育考试院或招生办,由其在教育厅的领导下组织统一的高校招生考试、制订具体的招生录取办法。由于受社会政治、经济等因素及历史的原因的影响,各地高等教育资源配置不平衡,目前现行的高校招生制度是以省市区为单元组织录取的,地方有很大的自主权决定本地区的招生,如招生政策和录取线标准由各省市区制定,中央则控权太少,这样的模式称之为中央统一领导、地方管理为主的高校招生体制。
目前,在我国这种高校招生体制中,赋予地方较大的自主招生权力似乎符合国际潮流,因为国外许多国家的高校招生制度给了地方和高校比我国更大的自主招生权力。但是在这里需要说明一个问题,承认国家教育权力行使权配置重心下移是总体的历史趋势,但不能不考虑特定阶段的社会经济文化发展水平和一国的具体国情,而一概地认为给地方更多权力的招生制度比中央统一的招生制度优越。笔者认为,这一切都需要以国家的具体情况和未来走向为基础,应根据不同的高校层次、类别区分不同情况来对待,下文将详细论述。
在我国高校招生体制的中央与地方关系存在的问题中,首先不容忽视的是,目前高校招生制度中地方分权严重,造成了高等教育及其招生的地方割据局面。由于不同省份的录取标准差别较大,这样导致了生源数量与当地高等教育资源不对称的情况客观存在,地方对重点大学提供了优越的办学环境与人、财、物的支持,有些全国性重点大学变成了地方的自留地,在办学所在地的录取比例居高不下,越来越有地方化的倾向。例如:2009年,北京大学对每万名考生在天津投放的招生指标为10人,在上海投放的指标为4.8人,但是在山东与河南投放的指标却只有1人,在广东与安徽投放的指标更是不到0.7人,导致不同省市区的单位招生指标相差好几倍甚至十几倍。[4]同年复旦大学对每万名考生在浙江投放的指标为5.2人,在北京投放的指标为4.2人,而对河南与内蒙古投放的指标都仅略超过0.4,不同省市区的单位招生指标相差巨大。此外,有些地方实行“地方政府与院校实现共建”①重点高校本地化的主要原因之一就是省部共建体制,例如江苏省与南京大学签署的协议中有一条明确规定要求增加本地的招生。参见彭洁云、周凯《部属高校降低本地生源比例说易行难》,《中国青年报》2008年7月30日。,这更加重了高等教育及其招生的地方割据局面。这样,重点高校的“人为地方化”造成了三方面的不良后果:(1)阻止了外地考生的向上流动,使外地考生进入重点大学及其所在大城市的机会大大减少;(2)阻止了考生的横向流动,各地方都只保护了本地考生;[5](3)侵犯了不同省市区考生的平等录取机会,而且使招生指标的地域分配带上人为复杂性和巨大任意性,为高校招生腐败和幕后交易提供了温床,对招生过程的法治化与公开化则设置了重重障碍。
其次,由于这种体制的存在,剥夺了外地考生享受优质高等教育资源的公平机会,这对高等教育资源不丰富、人口众多的省市区的考生尤为不公平,加剧了考试竞争的残酷性。而且重点大学创造的大部分高新技术成果只为当地经济服务,这对经济欠发达、高等教育资源稀少地区的发展来说,更是雪上加霜。残酷的考试竞争尤其阻碍了这些地区学生德智体美的全面发展,学生的思想道德修养、文化艺术素养、体育运动水平等均得不到有效的培养和提高。这样的学生没有个性,没有特长,没有业余爱好,而且升学的期望成为学生严重的精神负担,身心健康受到损害。
此外,在此体制下高校作为自主办学的实体并没有真正实现包括计划权、考试权、录取权在内的自主招生权。各高校招生方案和录取标准的制定、系科招生比例的调节都受到各地教育行政部门的严格控制和管理。学校在招生计划上没有机动权,在生源好的情况下也不能自主扩大招生计划;各地区的高校不能根据本地区的教育水平主持考试,各级各类高校也不能根据自身的办学特点、学校定位和学科规划等主动选择适合培养的生源,而只能被动地接受由教育行政部门根据考试分数裁判所给的生源,高校的特色和高等教育的多样化很难得到体现,对于一般本科和专科类院校的发展尤为不利。[6]这样的体制严重影响了我国的人才培养。
四、理顺高校招生制度中的中央与地方关系的改革措施
要理顺高校招生制度中的中央与地方关系,既不能过分强调地方的自主权力的扩大,也不能限制地方管理为主的体制,根据不同的高校层次、类别区分不同情况对待,在此情况下要把握好一个度。必须将借鉴国际先进经验与根据国情进行自主创新结合起来,对于国外的经验,如果简单地进行移植,或者只是断章取义,那么很可能是无效甚至有害的。同时,国外多方被证明有效的成熟做法,也可能成为解决国内问题的有效工具。因此,必须在开阔的视野之下,从我国国情出发进行大胆实践。为此,笔者提出以下改革措施以理顺高校招生制度中的中央与地方的关系。
(一)确立高校招生公平目标
国家应将保障考生的平等权利作为高校招生和高考制度改革的基本目标,在此基础上形成符合中国国情和需要的招生考试制度。中国是一个“考试国家”,中国社会一直高度关注高考的形式和内容,而忽视了招生平等问题。但这种关注方式显然是本末倒置的,因为对于广大考生来说,高考只是为进入高校提供一个衡量考生能力和素质的手段,获得录取才是目的,而录取机会在很大程度上取决于高校招生政策。高考试卷设计得再合理,但是招生政策却歧视不同地区的考生,那么考生接受高等教育的平等权利仍然得不到保障。要保证广大考生的平等机会,首先必须摆正招生和考试之间的关系,以考生平等权利与招生地域公平为目标,才能进而设计出有效实现这一目标的招生与考试制度。
