美国公立中小学实施绩效工资的启示（上）

■向保秀

美国公立中小学实施绩效工资的启示（上）

■向保秀

党中央国务院审时度势，在义务教育阶段实行绩效工资制度，此举一方面是国家事业单位改革的必然选择，另一方面也极大地调动了广大教师投身教育改革的积极性，可以说是一件功在当代、利在千秋的大好事。但由于存在改革措施不配套等诸多原因，出现了以身份论“绩效”的悖论，这严重违背了“在分配中坚持多劳多得，优绩优酬，重点向一线教师、骨干教师和做出突出成绩的其他工作人员倾斜”的政策规定。当然，改革中还存在其他一些问题。如何使绩效工资考核方案更加科学，更能激发广大教师的工作积极性，也许我们可以从美国公立中小学实施教师绩效工资中获得一些启示。

一、美国中小学教师绩效工资的历史演变与现实困惑

美国自1776年独立至今已有200余年的历史，纵观其公立中小学教师的工资制度，大致可分为四个阶段：殖民地时期的膳宿工资阶段；19世纪末20世纪初统一的等级工资制阶段：20世纪以来的单一工资制阶段；当前的绩效工资制阶段。

（一）美国小学教师绩效工资的历史演变

教师膳宿工资制度体现了殖民地时期美国农业社会物物交换的经济关系，在膳宿工资制度下，教师的社会地位卑微，不仅要寄人篱下，而且每周还要辗转搬家，十分辛苦。随着美国城市化进程的加快，这种较为原始的工资制度逐渐退出了历史舞台。

所谓等级工资制，即教师所获工资既要达到最低工资标准，又要依据他们的种族、性别、工作年限、任教年级以及学校管理人员对教师的业绩测评划分出一定的等级。等级工资制使美国首次在城市范围内实现了教师工资水平的统一，有助于促进行业内的公平，其等级也大致反映了教师培养成本及层次的差别，其进步意义是十分明显的。比如，教师最低工资标准的制定，对教师的留任产生了积极影响，不仅使曾居高不下的教师跳槽率明显下降，而且使城市中教师的平均工龄增长了十年。

虽然等级工资制较之膳宿工资具有明显的优点，但它公然表现出男权主义和种族主义特征。无论在哪里，黑人教师的工资总是低于白人教师，女教师与男教师的工资相比，已经低到了令人羞辱的水平（1893年马萨诸塞州教育委员会公开承认）。这就导致在教师中间产生了不平和怨恨情绪。不少人认为，教学就是教学，教师得到报酬的原因只有一个，那就是教学，而不是教学以外的性别、种族等无关教学的因素。最后，争取女性教师与黑人教师更高工资的运动，导致了等级工资制的消亡和单一工资制的产生。

单一工资制的目标是实现同工同酬。单一工资制的改革始于1921年的科罗拉多州的丹佛市。单一工资制具有统一的等级标准，确保教龄及教育水平相同的教师得到相同工资，而不论其性别、种族（或家庭背景）和任教年级。随着教师任教时间的增加和不断进行专业深造，教师工资将逐步得到提高。至1950年，美国97%的公立学校都采用了单一工资制。

美国在长达半个多世纪的时间里，单一工资制以其巨大的优势始终在公立学校的薪酬偿付方式中占据主导地位。首先，单一工资制具有规范性，根据薪酬矩阵（纵列按照教师达到的教育水平分为本科、硕士、博士等，横行则按照教师的教学经验，主要看教师工龄），教师可以通过自己的客观资质预期能够获得的工资；从另一个角度来看，教师也可以依据这个薪酬矩阵制定自己的提高工资的努力方向，从而鼓励了一大批教师主动走进高校完成学业并接受培训和进修。其次，同工同酬也体现了社会公平。再次，单一工资制消除了学校管理者对教师工资等级的影响，学校管理者不再像实施等级工资制时有滥用职权、以权谋私的可能，减少了管理者和教师之间的矛盾。从某种意义上说，单一工资制也“给了教师更大的课堂自主性和自由度”。最后，由于单一工资制是通过工会集体谈判来确定教师工资，这种通过工会集体谈判确定教师工资的制度易于管理，学区可以精确地做出教师工资预算，而学校管理者只要每年做一些机械计算和操作就可以了。

虽然单一工资制对比等级工资制，其优点显而易见，但由于教师劳动属于复杂劳动，单一工资制简单地把教师潜在的工作能力等同于实际工作绩效，而对教师潜在的工作能力评价又以固定的条件——教师经验（其实就是教龄）和教师已取得的教育水平（学历和相应的培训）为标准，于是“教师经常会去选修与他们教学任务没有直接关系但容易通过的大学课程，从而满足工资晋升的条件，或者是年复一年地从事教学工作以积累更多的教龄”。由于该制度存在平均主义倾向，没有直接激励教师在课堂上有高质量的表现，因此在吸引和保持优秀劳动力上效率很低，导致优秀毕业生不愿意选择做教师及教师跳槽率居高不下等一系列顽症。

20世纪80年代以来，为确保以提高教育质量为宗旨的基础教育改革目标的实现，美国进一步加强了对教师教育的改革，其中教师的待遇和社会地位再次引起了美国政府和社会的关注。美国的教育改革者们对现行的教师工资制度进行了反思，认为单一工资制缺乏激励机制和竞争机制，不利于教师的教学能力的形成与发展。此后，不少州开始对现行的教师工资制度进行改革。绩效工资制便是其中的一种。

与单一工资制仅酬劳教龄和教育背景相比较，绩效工资制把教师工资与教学绩效联系起来。政府对学校按学生入学、升级、巩固率、毕业率等指标进行评估，根据评估的结果对学校进行奖励，发放经费，学校则可以将这些经费用于发放教师工资。教师承担的责任越大，他们的工资与绩效之间的联系就越密切。

其实，早在20世纪早期的美国等级工资制中就包含了讲究绩效的因子，不过，要求通过工资改革来改善教学效果并形成全国性呼吁则始于里根政府。在里根总统的任期内，教师的“绩效工资”成了白宫反复讨论的问题之一。种种不同的绩效工资方案得以在全美各地试行。绩效工资方案对课堂表现出色的教师进行大胆奖励。教师课堂表现的优劣通常由负责教学的行政管理人员和其他教师的评价所决定。以弗吉尼亚州费尔费斯克市的公立学区为例，1987年该学区决定采用绩效工资方案，并于1989年～1990学年在该地区的165所学校里全面实施，连续4年给那些被认为教学技能突出或者值得大家效仿的教师发放相当于年薪9%的奖金。虽然公众支持这一方案，但遭到了当地两大教师组织的强烈反对，认为在工作环境制造了一种竞争氛围，削弱了教师之间的合作。美国其他地区实行的绩效工资计划也受到了同样的批评。根据教育调查机构的研究发现，大部分绩效工资方案的实施在时间上不超过6年，主要原因在于管理者与教师的关系难以处理、集体谈判极易破裂以及财政预算的短缺等等。

（二）美国中小学教师绩效工资的现实困惑

1．几种典型的改革模式

20世纪80年代以来，经过不断的改革和实验，美国的公立中小学教师绩效工资形成了以下三种不同的典型模式：

（1）教师个人绩效工资制

教师个人绩效工资制也被称之为“教师知识和能力工资制”，是以教学效果为基础的激励制度。它重在奖励教师个人的工作绩效，通过给予差别化的薪酬，激励教师积极投入工作，注重教学效率和教学质量的提升。教师个人绩效工资可以对教师起到良好的激励作用，有助于教师工作业绩的提升，有助于青年教师脱颖而出，有利于学校聘请表现出色的教师，有利于学校吸引和留住业绩优异的教师，有利于促进教师个体之间的竞争，但被普遍认为不利于教师集体形成合作的环境。