(二)强化中央在高校招生制度中的职权
既然高校招生制度存在普遍的地域歧视,那么如何消除这种歧视?在改革开放、各种管理权限下放的背景下,高校招生方案的制定主体显然是高校,因而高校应当承担起履行宪法平等原则的义务。中国政法大学一度尝试改革,本科分省招生计划按各省份人口比例确定,在社会上反响良好,各地大学自身又何尝不想招来全国各地的英才而教之,但是总的来说,笔者认为改革的动力不可能来自高校。分析原因可能有三点:一是因为教育部不予授权而无法实现;二是高校和地方之间有诸多微妙联系,除了财政支持之外,地方政府还控制着高校周边的土地划拨和管理等诸多权力,如果和地方的关系搞不好,高校是很难生存下去的;三是即便哪所高校的领导硬着头皮顶住地方政府压力,但在其他省市区大学都保护本地考生、歧视外地考生的情况下,其改革也难以为继,在普遍地方保护的大环境下,特定的地方保护成了“情有可原的正当防卫”。
这便是地方无法超脱的“囚徒困境”,无论是发达国家还是发展中国家,民主国家还是非民主国家都不能幸免,因而防控地方歧视正是中央(政府)最重要的职能之一。高校招生的地域平等就是中央必须管起来的一件事情。近年来,教育部虽然规定部属高校招收本地学生不得超过总招生量的30%,但是各地高校的招生方案显然没有相应调整,原因是这个规定目前还不是硬政策,而只是供高校参照执行的建议而已。笔者认为,如果在教育部的硬性规定下,部属高校招收本地学生的比例降至10%以内,地方高校的本地比例降至50%以内,那么尽管地方照顾仍然存在,中国高等教育的机会平等便已大大进步了。对于绝大多数地方考生来说,中央强制下的地域平等虽然削弱了地方高校的特殊照顾,却在全国其他地方赢得了平等竞争的机会。[7]
(三)改革高校招生计划管理制度
实现高校招生公平目标,必须改革高校招生计划管理制度,逐步废除招生指标,最终实行中央和地方两级统筹管理。由于目前盛行的高校招生指标体制必然造成地域歧视和招生地方化,必须逐步废除招生指标体制,尤其是直属中央的部属高校必须实行地域平等的招生政策。在招生制度改革不能一步到位的情况下,目前可以维持招生指标作为权宜之计,但是教育部至少应不断降低部属高校对本地考生的录取比例,并不断缩小其在不同省份的单位招生指标(每万名考生中的招生人数)之差,逐步消除高校招生政策中的任意性与地方保护主义。
因此,招生计划管理应打破区域界线,实行中央和地方两级统筹管理。国家可把高校招生计划分为两块,一块为中央(国家)招生计划,另一块为地方招生计划。中央(国家)计划招生由教育部根据全国招生总数、报考人数及考试情况,统一划定国家录取分数线(即国家线);地方计划招生由各省市区根据本地区招生计划、报考人数及考试情况,确定一条地区录取线(即地方线)。招生批次统一划分,重点本科和普通本科批次在国家计划中完成。对于上述重点大学地方化的现象,中央要发挥起应有的指导作用,因为一所重点大学,如果学生来自五湖四海,不仅有利于地方文化的交流融合,更是体现出大学的博大胸怀。而相对单调的生源结构,长期发展下去,可能会形成文化、学术“近亲繁殖”的怪圈。因此,重点大学应该姓“国”,而不姓“地”。故笔者认为全国重点大学的招生应当打破目前的地方保护主义,实行全国统一招考,按各省市区人口比例确定招生指标的制度。①中国政法大学在此方面先行一步,在几年前就建立了按各省市区人口比例确定招生指标的制度,已有可供借鉴经验。而高收费本科与高专高职等批次在地方计划中完成,考虑到高等教育发展的区域不平衡性,部属高校的招生可适当向西部地区倾斜。[8]
(四)鼓励高校招生自主
招生地域公平的前提是存在统一的衡量标准,因而要求废除目前的分省地方命题体制,实行中央和地方两级统筹管理。同时,国家应赋予高校更多的招生自主权。这里的自主招生,与目前76所高校所实行的“自主招生”完全不是一个概念,真正意义上的自主招生则是招生考试实行社会化。高考可由专门的考试机构负责承办,学生可直接向考试机构申请考试,考试成绩直接发给学生本人,作为学生申请高校的证明之一。让大学可以自行决定究竟采取何种考试成绩作为衡量全国考生的标准,待考试成绩出来之后学生可以根据各高校情况和本人条件,直接向学校提出申请。一个学生可以同时申请若干所学校,提供有关资料,由各大学自行录取。[9]有学者提出,国家如此之大,地区之间情况如此不平衡,统一试卷、统一考试,实在无此必要,中央决定大原则,高考的具体工作可由各省市区来承担。照这种说法,CET英语考试,还要根据不同地区、不同学校、不同专业而划定不同的合格分数线,笔者认为这种想法只是害怕去改革、不敢勇于探索,诚然我国各地区经济社会及教育发展不平衡,但不能因为此不平衡,就采取不公平的方式去操作。目前在全国没有专业的考试机构的情况下,可把现有高考作为自主招生高校的笔试。具体的设计可根据熊丙奇先生提出的思路:将自主招生移到高考之后,在高考成绩公布的1个月时间内进行自主招生,各自主招生高校可根据高考情况和自主招生计划,提出申请者的高考成绩、综合表现等面试录取学生,一个学生在此阶段可以获得多个学校的录取通知书,之后再进行学校的选择和确认。高校没有完成的自主招生计划,再投到集中录取阶段统一录取。[10]当然这只是权益之计,待时机成熟,可实施真正意义上的高校自主招生。
(五)合理划分与科学配置高校招生制度中的中央与地方职权