教师个人绩效工资制以丹佛公立中小学教师个人绩效工资计划为代表，注重教师本人的知识、能力水平以及学生取得的进步。它鼓励教师参加专业发展课程，并获得高级教师资格证书。该计划资金来源于地方税收，目前已成为美国各州知名度较高的一种绩效工资制度。

教师个人绩效工资制模式的范例还有辛辛那提市教育董事会批准的教师个人绩效工资方案。其资金来源于俄亥俄州的教师奖励基金赠款。该方案要求所有的教师必须具有学士学位，教师每5年至少接受一次评估。申请快速晋升的教师可以要求两年评估一次，由负责教学管理的行政人员和资深教师执行评估。评估标准包括四个领域：教学计划与安排、学习环境准备、教学、专业技能。每个项目评估结果分为1～4级，4级为最高。新教师如果第二年末没有达到见习教师要求，不能续约；实习教师必须在四个领域均达到2分以上，并通过俄亥俄州的教师证书考试，在第五年末，没有达到职业教师水平，不能续约；职业教师必须在所有四个领域达到3分以上；高级教师必须在教学领域和至少一个其他领域达到4分，其他领域不得低于3分；杰出教师必须在所有领域达到4分。如果接受评估的教师的评估结果保持了他原有的等级，该教师将得到晋升一级工资的奖励；如果接受评估的教师的评估结果下降到见习教师水平，他将受到干预和行政人员的监控。接受评估的教师有权要求复查评估结果，但如果复查确认先前的评级，该教师的工资要下调一级。此外，在相关教学领域取得学士以上学位或帮助学校达到预定考试目标的教师还可以获得额外奖金，但没有将绩效奖金与学生考试分数直接挂钩。由于一些人认为衡量教学质量的最好办法是看学生的考试成绩，因此辛辛那提学区将审查那些在评级中得到最高分教师的学生的考试分数，并预备逐步过渡到根据学生的考试成绩奖励教师。

阿肯色州小石城的米得克里夫（Meadowcliff）小学推行的教师工资方案也是教师个人绩效工资制模式的一种。该方案是一种最直接的“为效果付酬”的做法，资金来源于匿名捐赠人的资助。该方案规定：如果一名学生的考试成绩提高了4%，教师就会获得100美元的奖金；提高5～9%，获得200美元的奖金；提高10～14%，获得300美元奖金；超过14%，获得400美元奖金。据阿肯色州民主党公报报道：教师们已由最初的普遍反对转向大力支持这一方案的推广，因为教师们体验到了该方案给学生以及他们自身所带来的好处。

（2）学校绩效工资制

学校绩效工资制度强调教职员工和学生必须合作才能提高学生成绩，认为学生成绩是全校许多教师共同工作的结果，因此，向达到学校目标的每一个人提供奖励。它明确鼓励学校员工为一个共同目标合作，一同提高学生成绩。集体激励重点放在有代表意义的结果上，同时避免个人绩效激励的分化作用。团队绩效奖励提供给学校的所有成员或教师团队。如果学生在核心课程领域的成绩超出预定的提高标准，就向学校提供额外资金。

学校绩效工资制模式的典型范例有得克萨斯州的达拉斯学校绩效奖励工资制。它是学区责任制的一部分，由得克萨斯州政府提供资金支持。绩效测评主要以得克萨斯州学术技能评价结果和衣阿华州的基本技能考试为主，每年评估一次。通过复杂的回归分析，排除社会经济因素如种族、少数民族、英语熟练程度、学校流动性、贫穷状况和学校拥挤程度等影响，将学校各个学生所得分数相加。除这些成绩得分外，还要补充学校出勤率、升学率、退学率、高级课程注册人数。学区最终将所得绩效分数由高到低排序，按照排位，给学校和教职工发放资金。

得克萨斯州优秀教育者资助方案也是学校绩效工资制模式的一个典型范例。该方案规定：满足招收贫困学生的比例占所有在校生人数的半数以上，且在数学、阅读成绩方面得到了大幅度提高的学校将受到奖励。其奖励分为两块：①75%的奖金直接奖励给全职带班教师；②25%的奖金付给其他学校员工，包括校长等校务人员，或用于奖励教师专业发展及其它一系列活动。诸如新教师上岗培训、课程开发和有助于提高学生成绩的各种项目等。该方案的基金来源于州政府拨款。2006～2007学年,共有1163所学校得到该基金。至2009年，每学年州政府拨款1亿美元。

（3）混合模式

混合模式又称教师提升计划模式（TAP：TeacherAdvancementProgram）。这种模式是倡导对教师的评估和工资水平应当与学校和学区战略目标紧密相联的一项综合制度，目的是在激烈竞争的就业市场中吸引、留住和激励高素质的教师，激励教师成长、进步，不断学习新知识和新技能。教师提升计划模式1999年由密尔肯家庭基金会（Milken FamilyFoundation）发起，现已成为美国教师绩效工资改革的模范方案。该方案保留了基础工资和额外津贴，具体由四部分组成：①多重职业路径。TAP力图通过为教师提供职业发展的机会使优秀教师安心教学。为教师提供的职业发展阶梯为：职业教师、优秀教师、高级教师。随着教师层次的提升，他们所承担的责任与工资水平也随之上涨；②专业发展。通过调整学校的时间安排，TAP专门为教师安排了时间与有经验的教师交流，这种交流主要集中于教师在具体教学中所遇到的具体问题，而不是研究教师教育领域的一些最新观念。③注重责任。TAP开发了一种综合体制来评估和酬劳那些教学成绩好的教师，从而使教师的责任更加明确。④学校绩效工资。除了依据教师的角色、责任、课堂表现以及学生的成绩外，TAP还鼓励学区给那些完成学校计划的教师发放高工资。TAP自20世纪90年代末出现以来，已经帮助了10个州以及哥伦比亚特区大约2000名教师，使他们在职业上得到了提升并得到了奖励。

2．不同改革模式的共同特点

不管采取哪种模式，美国实施的中小学教师绩效工资均表现出以下一些共同特点：

（1）教师绩效工资方案普遍包含一定的专业发展

美国中小学教师绩效工资方案普遍注重激励教师不断发展专业知识、不断改进新课程内容的教学技能，把引领教师的专业发展作为方案的一部分。激励基金大部分直接用于教师的绩效工资，一部分用于为教师提供专业发展的活动，以使教师既有扎实的学科知识储备，又有过硬的教学技能。

（2）制定科学合理的绩效工资比例与级差

在美国，教师的全部工资收入包括薪资、津贴和绩效工资，且教师的薪资是主体，因此，绩效工资的金额必须达到一定的比例才会引起教师重视，而且必须让教师看到实际工作表现与奖赏之间的联系，才能够激发教师的兴趣。此外，绩效工资的设计必须有一定的级差。如果搞平均主义，就失去了绩效工资的激励作用；如果级差过大，势必在鼓励一部分人的同时挫伤另一部分人的积极性，有损教师团队的和谐，从根本上不利于育人。当然，如果分配不公，就会完全走向绩效工资的反面，让绩优者灰心丧气，这是无论哪种方案都力避的。

（3）重视教师绩效工资的公平性

首先，绩效工资的公平建立在科学考评的基础上，即使不能做到完全科学，至少能够服众，以使被考评对象从心底里接受它。第二，运行程序公平，在执行过程中有规范的操作流程和监控机制。第三，分配公平，教师绩效工资就是面向一线教师的，而且绩效工资等级的划分切实体现了教师在教学实践中的真实情况。校长等行政人员即使参加绩效分配，第一必须确实参加了某个项目，第二只占分配中的一小部分。校长绩效工资一般不会超过教师绩效工资的一倍。