要理顺高校招生制度中的中央与地方关系,在强化中央在高校招生制度中的职权的同时,还必须对其中的中央与地方权限作出合理划分、科学配置。高校招生制度中的中央与地方的职权划分,归根到底是由中央与地方的经济政治利益关系决定的。高等教育制度改革的过程已经证明,一个有权威的、能对社会发展进程实施有效领导的中央,是社会变革时期能以较小代价赢得快速平稳发展的重要保证。但是,中央在高校招生制度中的权力只能是依法应属于中央的那部分权力,而不应侵犯依法应属于地方的那部分招生权力。
科学、合理地划分高校招生制度中的中央与地方的权限,既要加强中央的领导,确保中央政令统一,又要增强地方自治,科学、合理地划分中央与地方在高校招生制度中的事权。一般而言,凡是关系到全国整体利益的重大招生制度,要集中到中央统一立法和管理,仅涉及到地方的招生制度,由地方在不抵触中央制度的前提下自主地决策和管理。[11]
(六)逐步实现高校招生制度中的中央与地方关系的法治化
高校招生制度中的中央与地方关系的法治化,既是高校招生制度发展的必然要求,又是民主政治的应有之义。针对我国高校招生制度中的中央与地方关系的主要问题,应逐步使高校招生制度中的中央与地方职责权限由法律明确规定和具体划分。
制定招生考试立法,保障公民有效参与,从法律上确立并保障各地考生的平等权利,中央应在适当时机通过《大学招生考试法》。中央教育主管部门可以先行制定大学招生和考试的法律规范,并在条件成熟的情况下推动制定国家法律,至少在《高等教育法》等相关法律中加入专门章节规定教育公平的基本原则和具体措施。虽然中央一直关注这个领域的立法并一度提出相关法律草案,但是立法进程并不尽如人意,亟需加快立法步伐。[12]高等教育是对人产生毕生影响的重要公共资源,高等教育的机会平等是公民受宪法保护的基本权利,因而全国人民代表大会及其常务委员会有必要在这个领域制定专门法律,实现高校招生制度中的中央与地方关系的法治化。
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Relationships between Central and Local Authorities in Admission System of Institutions of Higher Learning
GENG Gang
(School of Law,Yangzhou University,Yangzhou 225009,China)
In the history of education in new China,nothing has invited more attention and controversy than college enrollment system.Relationships between central and local authorities in university enrolling system can be summarized as the central leadership and the local as the management,which has resulted in local separated regimes, with colleges and universities having no rights of independent admission.This situation has seriously affected the fairness of admissions and personnel training.This paper puts forward some measures to encourage colleges and universities to recruit new students on their own by setting objectives of equity enrollment,strengthening the duty and rights of the central authorities in the enrollment system,putting in place the coordinated central and local management.By so doing,the reform in this field will be carried out more successfully to achieve the legalized relationships between the central and local authorities in college enrollment system.
admission system of institutions of higher learning;relationship between the central and local authorities;reform
G521
A
1008-2794(2010)07-0029-06
2010-05-17
耿刚(1985—),男,蒙古族,河南新野人,扬州大学法学院硕士生,主要研究方向为宪法学与行政法学。