（4）提供稳定的、充足的经费，不断缩小教师行业与其他高收入行业的差距

无论哪一种绩效工资模式，也不管资金是来源于家长，还是基金会，抑或政府，总之，充足的经费保障是各改革方案实施的前提。这也是美国教育改革的一大特点。

另外，教师的基本工资、津贴、福利由国家财政拨款；保险、理财、免费服务则由地方政府负责。也就是说，教师工资不仅可以全额发放，而且奖金和补贴也不需要学校通过招收自费生、择校生等形式来获取，而且绩效工资也只是教师工资形式中的一种，重在激励。除绩效工资之外，教师收入中还有相当一部分来源于非预算渠道。

3．绩效工资改革的现实困惑

尽管美国中小学教师工资有如此稳固的保障，但与其他高收入行业相比，同等学历者从事教师工作的收入还是差一些。美国政府相当重视解决教师行业与其他高收入行业的差距问题，绩效工资改革就是政府诸多努力中的一种。现任总统奥巴马被称为“教育总统”，他力推绩效工资改革。当前，联邦教育部正在实施19个教师绩效工资项目，联邦政府资助的国家绩效激励、各州教育委员会和教育者工资改革中心等组织机构还开始追踪研究教师和管理者薪酬改革。现在，美国政府已意识到仅靠实施绩效工资也未必能招聘到和留住优秀人才从教，所以提高教师的基本工资成了下一步改革热议的目标。

从民间来看，由于绩效工资的改革并没有完全达到预期的目标，因此也成了一个富有争议的话题。虽然有研究显示绩效工资的实施的确对教师具有激励作用，也促进了学生学业成绩的提高，但由于改革方案不可能设计得尽善尽美，也带来了一些意想不到的消极影响。比如，纽约曾经发生大规模的考试欺骗争议，大规模的中小学考试丑闻引起考试分数膨胀，从而导致了奥斯丁副督学的辞职。诸如此类的负面信息促使美国各界对绩效工资本身进行了反思，其中一些具有代表性的观点值得借鉴。

（1）教师绩效难以测量

美国著名经济学家默南与科恩从人事经济学的角度得出结论：绩效薪酬并非适合所有职业。他们指出：最近十年薪酬计划之所以失败，是因为教育是一个难以使用绩效工资的领域。由于教育成效的多因素性和多目标性，客观上很难设计出一个获得教师满意的科学合理的绩效薪酬体系，比如以往实施的绩效工资方案就存在着绩效指标部分缺失、合同制定不够完善、教师绩效信息提供不全面和评估者主观意识太强等诸多不足，因而使人们对教师绩效评价标准的可信度及有效性产生置疑，从而导致教师对评估结果的不满与怨恨。

（2）把教师的工资与学生的学业成绩紧密相联的绩效工资方案不足取

首先，把教师的工资与学生的学业成绩紧密相联的绩效考核方案本身就是狭隘的。因为测验考试本身不可能完美，考试成绩未必能够准确而又全面地测量学生的知识技能。其他影响学生知识技能的信息也应该被考虑进去，但又难以操作。第二，将学生标准考试分数作为评价教师标准的做法将迫使教师把精力集中在提高学生考试分数而不是旨在满足学生个性化需要的教学上，从而将导致学校和教师将时间和精力集中于标准考试的课程范围，人为地窄化学生学习课程的范围。第三，当教师过度关注考试成绩，其心理压力增大到一定程度，会发生泄露试题给学生、篡改学生考试成绩、虚报管理数据等行为。

（3）需谨防绩效工资制的消极影响

在教学这种多任务与多目标的专业中，一旦教师努力的结果不能被很好地测量，教师绩效工资就有可能导致教师产生一些消极行为。由于教学具有显著的团队合作特征，在实施绩效工资的过程中，如果教师过分关注薪酬体系中所界定的付酬要素，对薪酬要素中所没有包括或界定不明确的方面就会较少关注甚至忽略，而这些方面恰恰对团队的成功比较重要，因而往往会对教师的团队合作精神带来消减，对高尚的教师职业及学术研究气氛造成负面影响。

（待续）

责任编辑 姚远